邻避事件处置案例反思与对策建议

陈辉

近年来，国内一些地区的核电、火电、化工、垃圾焚烧发电等涉污重大项目在兴建和运行过程中，会面临项目所在地居民的邻避情绪阻力，有时还会诱发群体性事件，严重影响社会稳定。如何及时妥善处理突发性邻避事件，这是摆在有关部门面前的突出课题。反思近年发生的三例典型邻避事件，考察其不同处置方式及其影响，有利于相关部门汲取经验教训，进而提高邻避事件的处置能力和水平。

一、典型案例反思

D市PX项目事件。2011年8月8日，受台风“梅花”影响，D市PX项目附近防波堤被冲毁，生产用化工储罐受到威胁。虽然没有造成泄露等其他安全事故，但还是暴露了PX项目的安全隐患，深深触动了市民的敏感神经。市民开始质疑PX项目安全性，D市市委市政府于次日连夜召开会议并发布消息称：政府决定对PX项目搬迁问题进行论证。但市民依然对此充满忧虑。经过几天持续发酵，8月14日，D市发生针对PX项目的邻避事件，众多市民请求政府将该项目搬出D市。事件发生后，相关部门协调多种力量维持秩序，对手机、微博、微信等平台进行了有效应急管理，阻断了网络传播的推波助澜作用。在这次事件处置过程中，虽然前期邻避问题预防并不充分，但事件爆发后有关部门及时采取措施有效控制事态，在和群众沟通过程中冷静应对，自始至终并未简单承诺何时搬迁，给后续科学论证搬迁问题留下了较大余地。

S市钼铜项目事件。S市钼铜项目于2012年6月29日开始施工，当日就有学生和市民聚集表达反对意见。7月2日发生邻避事件后，市领导出面向市民承诺“责令企业从即日起停止施工，如大多数群众不理解、不支持项目建设就不开工”。7月3日市政府通过官方微博发布消息称，停止该项目建设，今后不再建设这个项目。事件过程中，相关部门前期对学生群体的邻避行动没有高度重视，未能在事件初期就将邻避问题消解在萌芽状态，而是任由积极分子在短时间内进行网络动员。市领导“停止施工”的回应之所以收效甚微，不仅因为时机已晚，还因为邻避情绪不断高涨，压缩了通过理性沟通方式解决问题的空间。迫于维稳压力，市委市政府将应对方案从“停止施工”紧急调整为“今后不再建设这个项目”。此后，S市努力寻求项目重启，虽然深入基层扩大宣传，并组织群众代表到外地考察，但依然困难重重。相关部门忌惮再次发生“群众不了解、不理解、不支持”现象，无法下决心正式重启。究其根本，政府当初在应对邻避事件时缺乏长远考虑，轻易承诺“不再建设”，这虽然有利于暂时平复群众情绪，避免事态扩大，但却削弱了日后科学论证项目建设的主动权。

H市垃圾焚烧项目事件。H市垃圾焚烧项目事件比D市和S市邻避事件的酝酿期长。区政府迟迟没有正面回应群众递交的联名信和听证申请，亦有附近群众连续一周时间到区政府反映意见。2014年5月10日发生邻避事件，在政府多部门紧急协调和处理下，事件于11日凌晨平息。H市市政府召开新闻发布会，向社会通报事件中违法行为，表态充分尊重民意开展项目建设。在整个事件处理过程中，政府并未做出项目停建的表态，为政府后续工作预留了空间。此后，政府广泛吸取民意，减少了项目占地面积，并组织群众赴外省考察，多举措消除群众邻避情绪，确保后续项目建设有序推进。

综合来看，基层政府在预防和处置邻避事件时所采取的一些不利于化解矛盾的态度和做法需要反思：

第一，在污染型工程项目建设过程中，有关部门不能有效调整改进决策模式、不能有效应对公众环境权利意识增长及环境权益表达能力增强对政府环境治理形成的挑战、不能通过及时到位的信息公开和诉求回应来应对邻近居民的质疑的处置方式，不利于消除或缓解当地居民的邻避情绪。

第二，有关部门未能充分考虑邻避事件的特殊性，而是簡单采用一般性群体性事件处置方法来应对邻避事件。事实上，诸多邻避事件发生并非因为业已发生的环境利益损害，而是源于邻近居民对潜在环境污染风险的恐惧。因此，即便基层政府采取措施控制局势，但因为不能有效缓解公众邻避情绪，所以很难从根本上化解邻避危机，且依然存在群众规模聚集表达诉求的可能性。

第三，有关部门在应对邻避事件过程中，要么过度反应，简单粗暴处理，使矛盾反而被激化;要么轻易承诺，在维稳压力下不能从项目建设长远规划角度谨慎回应，以致丧失项目建设中的主动权。

二、对策建议

为了尽可能避免邻避矛盾激化和冲突爆发，为缓解邻避情绪和项目后续建设提供足够支持，建议在邻避事件不同阶段，采取合适处置方式。

1.邻避事件萌芽阶段

表面上看邻避事件具有突发性，但拉长事件分析链条就会发现，邻避事件并非陡然生成，而是存在一个矛盾逐步积累并不断升级的过程。邻避事件发生前，信息能否及时公开、公众诉求能否及时得到回应、对小规模聚集行动能否保持警觉等，均影响着邻避事件发生的可能性。

污染类工程项目建设过程中要将公众知情权和参与权真正落到实处。政府和民众面临巨大的信息不对称，政府掌握着全局信息，公众只能在政府信息公开过程中减少信息盲区，消除不必要疑虑，避免在猜疑中滋生恐慌和不信任。信息公开不是简单的信息公示，而是要广泛收集和听取群众反馈的各种意见和声音，有针对性地答疑解惑。

针对公众通过信访渠道表达的各种诉求，要及时回应，不能以种种理由回避，否则只会助长群众的不信任感。S市钼铜项目事件和H市垃圾焚烧发电项目事件发生前，群众通过走访、写信或官方微博留言等形式表达过质疑和反对意见，但都未得到有关部门及时的正面的回应。与此形成对比的是，D市PX项目在台风中暴露隐患后，针对群众担忧，市政府召开会议将“项目搬迁”提上日程，不仅充分反映了当地政府对群众诉求的重视，而且有效缓解了群众的紧张情绪。多数群众的核心关注点不是问题能否立刻解决，而是有关部门处理问题的姿态。

针对少数群众的小规模环境利益表达行动，不能按照普通信访案件处理。邻避问题的特殊性在于：行动群体的规模并不确定，周边群众均是核心利益相关者，都可能成为潜在的行动者，可能在短时间内被动员起来并规模聚集，引发事态扩大。因此，小规模群众聚集往往释放着某种危险信号，如果有关部门不能保持警惕，往往会丧失阻断事件爆发的关键机会。S市钼铜项目事件和H市垃圾焚烧发电项目事件爆发前，均有部分群众聚集，请求政府公开回应，但有关部门缺少预案，导致事件爆发时准备不足、仓促应对。

2.紧急应对阶段

邻避事件中群众规模聚集，极大考验当地政府应对突发公共安全事件的能力。有关部门在处置群体性事件时能否保持理性和克制、是否依法对邻避事件掺杂的违法犯罪行为有效处置、是否借用科技手段控制事态等，均会对邻避事件的发展态势产生影响。

针对绝大多数群众的言论和行为，相关人员在维持秩序时一定要保持克制。绝大多数群众规模聚集根本目的不是闹事，而是表达利益诉求和宣泄不满情绪，如果简单采取驱散或打击措施，极容易扩大和激化矛盾，引发情绪反弹，诱发群众利益表达中的非理性因素进一步发酵。

针对极少数人趁机闹事打砸等违法犯罪行为，必须坚决打击，以儆效尤，防止极少数人的违法犯罪行为对大多数群众起到不良示范效应，预防不明真相群众被卷入冲突，避免事态恶化。及时采取相关措施，管控特定时段内网络信息传播。近几年各地邻避事件中，微博、微信、论坛等信息平台均发挥着特殊的媒介动员和信息传播作用。一方面，更多群众可能在接到信息后参与事件，扩大规模;另一方面，个别谣言可能经网络传播误导媒体和群众。在H市垃圾焚烧发电项目事件中，有人在网络上发布虚假消息，引发暴力事件，在网络上也产生了极大负面影响。因此，在群众规模聚集的紧急状态下，政府有必要适时监控舆情，紧急情境下利用科技手段控制网络事态。

3.沟通与承诺阶段

群众短时间内规模聚集向政府表达邻避态度，有关部门除了要采取措施紧急控制局势外，更为重要的工作是及时与群众建立沟通机制。

一方面，要尽早沟通，保持主动，避免群众在等待回应中滋生更多不良情绪。沟通过程中，可以通过基层组织选定群众代表，提高沟通效率。沟通过程中，政府不能再单纯强调“项目合法”“经过审批”等不利于平复群众情绪的做法，要采取恰当方式回应和尽量消解群众疑虑。

另一方面，要谨慎承诺。应急状态下，如果简单承诺“永不建设”，就会基本丧失推动项目可能性——这已经由S市钼铜项目事件所证明。因为事件处理过程中当地政府直接宣布“永不建设”，导致后面项目难以再次进入论证启动环节。民众认同感和信任感不强时，应急状态下的承诺不仅效果有限，反而可能减少基层政府自身回旋余地，从而为污染型工程项目后续建设埋下隐患。当然，并非不能作出“终止项目”的決策，只是强调这种决定应该理性谨慎，而不是应急状态下将“永不建设”作为权宜之计，避免项目建设陷入“一建就闹、一闹就停”的困局。