老挝森林资源保护政策概述及启示

朱洪革，怕 克，蔡颖莉，王雅文

（1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040；2.哈尔滨银行，哈尔滨 150040）

森林资源是地区林业经济发展的核心要素[1]，对老挝的经济发展至关重要。自1986年老挝政府实施革新开放政策以来，虽然国民经济实现稳步发展，但是人民收入水平仍然较低，且就业形势严峻。在贫穷、木材价格等因素的驱动下[2]，林业用地往往被直接转换为农业用地[3]，这种开发林地发展农业的生产方式逐渐成为老挝人民维持生计的首选。2000-2017年，老挝的耕地增加了2 309.14km2，而增加耕地的主要来源为林地的减少[4]。据统计，老挝每年被破坏的林地约有20万hm2。大量开垦土地等农业活动导致老挝森林覆盖率下降[5]，森林生态系统退化[6]。由于林地破坏造成森林资源利用与森林资源保护之间出现严重失衡，同时，森林资源的破坏也将对老挝国民经济的发展及生态环境的保护带来不可忽视的影响。

事实上，这种依赖资源消耗来促进地方经济发展的方式存在于诸多发展中国家。根据森林砍伐的环境库兹涅茨曲线假说[7-9]，森林资源的利用有助于经济发展，随着经济的发展，森林砍伐的速度也在不断加快，但随着经济增长超过某个水平，其森林砍伐将达到了一个转折点。联合国REDD+项目、2030年议程的可持续发展目标（SDGs）、无森林砍伐的供应链（DFSC）等倡议陆续制定，以减少甚至停止砍伐森林。为避免出现森林资源持续被破坏的情况，老挝政府开始制定一系列森林保护政策。1975年以后，老挝政府在森林资源禀赋丰富的中部和北部地区实施森林保护政策。然而，由于该项政策重点关注林木采伐，使得森林资源利用和森林资源保护之间的失衡并没有得到真正改善，森林资源仍被大量破坏，该项森林保护政策也并未得到很好的实施。

老挝森林资源的不合理利用造成了一系列生态环境问题，而老挝政府制定实施的森林森林保护政策对老挝森林资源的保护是解决该地区森林资源破坏和退化的重要手段。尽管老挝和中国在森林资源禀赋、发展阶段等方面存在较大差异，但是通过对老挝的森林保护政策梳理可以为中国森林保护政策改革、建设生态文明提供经验借鉴。基于此，本文将对老挝的森林保护政策的演变进行梳理与分析，明确老挝森林资源保护机制及森林保护政策主要内容，并寻求为促进老挝森林保护的有效实施的经验启示。

1 老挝森林资源概况

老挝属于亚热带和热带季风气候，森林资源十分丰富，但半个世纪以来毁林和森林退化严重。1940年，老挝的森林面积为1 647.8万hm2，占国土面积的70%；到1973年森林面积下降至1 270万hm2，为国土面积的54%；到1981年，森林面积只剩余1 120万hm2，为国土面积的47%。不难发现，在人口增长、森林火灾及农业扩张等因素的作用下，老挝森林资源破坏严重。

近年来老挝森林资源总体呈减少趋势，但下降速度有所减缓。由表1可知，2000年以来，老挝的森林面积虽然呈下降趋势，但下降速度趋缓，森林面积占国土面积的比例一直保持在70%以上。据FAO数据库统计数据显示，2020年，老挝森林面积为16 595.5万hm2，占国土总面积的71.9%，2010—2020年森林面积每年变化率为-0.28%。2019年，老挝木材产量为716.4万m3，木材产量较2015年有大幅下降，但目前木材产量依旧处于较高水平。可以发现，老挝在2000—2020年损失了近90万hm2的森林，林地衰退情况依旧严峻。

表1 老挝森林资源基本情况

老挝森林资源较为均匀地分布在南部、中部和北部3个区域，但三个区域的森林资源变化存在明显差异。其中，作为老挝森林采伐基地的北部地区受地形和现行政策的影响，近年来该地区的森林资源并没有受到大面积破坏，且在北部地区出现了橡胶扩张的情况，实现了森林的净增长[10-13]；中部地区的森林资源较北部地区更为丰富，但中部地区地形地势便于森林砍伐和发展农业生产经营，森林资源破坏较为严重，中部地区分散的农田和规划的水电项目使得该地区的森林资源面临更大的威胁[14]；南部地区水热条件较好，地形也较为平坦，大量林地被开发成农业用地和工业用地，林地受道路等基础设施建设、轮耕等因素的影响出现大面积的减少[15]，森林资源大量丧失。

2 老挝森林保护政策的演变历程

自20世纪八十年代以来，老挝森林砍伐速度快速增长[16]，森林资源面临严峻挑战。为遏制森林资源的不合理开发和利用，老挝自建国后就出台了一系列森林保护政策。如今，老挝政府已经出台了较为全面的《森林法》，使对森林和森林资源的管理与保护进入了一个有序的轨道。为更好地梳理老挝见过以来的森林保护政策，本文从森林经营理念的视角出发，将老挝的森林保护政策时期划分为森林永续利用阶段、森林可持续经营发展阶段。

2.1 森林永续利用阶段（1975—1988年）

森林资源作为老挝建国初期主要依赖的自然资源之一，对老挝的经济和社会发展起到了重要的作用。由于森林资源过度开发引起的生态环境破坏，老挝政府也逐渐意识到无节制的开发是不可行的，所以出台了相关的森林保护政策法律来引导老挝的森林资源的开发利用。然而，此时制定的有关森林保护政策法规是从经济发展的角度出发，这种情况下，森林保护政策并非仅仅为了实现森林经营，更多的是规范林木采伐，加之这一时期对于森林资源的保护尚未在形成一种社会共识，森林资源在该时期并没有得到有效保护。

老挝建国后，社会经济得到初步恢复发展，国家政治制度也逐渐完善。在森林保护方面，1976年，老挝开始正式编制森林保护的财政预算，为后来进行森林保护提供了资金支持。1979年7月17日老挝政府颁布第一部关于森林保护的法律，《森林保护法》对森林资源的所有权、森林转化和采伐许可、禁止游耕、使用以及植树恢复等进行了规定。1986年，老挝人民革命党第二届社会经济发展计划（1986—1990）提出在粮食增产的基础上减少并稳定游耕，鼓励通过种植其他作物和从事其他生计活动来替代游耕。但由于该时期规定不能通过命令和强制性手段稳定游耕，这就导致老挝的森林面积仍然持续减少。

2.2 森林可持续经营阶段（1989至今）

由于森林资源破坏仍为严重，老挝政府加大了森林资源保护的力度。1989年5月，老挝召开的国家森林会议在对森林保护的成果和不足进行分析的同时，提出以下三个方面优先政策：第一，改进现有的森林管理和保护体系，要求地方政府制定地方性的森林保护政策；第二，要求地方政府理性开发利用森林资源，将森林开发恢复、保护和当地居民生活保障结合起来，实现森林资源开发利用系统化；第三，为遏制森林非法砍伐将采取严厉措施，并制定了2020年森林覆盖率恢复至70%的目标。

在国家森林会议之后，伴随着老挝经济社会的迅速发展，老挝对于森林保护政策的制定理念逐渐转向为森林可持续经营。森林保护政策的制定并不仅限于对木材和林地的开发利用，更旨在维护和提高森林的经济、社会和环境价值。1989年10月，老挝政府发布的第117号法令《森林和森林土地的管理和使用》，明确定义了农林部（MAF）在林业管理中的权利和义务、森林和林地的分配以及企业和地方民众伐木的各种限制。1991年8月，发布第76号总理令《关于禁止砍伐木材和废除国有森林企业的通知》，标志着老挝逐步建立林木采伐规划体系，该体系对各省的伐木、分级、销售等进行规范，用以指导各级地方政府的森林资源开发保护行为。

为进一步完善森林资源开发和保护，老挝政府针对生物多样性、林地管理、造林等方面进行了规定。1993年，政府发布第164号法令《建立国家生物多样性保护区（NBCA）》和第169号法令《森林和林地的管理和使用》。这两个法令的发布，一方面强调老挝生物多样性保护的重要性，设立18个国家森林保护区；另一方面对森林保护工作进行规范，涉及森林定义、所有权、森林分类、森林合同管理及禁止和保护森林开发和林业活动等，为《森林法》奠定了基础。1994年10月，总理令第186号《植树和保护林地的划分和分配》为促进植树提供支持，免除地税、特许费等费用，吸引了大量国内外对种植园的投资。

为实现森林可持续经营，老挝政府出台了一系列法律法规对森林管理进行规范。1996年11月，老挝出台了迄今为止最全面的《森林法》，为促进森林可持续发展提供法律保障。然而，《森林法》虽然比较全面，但是缺乏实际的实施细则，具体的实施法令在1999年正式发布，至此《森林法》才具有法律效力。2001年6月，老挝农林部发布了《村庄森林管理法规》，对村庄森林的分类、房屋和社会福利建造活动木材的砍伐等现行条款进行巩固。同时，该法规对非木质林产品的收集销售赋予了法律认可，但从事非木质林产品手机销售需要编制管理计划并通过审批。非木材森林产品长期以来都没有得到法律认可，本规定首次了该项法律认可。2002年5月，第59号总理令《生产性森林可持续管理》，一方面提供生产性森林的划分和管理的规划，另一方面明确了村庄在生产性森林管理方面的参与权。同年，第18号总理令《2002—2003森林管理政策》对森林管理提出了基点要求：一是老挝农林部要对全国森林覆盖率进行重新评估，并在此基础上确定应实施自然森林伐木禁令和重新造林策略的地区；二是禁止木材出口及天然林砍伐以促进国内二级加工；三是精简了木材加工部，并要求规模种植树木等森林经营活动达到标准；四是对木材能源利用进行了规范。

由于木材出口一直是老挝林业经济发展的主要支撑，老挝政府对木材出口存在的问题进行规范。2010年，第68号总理令《木材出口政策》对此前老挝木材出口管理存在的漏洞进行修正。该政策规定只有符合清单标准的木材以及加工品才可以出口，并限制名贵木材外流，其中包括红木、娑罗双、苏门答腊松、龙脑香等及其相关制品。虽然老挝禁止出口名贵木材，但是仍有不少商人铤而走险，非法砍伐、加工和出口相关木材。于是老挝在2016年发布了第25号总理令《红木非法出口处罚措施》，主要内容为一旦发现有非法贩运红木者，没收红木并进行立案处理，同时严厉监督检查每个海关关口，避免非法贩运红木出国。此外，由于老挝木材砍伐及非法采伐森林资源给当地环境带来严重的生态问题，2016年5月，老挝颁布第15号总理令，规定采取严格的木材工业管理措施，包括禁止出口未经加工的木制品，废除原先批准的采伐限额。这项规定不仅有助于阻止木材的非法采伐和贸易，也为当地木材加工厂和家具厂提供了更多的木材，有助于老挝的木材加工业发展。

3 老挝森林保护的政策机制

老挝为了促进经济社会的发展，大量利用森林资源，造成林地面积急剧降低和森林覆盖率的下降，从而引发森林退化等生态环境问题。在此背景下，老挝政府依据当时森林情况制定了一系列森林保护措施和政策法规，希望通过行政命令等政策工具对森林资源进行保护，并制定相关法律法规以提供法律保障。

3.1 老挝森林保护政策的阶段目标

老挝政府对森林保护机制的共性在于通过行政手段以实现森林保护，不同时期的森林保护机制带有阶段性的特征，森林保护的主要目标则能很好地反映森林保护机制的阶段性。根据森林保护目标的差异，划分为三个阶段。

第一阶段是20世纪70年代末到20世纪末，森林保护的主要目标以经济发展为核心。该时期，老挝政府主要关注国家经济发展，此时实施的森林保护则以开发利用森林资源为目标。森林保护的实质则是实现人民生活水平的提高和国家经济的发展。

第二阶段是21世纪初，森林保护的主要目标是谋求经济发展与环境保护的平衡。由于森林资源破坏严重，老挝政府关注到森林资源管理的缺失，在制定的《森林法》的基础上，加大对木材非法砍伐的禁止以及对森林资源的保护，也制定了基本根除游耕的目标。

第三阶段是2010年至今，森林保护的主要目标则是以环境保护为主，以实现森林转型。老挝的政府越来越意识到森林资源保护的重要性，这一时期对森林保护法律法规进行完善，并致力于提升老挝的森林覆盖率，鼓励大范围的植树造林。同时，禁止原木出口，促进非木质林产品的开发，以保护森林生态系统最小程度受到破坏。

3.2 老挝森林保护政策的组织机构

老挝林业政策实施机构是林业管理组织机构，它是组织、领导和管理林业工作的专门机构[17]。老挝农林部是国会主管全国农林业的行政机关，农林部下属的林业局是负责具体执行并监督森林保护政策的组织领导机构。总体来看，老挝的林业管理组织机构主要由农林部及地方林业管理部门组成，森林保护的实施则由上及下，由农林部的林业局负责组织制定森林保护政策，地方林业管理部门则对颁布森林保护的法令、政策予以贯彻落实，并对所属地方的森林保护的具体工作进行组织、部署，并进行监督。

4 老挝森林保护政策的主要内容

4.1 全面禁止和消除游耕

“游耕”是指居住在森林周边的农民将树木砍伐后焚烧，并在焚烧后的土地上进行耕种，当这片土地变得贫瘠后，将抛弃这块地，选择下一片林地进行砍伐—焚烧—耕种活动，这种传统的“刀耕火种”的生产方式被称为“游耕”。这种传统的生产方式，使得老挝毁林开荒现象严重。1975年1月，老挝政府规定禁止在流域地区游耕。1986年，老挝的第二个社会经济发展计划提出要在稳定粮食增产的基础上实现稳定游耕，但不能通过强制性命令对游耕进行禁止，鼓励为游耕人民提供其他作物和生计来取代游耕生产活动。随后，1989年5月，老挝政府在国家森林会议上对稳定游耕提出具体实施方案，主要内容包括三个方面：一是为游耕地区农民家庭分配2～5hm2的森林和林地；二是在林木数量增加的前提下，允许农民对分配到的森林和林地进行开发利用；三是允许将获得的森林和林地转让、继承。通过该政策的实施，由于侵占林地以进行农业生产的行为大量减少，避免了老挝森林面积出现大幅下降。为彻底根除传统游耕的生产方式对森林和林地带来的破坏，老挝政府在2001年国家会议上提出，到2005年基本根除游耕，到2010年全面禁止游耕。

4.2 实施林木采伐计划

林木采伐是老挝森林保护政策中的重要组成部分。一方面，老挝对森林进行统计，在此背景下了解全国森林情况，并依据统计数据制定林木采伐计划，确定林木采伐的限额和造林量，并将计划下发到各省。各省再将林木采伐量和造林量进行细分，分发给地方政府，再下发至企业和个人。拥有林木采伐权的企业也和个人需要缴纳采伐费用和再造林费用。另一方面，为了避免出现乱砍滥伐的现象，老挝政府规定对于保护区的森林以及防护林禁止砍伐，在一定程度上实现了对保护林和防护林的保护，进而发挥森林生态系统对环境的积极作用。

4.3 落实林木采种结合制

采种结合是指老挝政府为了避免出现森林面积大幅下降，要求采伐林木与造林相结合，即做到林木采种结合。由于林木资源是老挝经济发展依赖的重要自然资源之一，老挝政府在制定林木采伐计划的同时，规定在采伐林木的同时要进行等面积的造林。1989年3月，老挝农林部出台《可持续树木种植园管理和促进规定》要求林木采伐者必须采多少种多少，做到采种结合。值得一提的是，在砍伐林木之前要先种植同等面积的树苗，有关部门验收合格后才能进行伐木。同时，为更好地解决农民生计问题，老挝政府鼓励民众开发树木种植园和小户种植园，如香蕉园、橡胶园等。

4.4 加强木材及其产品的出口管理

虽然木材出口在一定时期拉动老挝经济发展，但是木材的大量出口中存在非法采伐等现象，且老挝的名贵木材面临急剧减少的问题。1987年8月，老挝政府规定禁止原木出口。禁止原木出口一方面有利于保护森林资源，另一方面有利于促进国内木材加工产业的发展，助力于木制品出口。但是，在政策实施过程中，存在部分贸易商仅对木材进行初加工，如进行锯切等，以板材、锯材的形式出口。针对这种情况，老挝工商部于2008年5月出台了“关于木材产品形状与规格出口规定”，规定只有符合清单标准的木材加工品才可以出口。2010年，第68号总理令《木材出口政策》对此前老挝木材出口管理存在的漏洞进行修正。该政策规定只有符合清单标准的木材以及加工品才可以出口，并限制名贵木材外流，其中包括红木、娑罗双、苏门答腊松、龙脑香等及其相关制品。此外，由于老挝木材砍伐及非法采伐森林资源给当地环境带来严重的生态问题，2016年5月，老挝颁布第15号总理令，规定采取严格的木材工业管理措施，包括禁止出口未经加工的木制品，废除原先批准的采伐限额。

5 结论与启示

5.1 基本结论

森林资源作为老挝重要的自然资源之一，不仅对老挝的经济发展有促进作用，还在老挝生态环境保护方面发挥重要作用。然而不合理的林木采伐、毁林开荒、游耕等行为使得老挝森林面积急剧下降，森林资源破坏严重。老挝政府为解决破坏森林资源导致的一系列问题，在不同时期制定了多方面的森林保护政策。从森林经营的视角出发，可以将森林保护政策划分为森林永续利用阶段和森林可持续经营阶段。在不同发展阶段，森林保护的实质有所不同，森林保护的主要目标由经济发展为中心转向经济发展和环境保护并重再到环境保护为主。全面禁止和消除游耕、实施林木采伐计划、落实林木采种结合制、加强木材及其产品的出口管理构成老挝森林保护政策的主要内容，以实现有效的森林保护和森林的可持续经营。然而，虽然老挝政府在20世纪90年代已经采用森林可持续经营理念展开森林保护工作，但是受贫困、木材价格等因素的影响，目前老挝的森林资源依旧处于亟需保护的状态。

5.2 几点启示

为促进老挝实现有效的森林保护，依据对老挝建国来森林保护政策的梳理，结合梳理中发现的问题，对今后老挝的森林保护政策有以下几点启示：

第一，老挝政府要加大对森林保护的重视。老挝政府在制定森林保护政策时，仍要以森林可持续经营为宗旨，不仅关注森林保护本身，还要对引发森林破坏的原因加大关注，同时关注森林保护中存在的漏洞。目前，老挝中部和南部的森林破坏问题仍需加大关注，北部大面积开展的种植园也需要政府加大力度进行规范。

第二，要加快依托林木资源发展的地区产业结构调整和经济转型。毁林开荒、非法采伐的发生大都因为经济贫困，地区贫困的问题是解决森林保护的重中之重，只有真正实现地区脱贫，才能从根本上抑制森林资源的大面积破坏。当前，老挝政府鼓励发展的木材加工厂和非木质林产品虽然在一定程度上带动当地就业，提高当地人民的收入，但是仍需老挝政府加大补贴和引导。

第三，应该完善森林保护法律法规设计。虽然目前老挝以《森林法》为中心形成了诸多法律法规，但法律的效力和执行力并不强。老挝林区人民对森林可持续经营的理念并不知晓，加之贫困等问题，势必存在牺牲环境换取经济发展的行为。这就要求老挝政府加大对林区人民的生态补偿，通过完善法律法规设计，对林区人民的权利进行保护，并使其得到合理的补偿，同时改变人们的传统观念，激发人们森林保护和环境建设的积极性。