城市近郊农用地征收补偿的相关探讨

□韩 静

（北京师范大学 北京 100875）

近年来，中国城市化水平飞速提升，城市规模不断扩张。市场经济迅猛发展与快速城市化，在给人们带来便利的同时，也带来了许多棘手的问题。城市用地变得愈发紧张，不得不向城市附近扩张。毗邻市区的近郊土地是城市扩张的首选之地。城市建设将农用地大肆征收为建设用地，相比于政府获得的收益，农民得到的土地补偿费很少，严重损害了被征地农民的合法利益。如何切实维护被征地农民的合法利益，使农民长远生计有保障，成为各级政府亟待解决的问题之一，也是当前学者们探讨的焦点之一。

同时，现行土地征收补偿制度缺失生态补偿内容，有悖于相关经济学理论。土地征收补偿机制应充分考虑生态补偿。唯有建立完善的制度，充分体现和保障土地的生态价值，才能实现国民经济绿色、循环、可持续发展。

1 城市近郊的概念

2 城市近郊农用地征收补偿现状

2.1 公益用地与非公益地界限不明确

在《宪法》与《土地管理法》中均明确指出政府征收农村集体性土地必须考虑公共利益需求，但《宪法》与《土地管理法》都没有规定公共利益的范围，公益用地与非公益地缺少清晰明确的界限。

调查显示，地方有关部门完全基于公共利益诉求征收土地的行为极少，超过1/2 的农用地征收是出于商业利益[1]。相关法律法规没有对公共利益的具体内容和范围作出具体的操作规定。地方政府拥有土地建设所有权和建设发展权，对土地市场形成垄断，扩大了土地征收权，许多非公共利益土地被地方政府以种种理由征收[2]。

《土地管理法》中没有体现出《宪法》条款中“公共利益”的应用场景。在土地征收的具体工作中，无论是公益性建设项目还是非公益性建设项目，地方政府需要建设用地时，都以土地征用权获取土地[3-4]。

2.2 征地补偿矛盾加剧

“土地财政”推动了城市化高速发展，忽视了巨大的生态成本、耕作农用地维持生态系统的作用以及广大农民的利益。土地有偿使用制度使政府在农用地非农化过程中以较低价格从农民处征收土地，再以较高价格出让给土地经营者，期间价格相差近百倍。巨大的经济利益推动地方政府大量征地，而在政府获得巨大收益的背后，被征地农民得到的补偿过低。

同时，各相关利益主体对已经偏低的征地补偿费用进行激烈争夺，严重损害了被征地农民的合法利益，导致征地纠纷日益增多。国家信访局统计数据显示，每年因征地拆迁引发的上访事件约400 万件，60%的群体性上访事件是有关土地问题的，因征地补偿产生纠纷的占土地纠纷案件的84.7%。农民表达诉求采取的方式越来越激烈，恶性事件时有发生。

2.3 征地补偿中缺失生态补偿

土地征收是一个从正外部性向负外部性转变的过程。因征地行为使生态环境遭到破坏或生态系统服务功能下降，开发者因其外部效应承担外部成本，而对于使生态环境产生正外部效应的土地所有者而言，缺乏相应的补偿机制。现行由政府制定的农村土地征收补偿标准，只考虑到了被征地农民丧失土地的部分经济价值以及社会价值，难以准确反映土地资源的真实价值。

在土地的功能价值系统构成中，土地的经济功能、社会功能和生态功能，共同起到推动经济发展和社会进步的作用。土地征收是对土地及土地上各种权益的全部剥夺，因此应给予土地价值或功能的完全补偿。我国现阶段的土地征收补偿制度实行部分补偿原则，按照征地区片综合地价标准进行补偿，征地补偿数额与土地所有者权益的价值不相等，往往低于被征土地的市场价值。而且，被征收土地新的利用方式会影响周围土地，使相邻土地的生态环境发生变化，生产能力随之下降，但我国现行土地征收补偿制度对征地后残留地和相邻土地带来的损害问题没有作出明确的规定。

2.4 生态补偿落实不到位

生态补偿主要分为生态服务功能的价值以及环境治理与生态恢复的物化成本。目前在农用地生态补偿方面，我国使用的方法主要包括农资综合补贴、森林生态效益林补助、粮食直补等。就实际执行状况来看，存在落实不到位的情况，而且补偿力度不够，无法有效满足城市近郊农民的实际需求。

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3 城市近郊农用地征收补偿建议

3.1 确定科学的土地征收补偿标准

农村土地制度改革于2015 年开始执行，这被民间称为“农村三块地改革”，其主要内容是农村土地征收制度与集体经营性建设土地入市改革。政府有关部门在制定政策时，要充分借鉴学习国外有关土地征收补偿的实践经验，将市场化导向作为指导思想，按照市场价格对被征收土地进行补偿，增加农民的实际收入，切实解决农民进城的后顾之忧。另外，地方政府有关部门还要认真分析国内各地真实发展情况，在土地征收补偿标准改革时，选择一批试点地区实践，及时发现并纠正问题，调整并完善有关政策，处理好土地收益分配不均以及征地纠纷等问题。

3.2 健全社会保障体系，提升社会保障力度

现阶段土地征收补偿安置的方式比较单一。要从多个角度看待补偿被征地农民遭遇的损失。在农民安置问题上，政府主要选择社会保障安置的方式，但是现阶段社会保障安置水平比较低，农民每个月只有几百元固定收入。这对失去土地后农民生活的作用很有限，很容易激发被征地农民的不满情绪。

当前我国某些地区主要社会保障安置措施是把被征地农民纳入城镇居民养老保险或城镇职工养老保险，但没有引入失业保险和医疗保险。农民补缴城镇职工养老保险的费用承担比例达到60%，主要来源是征地补偿款，负担比较重。鉴于此，政府有关部门在制定政策时要将目光放长远，真正提升对被征地农民利益的关注，在职责范围内探索构建覆盖面广、质量高的新型社会保障体制。

3.3 实行科学的生态补偿，提升征地补偿标准

土地征收补偿机制应充分考虑生态补偿。唯有建立完善的制度，充分体现和保障土地的生态价值，才能实现国民经济绿色、循环、可持续发展。

3.3.1 明确生态补偿主体

在生态补偿期间，需要秉持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则，也就是“谁”征收农用土地，“谁”就是主体，明确补偿主体，量化相关责任。

3.3.2 落实生态受益主体

“谁受损、谁受益”是生态补偿期间需遵循的又一基本原则。需要对受损主体的利益进行补偿，并且不能出现受损利益主体补偿金落实不到位的情况。

3.3.3 合理确定生态补偿标准

土地被征收后，人们对土地的不恰当利用导致生态环境问题日益凸显，造成了土地生态系统服务功能的削弱和退化。为此，应对土地利用变化造成的生态系统服务功能变化进行研究，测算单位面积的生态系统服务价值损失量。这在征地补偿研究领域也是一种新的尝试。

3.3.4 生态补偿模式多样化

生态补偿一定要实现多样化的补偿模式，以政府为主导，实现生态修复，同时要避免补偿的随意性，确保补偿金额足额发放。

3.4 做好后续安置工作，解决农民后顾之忧

为保障被征地农民的长远生计，当地政府除货币安置和社会保障安置两种安置方式外，还应当持续探索实践多种形式的安置方式，给予被征地农民较为满意的补偿。受客观因素影响，各地发展程度与发展水平存在很大不同。当地政府要因地制宜，根据本地社会和经济实际发展情况选择适宜的安置方式，既要对征地农民的生活水平形成保障，还要对城市发展不造成过大影响。可以采取预留部分国有土地的留地安置、对被征地农民进行重新择业安置、以土地使用权或征地补偿费入股分红安置、农业生产安置、异地移民安置等安置措施。

4 结束语

在农用土地征收过程中，各级政府应当协调好利益分配，强调过程的科学性与结果的合理性。在制定补偿标准时，应充分尊重专家的意见，邀请农民参与标准制定工作，将农民安置问题作为土地征收工作的重点和前提。