以县城为重要载体的新型城镇化建设探讨——基于集聚指数的分析框架

吴宇哲 任宇航，2

(1.浙江大学 公共管理学院,浙江 杭州 310058；2.浙江大学 平衡建筑研究中心,浙江 杭州 310063)

一、引言

县城，作为我国城镇系统中的基础组成部分，其数量众多，分布广泛。从我国城镇体系协调发展的角度来看，县城发挥着承上启下的作用，即向上承接大中城镇的辐射带动、向下引领和带动乡村振兴，因此，县城是推进城乡融合发展的关键节点，拥有巨大的城镇化潜力。党的十九届五中全会强调，县城是县域经济发展和新型城镇化建设的重要载体。但随着大城市和城市群的崛起，县城的总体发展状况不容乐观，主要表现为基础设施不完善，土地利用效率低、城镇特色不鲜明，面临人才流失、产业发展动力不足、公共服务提供能力较弱等“小城市病”困境。部分县城还陷入了经济效率低下且资源利用浪费的恶性循环[1]，甚至出现了萧条和收缩。面对县城发展的新定位和新机遇，上述发展困境亟待破解。

已有研究对县城建设发展的分析主要是围绕县城建设规划的关键技术层面[2]，或基础设施存在的问题与对策[3]等单一视角展开，尚缺乏系统视角的审视与思考。因此，本文基于县城在新型城镇化体系中承上启下的发展定位，以集聚理论作为系统性的理论分析框架，以集聚指数作为衡量标准，从宏观层面探索“以人为核心”的新型城镇化发展中县城建设的具体路径。同时，在测度浙江省52个县城集聚水平并剖析背后原因的基础上，为中西部地区以县城为载体的新型城镇化建设提炼理论和实践经验。

二、我国城镇化的发展历程与县城困境

(一)我国城镇化的发展历程

1.小城镇战略的提出

20世纪80年代初我国的城镇化率为19.4%，改革开放的启动使我国经济社会发展呈现出新的面貌。随着农村改革的铺开和乡镇企业的兴起，人口开始从农村向城镇大量转移。自1980年初之后的十多年间，在明确了我国要走城镇化发展道路后，关于城镇化的实现道路是选择“大城市”还是“小城镇”模式，曾有过激烈的争论。

“大城市派”认为，中国幅员辽阔，人口众多，但人口分布不均衡，应参照美国和日本在发展中不断通过集聚增大规模的模式，比较符合中国的实际国情。只有大城市的承载力能集聚足够多的人口和经济活动，形成集聚效应。且基于对国外城镇化历程的考察，其认为大城市超前发展是需要遵守的客观规律。因此，中国的城镇化应提早布局规划大城市发展战略[4]。

“小城镇派”则认为，我国小城镇数量庞大，且20世纪80年代乡镇企业的成功与小城镇的支撑作用密不可分，小城镇享受到的工农业产品剪刀差红利最少，对国家积累的冲击最小，推进城镇化的成本也相对较小[5]。同时，“小城镇派”还受费孝通先生“没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿”这一论断的影响[6]。同一时期，第三世界国家的大城市中出现了交通拥挤、住房紧张、失业增加和社会犯罪等大城市病也被用以支持“小城镇派”的观点。总之，在中国尚未融入世界贸易体系之前，城镇化发展仍需要通过自身的缓慢积累作为支撑。大城市的发展实际上没有得到足够的政策支持，发展小城镇成为一个客观选择，这从表1中20世纪八九十年代的政策文件表述中可以窥见。

表1 我国不同时期城镇化发展的典型政策表述

2.大城市与城市群的崛起

处于起步阶段的中国城镇化进程仍然受到户口、就业、住房和商品粮等计划经济因素的影响[7]。20世纪80年代，中国的城镇化率与同期世界平均水平之间的差距长期保持在16～19个百分点(见图1)。

图1 中国与世界城镇化平均水平的对比

随着城镇化进程的推进，限制城市规模扩大的弊端逐渐显露，农业规模化经营发展受限、产业发展和社会劳动生产率提高受制约等问题开始显现，城市规模过小限制了二、三产业的集聚程度，阻碍了工业化进程和全社会信息化水平的提高[8][9]。同时，城市作为商业和服务业的载体，是国内内需市场的承载体，城镇化滞后，工业化超前，小马拉不动大车，最终会拖累经济转型[10]。至20世纪末，我国的城镇化水平首次超过30%。虽然从纵向比较的情况来看，二十年间我国的城镇化进程较改革开放之前取得了显著进步，但与同期世界平均水平相比，仍然相差11.4个百分点。因此，中国的城镇化发展进程任重而道远，城镇化发展战略亟待转型。

为了扭转城镇化水平偏低的不利局面，进入21世纪以来，我国政府开始重视城镇化战略和大城市的基础设施建设，并通过利好政策快速推动城镇化进程。随着中国在2001年加入世界贸易组织以及所处国际环境的改善，大城市的集聚效应在拉动经济增长中扮演的角色愈发重要。中国融入世界贸易体系后，沿海地区和港口城市的地理位置优势进一步得以彰显，东部沿海的产业集聚形成了相对于内陆的比较优势，进而推动产业布局向东南沿海转移[11]，在江苏、浙江、福建和广东出现了对城市“做大做强”的诉求。同时伴随着美国互联网信息技术革命的浪潮，信息技术和知识经济的重要性进一步提升，大城市更加适合发挥现代经济活动具有的分享、匹配和学习等特征[12]。大城市作为发挥集聚效应的理想载体能够有效放大知识经济的价值和收益，进而提升劳动生产率和人均收入。同时，大城市可以通过吸纳更多的劳动力实现经济的包容性增长，让城市居民更好地享受城市经济发展带来的红利[13]。各地方政府也将城镇化战略视为刺激内需、拉动经济增长的重要手段，于是轰轰烈烈的造城运动拉开了大幕。2000-2010年，我国城镇化率年均提高3.21%，城镇化建设进入一段高潮期。可以说，中国的城镇化建设与美国高科技是共同影响21世纪进程和改变全球面貌的两个关键因素[14]。

我国的城镇化水平在2014年达到了54.3%，超过了世界平均水平，并开始转入新型城镇化建设时期。并且正在形成以京津冀、长三角和珠三角等城市群和国家中心城市为主体形态的城镇化发展模式。大城市和城市群通过持续集聚人口和产业，经济密度不断提高。同时，大城市具有自我强化的锁定效应，使其能够不断巩固自身的重要地位[15]。大城市的集聚效应展现出其塑造经济地理格局的强大力量，三大城市群以约6.56%的国土面积和约28.6%的常住人口，自2015年以来每年贡献国内生产总值的40%以上。21世纪10年代的城镇化政策重在扶持大城市和城市群成为城镇化发展的主体形态。显然，小城镇在与大城市的竞争中处于不利地位。

3.县城的潜力与协调发展的城镇体系

根据世界城镇化发展的普遍经验，30%～70%属于城镇化的快速发展区间，截至2020年末，我国常住人口城镇化率突破了63%，东部沿海一些城市已超过70%，中国城镇化快速扩张的空间已经所剩不多，城镇化发展将步入“S型曲线”的后半段[16]。截至2018年，我国1000万人口以上的超大城市在全世界20个国家的33个城市中占据6席，500万至1000万人口的特大城市在全世界48个城市中占据10席[17]，大城市的发展成效显著。从理论上来讲，城市在不断集聚过程中产生的规模效应和拥挤效应的相互作用使得劳动生产率与城市规模之间呈现“倒U型”关系[13]。这意味着在追求最优效率时，城市空间总会存在一个适度的规模。合理的城市规模应当在仔细权衡城市集聚的利弊效应后做出科学判断。大城市的扩张不可能永远持续下去，事实也证明，部分超大城市的资源承载力已经达到现有规划的上限，如北京和上海都已经开始在做“减法”。因此，城镇化发展不应单纯追求部分大城市做大、做强，更重要地是进行宏观统筹并着力构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，这不仅符合我国城镇化发展的客观事实，也是我国城镇化政策一以贯之的价值倾向。

鉴于土地城镇化快于人口城镇化的经验，以人为核心的新型城镇化将从偏重于“物”的旧模式转向关注于“人”的需求的新模式[18]。未来我国城镇化的目标群体将逐步转向流动人口和农村人口，这需要县城成长为相应的载体。在全面完成脱贫攻坚的当下，国外的一些证据也间接表明发展小城镇对于减贫和巩固脱贫成果更有成效[19]。这正是中央强调要增强县城的综合服务能力的用意所在。小城镇的发展重在形成和提升集聚效应[20]，一旦补齐县城发展的短板，将县城打造成为区域性的集聚中心，产业发展就有了支撑的基础，县域地区的经济发展和人口流入就可以助推新型城镇化发展达到新的高潮[21]。这将会有效弥补城镇体系“头重脚轻”的缺陷，使城镇体系更加合理，提升协作发展的整体效率，并且在注重发展效率的同时兼顾社会公平，最终走向空间均衡。总之，培育和释放县城的潜力才能切实服务好城乡融合的新型城镇化，确保达成2035年中国城镇化发展进入成熟期的目标。

(二)县城的困境

在新型城镇化体系中，城市群是城镇化的主体形态，而小城镇的定位是与城市群和中心城市形成良好的协作并接受其辐射，同时与乡村构建紧密联系，发挥带动作用。但目前存在的客观状况是：县城整体发展水平不高、吸引力不强、发展现状存在巨大的地区差异，在城镇体系中承上启下的定位功能发挥不足。县城出现上述发展困境的原因主要有以下三个方面：

1.县城的集聚程度不足

小城镇的建设应注重打造集聚效应，而事实是很多县城目前的集聚程度难以满足规模经济的最低门槛，主要表现为缺乏足够的人口规模和人口密度。其一，县城自身人口不够集聚。现代经济社会活动的开展对于空间集聚有着越来越高的要求，而集聚效应的发挥对于一定空间范围内的人口规模和人口的密度有基本要求。这就意味着，如果县城自身的人口规模太小、密度过低，就无法以足够的体量承载大中城市的辐射带动效应，并与其实现产业协同。其二，县城缺乏吸引人口集聚的能力。与大中城市相比，县城在公共服务提供方面的能力有限。部分县城甚至难以满足最基本的公共服务需求，至于提供高质量的公共服务更是奢望。这一问题不仅造成县城对返乡流动人口和将要市民化的农村人口缺乏足够的吸引力，甚至还造成辖区内原有居民的流出，引发萎缩和萧条。

2.县城没有充分依托大中城市进行发展

无论是从城镇化发展的政策定位还是县城发展的客观事实来看，县城的发展都应依托大中城市进行，以充分利用和承接大中城市的辐射带动作用。然而，很多县城都未能充分利用这一点，主要表现在：其一，与上一级城市的交通连接不够便利。是否处于上一级城市集聚中心一小时或半小时交通圈以内便意味着，居住在县城的人口及其经济活动是否能融入上一级城市的产业分工和商业循环中。其二，县城与大中城市的协同分工合作意识不足。若仅凭自身的力量，县城很难以最低成本获取优质的要素资源，这在客观上要求县城的产业发展规划应与其上一级城市充分对接，进而通过分工协作充分发挥自身的比较优势，实现最优效率。然而，大量县城的职能规划缺乏与上一级城市形成协同分工的意识，盲目照搬和套用大中城市的模式，导致产业发展存在同质化且缺乏竞争力。

3.县城的发展缺乏符合自身实际的准确定位

县城发展缺乏准确定位主要体现在两个方面：一是缺乏宏观政策的引导。这导致县城的发展普遍陷入目标定位不清晰，甚至定位错误的误区。具体表现为城镇规划贪大求全、超前建设以及过度负债等现象，进而产生资源浪费、基础设施利用效率低下等问题，抑或是在不适宜集聚和开发的情况下仍然盲目追求城镇化，造成土地城镇化过快发展及对生态环境的破坏。二是没有充分实现差别化发展。我国现有的一千多个县城分布在广袤的国土空间上，不同区域的县城所拥有的资源禀赋、所处的生态、经济社会和文化环境存在差异，但能够根据自身客观情况做出合理发展定位的县城还是少数。

三、集聚指数引导下的县域城镇化发展路径

(一)集聚理论与城镇化发展

亚当·斯密在《国富论》的开篇即以回形针产业中单独制造和集聚后分工制造的生产率比较论证集聚的重要性[22]。劳动分工的前提是劳动力的空间集聚，而劳动力的空间集聚不仅能够促进劳动分工的不断细化，还能够使拥有不同劳动技能和偏好的劳动者与生产者进行更加高效的匹配，这两种机制最终都将提升劳动生产率。城市经济学家已经就诸多影响城市规模和结构的因素展开过研究。这些因素包括：土地的可得性、道路和医院等公共产品的供给、通勤成本、拥挤、污染和生产的规模经济效应等。总结来看，决定城市规模大小的力量可以划分为两类，一类是向心力，主要是指城市集聚的正外部性使得规模报酬递增，这促使城市的虹吸效应越来越强，城市规模不断增长；另一类是离心力，主要是指土地和交通成本随着城市规模的扩大不断增长，驱使城市从集聚走向分散。空间集聚的效用并非与集聚规模的持续增长呈现正相关关系，而是具有最优规模[23]。城市空间最优格局的选择实际上是在不同形式的规模报酬递增和交通成本之间权衡后的结果[24]。总之，城镇化发展的核心要义就是要尽可能多地攫取空间集聚带来的规模经济效应，并着力扩大该效应辐射和外溢的覆盖面。

(二)小城镇集聚水平的测度——集聚指数

城镇化率的测度通常采用联合国标准，即使用一国或一个地区的城镇人口占其总人口的比重作为衡量一个国家或地区城镇化发展水平的参考指标。然而，这种测度方法存在不可比的问题，由于各个国家或地区对城镇这一概念的定义与划定标准存在差异，同时随着人口的流动越来越频繁，部分地区城镇和乡村之间的边界也变得越来越模糊[25]。若仅按照城镇行政边界区分城市和乡村，并据此评判城镇化发展水平，既会出现一定程度的测度失真，也有可能导致城镇化政策的制定偏离城镇化发展的核心问题。

针对上述问题，2009年《世界发展报告》从刻画经济活动空间集聚的角度定义了区别于传统意义上的城镇化地区[26]。在现代社会经济活动中，居民、劳动力和公司通常都倾向于集中在城镇地区，无论对消费者还是生产者来说，城镇提供了尽可能接近于市场的空间载体，并在当地市场中形成前向-后向联系，能够从空间集聚的规模报酬递增效应中获得各自的利益[27]。据此，内田和纳尔逊提出了刻画和衡量经济活动空间集聚程度的集聚指数[28]，其中包含三个核心指标：人口规模、人口密度和通勤时间，由此改进了对城镇化的传统定义。集聚指数提出了在1平方公里的集聚区域内达到城镇基准的三个阈值标准：(1)集聚区内的人口规模应不少于5万人；(2)人口密度应不低于每平方公里150人；(3)抵达集聚区的通勤时间需控制在合理范围内，具体采用60分钟的判定标准。集聚指数为本文测度县域地区的集聚发展水平提供了一个普适且实用的方法，同时也对我国县域城镇化的建设具有重要指导意义。

(三)县域城镇化发展建设的具体路径

基于集聚指数，本文探索性地提出，用提升县域地区集聚程度并帮助其实现“承上启下”目标定位的方式，来构思县域城镇化发展的建设路径。县域城镇化的发展需要进一步优化集聚指数中的空间维度指标，即合理提高县城的人口规模和密度；缩减时空距离以构建贯通上下的便捷联系；找准自身定位并努力提升与大中城市协同发展的专业化水平。

1.提升人口规模和人口密度

县城的发展应致力于提高人口密度，并达到一定的人口规模，较为偏远的中西部地区应不低于5万人的最低标准[26]，人口基数较大的县城可以将最低标准确定为10万人乃至15万人。人口指标是确保县城自身能否成为县域经济社会发展集聚中心的核心指标。为提升人口集聚水平，县城应着力补齐在公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施和产业配套设施等基础设施方面存在的欠账和短板，尤其要增强县城自身提供保障性住房、基础公共医疗和基础教育服务方面的水平。对于短板明显和财力较弱的县城，应通过中央政府专项预算或债务工具予以统筹支持。针对县域地区就地市民化的农业转移人口和返乡的新生代农民工，县城还应着力提升其在提供高等职业教育和专业技能培训方面的服务职能。这既能提升县城对上述群体流入的吸引力，同时也能为本地产业的发展培养具备基础素养和必要技术的劳动人口。

2.构建承上启下的紧密联系

县城作为县域经济的聚集中心，为充分发挥其在城镇体系中承上启下的职能，县城应与上一级城市和县域辐射范围内的乡镇构建紧密联系。这既包括通过轨道交通和完善公路网构建物理空间上便捷、高效的联系，也涉及空间治理的职能联系，使县城作为县域地区的集聚中心既能够承接上一级大城市的辐射带动作用，也确保自身的集聚效应能够覆盖下面的乡镇，让县城真正能够成为发挥实质性作用的新型城镇化重要载体(见图2)。具体来讲，其一，位于县城集聚区周边的乡镇可直接跟县城实现同步发展；其二，位于县城集聚区1小时通勤圈辐射范围内的乡镇可以充分依托县城发展，并进一步增强自身的人口和产业集聚程度；其三，在县城集聚区1小时通勤圈以外的乡镇通常人口规模较小、人口集聚程度也较低，推进城镇化发展的成本较高，宜通过乡村振兴的方式谋划发展。

图2 “承上启下”的县城

3.打造自身特色，形成产业协同

首先，县城作为县域经济的集聚中心，应打造成为农业和农村产出品的收购、加工和集散中心，承担初级农产品加工包装并供给上一级城市的中间市场角色，同时为农闲时期的农民提供就业机会。其次，县城的规模体量在适应全球贸易分散化、产业链细化以及效用差异化、个性化的市场需求中具有绝佳优势。因此，县城的产业发展应在产业链中能发挥出自身生产率和要素价格比较优势的位置挖掘潜能，这将有利于县城在较短的时间内做到专业化，更好地吸收大中城市的技术、资本和产业转移，尽快形成自身产业发展的特色，并参与到上一级城市的产业分工中。最后，生态环境脆弱，人口规模较小和产业基础较差的县城尤应注重以生态文明发展理念为引领，尽可能挖掘生态产品价值，做到保护重于开发。

四、浙江省新型城镇化建设道路的探索

(一)浙江省以县城为载体的新型城镇化发展水平测度

基于集聚指数的三项指标，本文以浙江省52个县城(包含19个县级市和33个县)以及下辖的683个乡、镇为分析对象，使用《中国县域统计年鉴2019》中提供的2018年浙江省的县和乡、镇户籍人口数据测度浙江省县域城镇化的集聚发展水平。

经统计测算，集聚指数在95%以上的县城有32个，在86%～95%之间的县城有13个，在65%～85%的县城有5个，在65%以下的有2个(见图3)。其中，舟山市嵊泗县和丽水市景宁畲族自治县的县域集聚中心人口规模尚未达到5万人的阈值。桐庐县百江镇等95个乡、镇到达其县域集聚中心的通勤时间超过60分钟。综合来看，除杭州市淳安县、舟山市嵊泗县和岱山县、温州市和丽水市的部分县城外，浙江省大部分县城都已达到较高的集聚水平，这表明以县城为载体的新型城镇化建设取得了一定成效。

图3 浙江省县域城镇化集聚水平测度

(二)浙江省县域城镇化发展的经验分析

以县城为载体的新型城镇化建设，关键在于服务好“产业”与“人”的空间集聚。浙江省之所以能在县域新型城镇化建设中取得显著成绩，与其以“特色小镇”和“未来社区”两大创新性举措为引领的新型城镇化道路探索有着紧密的联系。

1.特色小镇建设——打造产业集聚

特色小镇发展的核心在于助力县域地区产业发展的特色化和专业化，同时也为县域地区的居民提供相应的就业岗位，即实现产业集聚。特色小镇建设发轫于浙江省，早在2015年浙江省就出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》明确特色小镇建设的定位和要求。特色小镇的“小”体现了新型城镇化以县城为重要载体的实施路径，而特色小镇的“特”突出了小城镇产业发展的高度专业化。在人口向县城集聚的过程中，浙江省通过打造特色小镇形成了以高端装备制造、数字经济、金融、时尚和健康等为代表的特色产业，有效解决了县域城镇化过程中的产业高效发展和就业问题，以产业集聚带动有效的人口集聚。

浙江省的特色小镇大部分位于城乡结合部，在建设中强调“非镇非区”，成功突破了已有行政边界的桎梏，实现了市场机制主导下在小范围空间集聚区内对生产、文化、人才和制度等要素的全新整合[29][30]。这充分提升了产业集聚和土地利用的效率，其品质在于“专和精”，避免了传统工业园区的粗放式发展和重复性建设。同时，特色小镇建设中打造3A级景区的建设标准还显著提升了当地居民的居住和生活品质，并为他们提供了就业岗位，充分体现了包容性增长的发展理念。如今，特色小镇已经在全国范围内铺开，成为浙江省新型城镇化发展的一个成功经验推广。

2.未来社区建设——服务宜居生活

未来社区建设的核心在于解决好宜居、乐居的问题，即以优质公共服务吸引人的集聚并服务好人的需求。如前文所述，公共服务配套设施供给不足或供给质量不高是制约县城发展的一大短板，同时也是县城与大城市在吸引人才方面的差距所在。县城的发展需要有能够支撑起对应人口规模的高品质公共服务，这样才能做到吸引人并留住人。为此，浙江省于2019年正式发文，在省内先后选取了两批次共60个社区进行未来社区试点工作，其主要任务就是通过打造未来教育、未来健康、未来交通、未来建筑等九大场景满足社区居民5-10分钟生活圈服务的各项需求，进一步夯实新型城镇化发展的宜居、乐居基础，践行公共服务供给高质量和均等化，让新型城镇化发展切实服务好居民对美好宜居生活的需求，真正做到以人为本。

3.以县城为重要载体的新型城镇化是实现共同富裕的重要实施路径

共同富裕是中国特色社会主义发展的本质要求，这一目标既包含了消除贫困的要求，也包含了消除城乡两级分化的要求。县城作为县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点，是建设共同富裕的重要落地载体。以特色小镇建设为引领的特色产业集聚和以未来社区建设为引领的宜居服务集聚，将助力浙江省在以县城为重要载体的新型城镇化建设中打造高度专业化的县域集聚经济，打破区域之间、城乡之间的分割，统筹公共服务均等化发展，为浙江省高质量建设共同富裕示范区奠定坚实基础。

五、结论与启示

(一)以集聚指数为引导的县域城镇化发展路径具有普遍的实践意义

本文基于集聚理论和集聚指数框架阐明了我国县域城镇化发展的建设路径，并通过测算发现，除部分地区外浙江省县域城镇化集聚发展普遍达到了较高水平。这与浙江省农村居民人均收入高、区域发展水平较好和城乡间的发展差距普遍较小的事实相吻合。这既表明浙江省的县域城镇化发展的集聚程度较高，也充分印证了浙江省打造共同富裕示范区是具有坚实基础的。因此，集聚指数框架及其对应的建设路径对于指导以县城为重要载体的新型城镇化建设具有实践性的指导意义，有助于推行公共服务均等化并逐步消除城乡分割，使新型城镇化能够紧密围绕人口和经济活动不断实现空间集聚的核心命题发展建设，充分体现“以人为核心”的发展理念并助力实现“共同富裕”的发展目标。

(二)浙江省新型城镇化建设经验对中西部省份的借鉴意义

以县城为重要载体的新型城镇化模式是具有中国特色的新型城镇化模式，在进入城镇化较快发展的中后期阶段，数量庞大的县城将逐渐成为县域农业转移人口和流动人口返乡定居的理想选择。中西部地区是人口流出和农业人口较多的地区，且分布在中西部广袤国土上的县城数量有1000多个，占全国县城总数量的68%左右。中西部县城在人口密度、道路面积、路网密度和城乡居民收入差距等方面与东部县城存在较为显著的差距，是推进以县城为重要载体的新型城镇化发展中应重点关注和培育的区域。在中西部地区推进县域城镇化的进程中，可借鉴浙江省的一些实践经验。

首先，中西部地区以县城为重要载体的新型城镇化建设的首要任务是提供就业机会和基本公共服务保障，吸引流动人口返乡和农村人口进城。其一，返乡所在地政府可以充分利用返乡农民工在发达地区习得的技能、理念和经验，顺势引进发达地区相关的产业转移，保障返乡群体就业的延续性。其二，定位自身优势，通过特色小镇建设实现产业集聚化和专业化发展。其三，中西部县城应尽快补齐基础性公共服务方面的短板，推动公共服务均等化，让返乡群体和农村居民愿意来、留得住，最终使中西部县城的人口规模和人口密度能够达到集聚指数中的最低标准，并获得集聚经济效益。

其次，中西部县城在空间分布上更加分散，在西部地区尤甚，这在客观上决定了中西部县城通过自身力量打造集聚经济所面临的障碍更多、成本更高。因此中西部地区在县域城镇化的交通路网建设中应更加注重通过高速公路、高速铁路等与上一级城市之间构建快捷的联系，融入上一级城市的1小时交通圈。这将有助于压缩中西部县城与上一级城市的空间距离，尽可能快速地获取上一级城市的集聚外溢效应和更高水平的公共服务，充分承接辐射带动效应，以弥补县城在就业、消费和公共服务提供方面的不足。

最后，以生态文明理念为指导把握好发展与保护的关系。中西部县城深居内陆，远离世界市场，部分县城产业基础薄弱、生态环境脆弱，并不适宜过度集聚和大规模开发，应注重以生态文明发展理念为引导，人口和产业向县城集聚的主要目的是确保基本就业和基础公共服务保障有足够的覆盖面，此时，公平和社会效益是空间集聚的主要目标，而非一味追求经济效益。处理好县域集聚发展过程中开发与保护的平衡关系，同样是对新型城镇化高质量发展理念的有效践行。