PPP项目的财务管理及控制措施思考

汪兰杰

[摘 要]随着政府大力推行PPP项目建设模式，越来越多的社会资本参与到公共基础设施建设服务工作中来，这在极大程度上推进了我国公共服务体系和社会经济的发展。尽管如此， PPP项目在具体实施过程中仍存在不少问题，制约着项目的开展，相关工作人员需要正确认识这些问题，并具有针对性地采取相关措施予以处理，确保PPP项目得以有序高效地进行。文章从PPP项目的财务管理着手，分析其中存在的主要问题，探讨有效的控制措施，希望能对广大同行有所助益。

[关键词]PPP项目;财务管理;会计核算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.36.063

1 PPP项目财务管理及控制中存在的主要问题

1.1 融资方式过于单一

从PPP项目来看，其在融资过程中存在的问题主要表现为两个方面：一是融资渠道过于单一，没能充分结合PPP项目自身特有的特点来开展多元化多渠道的融资活动，而过于依赖银行贷款，致使企业负债率增大，再加上审核手续较为严格，进而对PPP项目后续的融资活动造成一定程度的影响。二是缺乏科学有效的资金监督机制，致使资金得不到高效的管理和使用，并最终导致PPP项目资金利用率不高，给项目带来较大风险。

1.2 资金管理存在缺失

资金管理是财务管理及控制工作中极为重要的组成部分，同时也是PPP项目财务管理及控制工作中极易出现问题的环节。在我国，政府对于预算管理工作的重视度不够，致使预算得不到切实有效地落实和执行，这就有可能致使PPP项目的收入来源不稳定，进而对现金流入造成一定的影响。再加上PPP项目在实际开展过程中，还会因预算缺乏合理性、控制不严格等问题而引发资金以及资源方面的浪费，甚至还会导致PPP项目成本难以实现有效地控制。由于资金对整体PPP项目的实施有着十分重要的作用，同时也是财务管理工作的重点内容，其对PPP项目的利润有着直接性的影响，所以，企业为了最大限度地获取效益，就需要科学合理地对资金进行筹集和投入使用。

1.3 成本管控有待加强

PPP项目是一种较为新型的管理模式，在管理方面还缺乏丰富的经验，尤其是在PPP项目的成本管理中所涉及的主体比较多，致使具体的管理过程中出现了许多问题。如在具体的实施过程中没能形成良好的内部管理环境，成本管控还是由财务部门来负责，而其他部门则缺乏积极主动的成本管控意识，这样往往容易引发较为严重的浪费问题，严重地影响到了PPP项目的整体投资收益。

1.4 内部控制不到位

PPP项目因受到自身属性因素的影响而致使其对风险的控制能力较差，以至于无法及时有效地应对和处理市场风险问题。再加上一些社会资本往往过于重视短期效益，致使在一些不适用的项目同样采取PPP模式来进行管理，从而加大了项目资金链断裂风险问题产生的可能性，同时，还可能会造成较大的资源损耗。此外，内部管理控制不到位還会引发极为严重的国有和社会资本浪费的问题，甚至还会导致项目无法实现预期收益或者项目运营即亏损。

1.5 预算管理存在问题

在PPP项目财务管理中预算管理占据着比较重要的地位，其直接关乎到了财务管理的质量。就现阶段而言，PPP项目的预算管理工作还有待改进，具体表现如下：其一，部分项目公司并没有充分重视以及执行新实施的预算法，致使一些PPP项目缺乏统一的预算管控口径，而且也出现措施没能落实的情况。而预算管理不到位就会影响到PPP项目的收入，严重的还会引发项目现金流短缺的问题。在实施PPP项目过程中，常常出现因为预算管理没有充分落实而引发成本管理受阻、资源浪费以及现金流短缺等方面的问题，所以必须要对预算予以严格把控，保证项目资金的稳定与安全，进而实现项目效益的提升;其二，一些项目公司并未构建起完善的预算管理体系，导致预算管理工作效用难以得到发挥。

2 强化PPP项目财务管理及控制的策略

2.1 构建完善的融资机制

PPP项目的实施需要先开展融资活动，而针对PPP项目融资过程中存在的问题，可以从以下三个方面着手加以控制：①充分考虑项目的建设及运营期限，寻找与项目期限及性质相匹配的资金来支撑项目建设及运营。PPP项目的建设期一般在几个月到三年，后续是十几年的运营期，且运营期可能存在前面现金流少后期现金流多等现金流不均衡情况，这对融资方式、融资结构、融资期限以及还本付息安排都有着高度匹配性要求。所以，PPP项目应当积极构建完善的融资管理机制，切实保证融资来源安全可靠，融资结构稳定合理。同时应进一步完善资金的使用监督管理制度，切实对资金的实际使用情况实施严格的管控，确保资金“应用所用、按需使用”。②适度提高项目公司股东自有资金出资比例。PPP项目投资额一般都比较大，少则一两亿多则上百亿，项目实施方案里对自有资金及融资比例只进行了基本的底线规定，一般融资比例要占到项目总投的7～8成。为了尽可能减少企业负债过度的问题，可以适当地预留一定的流动资金，以避免过度依赖金融贷款和项目实施过程中可能出现的资金不足状况，从而尽可能规避财务风险问题。③PPP项目可以促使政府方与其他社会资本方及地方金融机构建立友好合作关系，进一步丰富项目融资方式。银行对PPP项目提供传统项目贷款融资是有前提条件的，如项目的财政承受能力评价报告、物有所值评价报告及两论财政批复需完备，且项目必须纳入国家财政部PPP项目库内经外网可以查询的到，以及其他各种批复文件等。PPP项目融资额度大、融资期限长再加上这种特殊合作模式造成目前大环境下项目公司本身融资品种受限。融资方式的不同，其融资优缺点也有着较大的差异，PPP项目需以融资的实际需要为依据，尽可能选择多元化的融资方式来获取更多的资金。在采用PPP合作模式的前期，甚至会出现项目边开工审批手续边进行项目边融资的极端情形，审批手续不全银行就放不了款，资金出现短缺项目就无法进一步推进的死循环。近两年随着经验的丰富以及管理模式的成熟，顶层设计上已经做了不少优化和改进，但实际工作中仍然有很多难以预料的突发情况。所以，在PPP项目实施过程中，既要拓宽融资渠道，也要合理有效地避免由于方式过于单一而给项目带来较大风险。

2.2 强化资金管理质量的提升

①需落实好PPP项目资金预算工作，不断提升项目资金预算的准确性。财务部门应当切实以PPP项目自身实际内容、投资现状等为依据做进一步的研究、分析和计算，不断强化项目建设过程中各项数据资料的收集、整理，落实好资金、设备、材料以及人力等多方面成本数据的收集整理，从根本上提高资金的利用效率。②加大PPP项目资金预算的执行力。项目在具体实施过程中需要严格按照资金预算来开展各项支出，尽可能减少超预算的情况出现;对于超预算支出情况，应当对相关项目进行整理并加以分析，进一步明确其责任主体，落实好统计、上报等工作，待审批通过后方可实施及支付。③加大资金使用和监督管理力度。项目从具体实施开始，应当严格资金使用管控，确保各项支出均符合项目相关规范和要求，并确保各项资金流向的合理合规。④强化投资管理工作，切实从自身实际出发，综合各方面要素加以考量，计算好投资的有效回收期，尽量规避在这一过程中可能出现的风险。

2.3 强化成本管理

PPP项目与其他工程项目存在较大差异，它大多都是公共基础设施建设项目，有着一定的公益性。PPP项目的建设周期相对较长，其盈利周期也比其他项目要久，且还具有投资回报率不高、后续维护成本高等缺点。这就需要进一步强化PPP项目的成本管控，积极采取有效措施予以应对。①树立正确的成本管理控制理念，将项目成本控制从传统的财务部门负责转化成全体人员负责;同时，还应当努力营造全过程中的成本控制环境和氛围。②强化材料成本控制。在PPP項目中，材料成本占据总体投资的很大比重。这就需要将材料成本作为成本管理的核心工作来开展，努力构建起完整的材料采购、运输、管理以及使用等系统性的成本管控机制。③强化资源配置。尤其是人力资源的配置上，项目公司整体架构应当精简高效，同时科学合理地设置各岗位，并结合各方面因素配置相应的人员，尽量避免人浮于事的重复劳动力配置情况，真正做到人员精减，扁平高效。

2.4 加大内部控制力度

①大力开展信息技术的应用，努力构建科学完善的信息沟通平台和内部管理控制系统，不断增强各部门的沟通与联系，提升信息传递质量和效率，尽可能规避由于信息传递、管理不到位以及内部控制体系缺失等而引发的财务风险。②进一步提升自身应对市场变化的应急处理能力。如对于因政策变更而潜在的风险问题，应当积极与政府方等行政主管部门加强沟通，努力搭建起科学高效的对话制度，最大限度地发挥内部控制风险管理的作用。

2.5 严格落实项目预算管理工作

在实施PPP项目的财务管理过程中，务必对资金预算管理工作予以充分重视，企业财务人员应当能够结合实际项目使用资金的需求来不断探索PPP模式下的预算管控制度，在全方位了解PPP项目的前提下实施项目的投资以及可行性分析工作，注重采集与整理人员、设备、材料以及资金等相关数据，并开展合理的分析与研究，有针对性地制定出预算管理方案，确保其与PPP项目相适应，在根本上保证资金使用的有效与安全。除此之外，还需要注重预算管理的有效性。得出预算方案后，在进行方案落实时需要一一明确相关责任人，注重分析与整理预算支出，构建起完善的预算统计、上报以及审批制度。不仅如此，还需要严格监督与管理项目资金使用情况，尤其是要做好事中管理工作，尽可能确保每笔资金都能追溯始末，确保其规范使用并落到项目实处。而且在实施预算管理时，相关工作人员还需要结合市场规律来事先测算项目投资的利润率与回报率，为后期核对提供便利，降低PPP项目财务风险的发生概率。

3 结论

现阶段，随着国内城市化进程的不断深入，各项公共基础设施建设正在紧锣密鼓地开展。以往传统的建设模式已经难以达到现代社会对于公共基础设施的实际需求，所以，这就需要紧跟时代发展的脚步，努力发展PPP项目建设模式，切实从项目融资、资金、成本以及内部控制等多方面做好财务管理及控制工作。

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