脱贫地区产权制度改革思考建议

吴 钢

农村集体产权制度改革是一项管全局、管长远、管根本的重大变革，目前正在全国全面推进，并取得了突破性成就，笔者就甘肃省陇西县脱贫地区农村集体产权改革的开展情况谈一些思考和建议。

必须切实加强对农村产改的领导

一方面各级党委政府部门要切实承担牵头抓总职责，及时协调解决改革工作的重大问题，确定工作重点和阶段工作任务，加强督导检查，确保改革顺利进行。另一方面要建立权威性的工作领导机构和体制，在关键的县级改革领导层面，建议调整充实县委深化改革领导小组办公室，整合人员力量，统一领导、统一部署、统一设计、统一督导，整体谋划全县各项重大改革试点工作，充分发挥组织领导的权威性、行政推动的强制性、政策指导的专业性，切实解决目前县乡基层将改革工作部门化的现象。

必须认真做实农村产改三项基础性工作

一是政策宣传动员工作，重点是让基层干部群众知道为什么改，改什么，如何改。二是成员身份认定工作，一方面要结合实际和政策要求，制定好可操作、能落实、合实际、广覆盖的股份合作社成员界定意见（或办法）；另一方面要严格落实入户摸底调查，严格按照规范程序进行。三是清产核资工作，重点是经营性资产和近年实施的各类项目资产，要通过实实在在的清理核实和产权界定，把集体家底摸清摸准摸实，涉及村级集体债权债务等遗留问题的必须处置到位，不能仍然挂账绕过去。

必须重视股份经济合作社组建和运营

一是按照中央部署，有经营性资产的村全部组建股份经济合作社，做到应改尽改并承担集体资产运营管理职能，为脱贫攻坚任务完成后实施乡村振兴奠定实施主体和载体。县乡各级组织必须提高政治站位和思想认识，高度重视集体经济组织组建和运营，要结合村“两委”班子换届后涉及股份经济合作社理事长变更选举，对股份经济合作社组建来一次回头看和扎实整改，查缺补漏，规范程序，完善文件资料，选强配齐领导机构，使其成为真正承担集体经济发展、资产运营管理的集体经济组织。

二是进一步明确并落实村级组织的职能定位，构建各负其责、各履其职的乡村治理机构和体制。农村基层党组织、村民委员会、农村集体经济组织、村务监督委员等各司其职、各负其责。目前，随着村支书、村主任、经济合作社理事长通过法定程序“一肩挑”的普遍实行，如何处理和解决村“两委”负责人、村支书非集体经济组织成员身份的问题，如何落实交叉任职和相互监督的问题，又成为一个农村基层治理需要关注和面临的现实问题。无疑，解决好以上问题并理顺村级四套机构的职能定位，逐步推行村干部全日制专职化管理，努力培养造就一支善经营、会管理、懂技术的村级干部队伍显得十分重要和迫切。

三是完善内部治理结构并健全内部管理制度。其一是按照现代企业制度的要求健全农村集体经济组织内部结构，设立成员股东代表大会、理事会、监事会等机构并有效运行。其二是建立有效的薪酬激励机制，吸引更多优秀经营管理人才加入农村集体经济组织管理阶层。其三是制定符合实际可操作的《股份经济合作社章程》，并严格依照《章程》运营和管理。当前和今后县乡政府和农业农村部门要强化村股份经济合作社成立以后的运行监督，防止可能出现的权力过于集中产生的“家长制”“一言堂”或股份经济合作社有名无实，新瓶装旧酒。

四是确保集体经济组织受益和资产保值增值。要防范农村集体资产管理缺失的漏洞，从登记、保管、经营使用、资产处置、年度清查等各个环节，进一步建立健全农村集体资产管理制度，通过制度管权、管人、管事，充分发挥部门监管、纪检监察监督、审计监督等外部监督作用，防止集体资产的流失和侵蚀，保障集体经济组织和成员利益不受损害。目前，受益于国家脱贫攻坚扶持政策，脱贫地区绝大多数村由空壳村转化为有一定经营性资产和收益的村，对这些村的国家扶持发展项目及资产的监管必须提上议事日程，坚决避免以往集体经济发展中人为因素侵蚀的出现，同时也是巩固脱贫攻坚成果，落实乡村振兴战略的现实要求。

五是稳慎开展股份经济合作社的生产经营活动。集体产权制度改革完成后，新的集体经济组织股份经济合作社将赋予集体资产运营和管理的职能。但在现阶段，对脱贫地区而言，在集体资产数额普遍较小，村干部思想保守、普遍缺乏生产经营技能，农村民主决策民主管理机制普遍不健全的情况下，村集体选择发展项目，一定要充分论证利弊风险，审慎决策。从陇西县近年实际落实的集体经济项目来看，以发展物业不动产租赁、入股经营为主较为稳健，符合现实，能使经营风险最小化，确保农村集体资产保值增值和长期获得收益。所以，现阶段，村股份经济合作社的主要任务是管理集体资产保值增值，而不是直接参与、从事生产经营。

进一步营造集体经济健康发展的政策环境

一是深化农村土地制度改革。脱贫地区，最大的资源是土地，在新形势下，农村集体经济能否发展壮大，关键是其土地资源能否得到充分利用。陇西县2015年以来作为国家“三块地”改革试点县，已进行了有益的探索和尝试，取得了显著的成绩。对此，应继续探索和创新，为脱贫地区土地制度改革，助推集体经济发展作出贡献。根据新修订的《土地管理法》和中央1号文件精神，脱贫地区在发展集体经济、深化土地制度改革方面：一要鼓励、支持、允许农村集体经济组织在符合国家产业发展规划和土地用途的前提下，通过联营、入股等多种形式来开发存量的建设用地。二要在保证数量、占补平衡、质量对等的前提下，支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市或异地入市。三要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，允许退出的宅基地转变为经营性建设用地，直接入市或以“地票”形式间接入市。四要逐步缩小征地范围，学习借鉴发达地区经验，建立村级集体经济发展留用地制度，对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积5%-10%的标准，留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二、三产业，解决农村集体经济发展和被征地农民就业和长远生计。

二是建立发展壮大村级集体经济绩效考核奖励机制。发展村级集体经济既要激发内生发展动力，又要强化外部支持激励政策助力。实践证明，村干部是最主要的决定因素之一，建议县级层面普遍建立村级干部绩效考核奖励政策，把发展村级集体经济纳入村级干部目标责任制，探索推行村干部“基本报酬+绩效考核+集体经济发展增效奖励”的报酬制度，对村“两委”班子在集体经济发展中成效显著，特别是集体经济收入增长幅度较大的兑现增效考核奖励，以此激发村干部发展村级集体经济的积极性和创造性。

三是依法理顺乡镇党委政府与村党支部、村民委员会的关系。全面贯彻落实《村民委员会组织法》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》，依法履职，依法行政。乡村各级组织应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，充分赋予集体经济组织在集体资产处置、使用及集体经济发展项目选择和合作经营的自主权。同时要转变管理方式方法，重心放在对村级重大事项的监督执行落实上，杜绝对村级经济事务的指令和过多干预，更不得拍板和代行村集体经济组织决策，努力为村集体经济组织因地制宜自行发展集体经济创造宽松的干事创业环境，进一步增强村干部发展集体经济的成就感和荣誉感。