因地制宜发展农民合作社的内涵与路径

任大鹏 中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、教授

因地制宜发展农民合作社，探索不同的合作社发展道路，是完善合作社组织体系、充分发挥合作社功能、实现合作社价值的必然要求，也是当前合作社领域的重点工作。

因地制宜发展农民合作社，是基于合作社发展过程中的发育背景、发展目标、成员需求、资源禀赋、社会环境、市场环境，由不同区域、不同产业、不同发展背景、不同发展阶段、不同合作社规模、不同组织结构、不同要素结构、不同运行机制以及成员间不同合作方式决定的，是必须坚持的基本原则。

因地制宜发展农民合作社，对国家和各级政府而言，要从法律、政策和机制上鼓励合作社的创新性。要针对不同类型合作社的发展特点和内在需求，制定并不断完善相关政策。

因地制宜发展农民合作社，对合作社而言，要从实际出发，构建适宜合作社生存和发展的业务领域和成员之间合作方式，形成具有鲜明特色的以合作社为组织平台的一二三产融合模式、农业生产经营的组织模式、产业发展与小规模农户之间的利益衔接模式、供应链各相关主体之间公平的收益分配模式，并不断调整合作社内外关系以提升其应对不断变化的经济社会环境的能力。

因地制宜发展农民合作社，意味着合作社多元化的发展战略和发展路径。具体而言，应当从以下几个方面因地制宜实现合作社的多元化发展：

第一，合作社发展目标和业务类型需要多元化。我国的合作社类型多样，既涉及不同产业和不同规模，更涉及对合作社服务有着不同需求的农户。总体上看，合作社的发展目标都应是满足全体成员的共同需求，但不同的合作社成员需求差异较大，即使在同一家合作社内部，不同类型的成员也有不同的服务需求。为此，合作社应当按照大多数原则，通过民主决策机制，以成员需求为导向，确立适合自身特点的发展目标、发展战略和业务范围，不可贪大求全，不能一味追求利润最大化，不能完全照搬其他合作社的发展模式。例如，合作社投资办企业或者在公司等企业持股，可以增加合作社的盈利能力和成员收入机会，但也意味着要承担更大的市场风险，如果合作社的主要成员都是小规模农户，风险承担能力脆弱，在公司持股反而不利于满足小农户期待的风险最小化愿景。又如，合作社为非成员服务可以增加合作社的盈利点进而增加成员收入，我国法律也并不限制合作社为非成员服务，只是要求对成员的服务和对非成员的服务应当分别核算。但需要注意的是，以利益最大化为目标对非成员提供服务，在服务资源和服务能力短缺的合作社，以及治理结构和利益分配机制不规范的合作社，会导致对成员服务的弱化。再如，一二三产融合发展，是合作社提升对小农户带动能力的重要措施，但是产业融合发展需要特定条件，第二产业需要资金、技术、市场、建设用地、管理能力等支撑，事实上大多数合作社并不具备发展二产的能力。在一产基础上发展乡村旅游等三产，合作社具有一定优势，但容易在一定区域内形成同质化竞争。还如，农民专业合作社法允许合作社开展多种业务，业务多元化可以在一定程度上转移合作社风险，但对一些合作社而言，从事多种业务意味着有限资源的分化进而导致规模不经济。因此，实现何种目标，发展何种产业，开展何种业务，都应当按照因地制宜原则确定，形成合作社差异化发展格局。

第二，合作社内部的治理结构和利益分配方式需要多元化。关于合作社的治理结构和利益分配，在法律上有明确的底线要求，诸如农民成员不低于合作社成员总数的80%，合作社重大事项决策应当由全体成员按照一人一票原则形成决议，合作社的交易量返还比例不得低于可分配盈余的60%等。同时，法律关于合作社的治理和盈余分配也给出了一定的自治空间。需要注意的是，现实中的合作社在成员出资结构、风险承担结构中并不均衡，少数出资较多的成员承担着更多风险，而苛刻的民主治理规则又限制了核心成员的话语权，合作社的形式公平与核心成员基于贡献份额追求的实质公平之间存在着一定冲突，为此，在符合法律强制性规定的条件下，应当允许合作社采取多样化的治理模式和利益分配模式。从治理结构角度看，应当通过完善章程建立合作社依事项区分的层级决策体系，在涉及重大财产关系时，诸如股权结构、财产担保、对外投资、盈余分配规则等涉及每个成员切身利益的事项，应当由全体成员通过成员大会或者授权成员代表大会决策；对于日常的经营管理活动，则应赋予合作社的理事长和理事会更多经营决策中的话语权。从盈余分配关系看，也需要根据合作社的财产结构、经营方式等确定。实践中，大量合作社的经营活动从对成员提供服务转向合作社统一经营，对现行交易量返还规则带来挑战。为此，合作社的盈余分配规则应当充分关注合作社的不同经营类型，即服务导向的合作社继续强化惠顾返还制度，投资导向的合作社则应更充分体现投资报酬。

第三，合作社与成员之间的利益衔接关系需要多元化。对小规模农户而言，对合作社的需求是有差异性的，有的合作社中成员仍然直接从事农产品生产，需要合作社提供生产资料购买、技术服务、产品销售以及其他农业生产过程中的社会化服务；有的合作社则通过统一的品质和标准控制以及品牌化建设提高农产品附加值并让成员获取品质品牌溢价。也有的合作社从业务类型上不断创新，发展休闲农业、农产品电商、农业废弃物资源化利用和病虫害统一防治等。合作社业务类型差异，决定着成员相互之间以及与合作社之间的合作方式差异，也决定着不同类型成员对合作社的贡献方式的差异。因此，不同业务类型的合作社，应当构建符合本合作社特点的与成员之间的利益衔接方式。在同一合作社中，也应当根据成员不同的服务需求、就业需求、投资需求、品牌溢价需求和闲置资源利用需求，完善对成员的利益衔接机制。

第四，合作社与其他市场主体之间的利益关联方式需要多元化。合作社作为市场主体，具有自身的组织特性，并由此决定着其在市场竞争中具有相应的优势和劣势。就其优势而言，例如，将小规模农户及其所持有的分散资源通过合作社组织平台集聚实现规模收益，通过合作社内部的自律机制克服道德失范现象，构建在互信基础上的人合特性使其更容易形成集体行动，以及基于其衔接小农户的社会价值而更容易得到政府扶持等。同时，就其组织劣势而言，例如，突出的成员分层导致的目标和利益诉求离散、自有资本不足、资本的债务清偿能力较差因而难以获得信贷资金支持、过于注重成员民主权利而形成较高的治理成本、所有者利用者管理者的角色重叠难以克服经营人才短缺约束等。为此，不同类型的合作社需要扬长避短，在保持自身人格独立性的基础上，与公司、农村集体经济组织等主体以合同、合作和共同出资等不同形式构建利益联结关系，在整个供应链中充分体现合作社价值并获取公平的增值收益机会。

第五，对合作社发展的扶持措施需要多元化。谈到政府与合作社的关系，应当首先坚持包容性原则，在法律规定的底线内，允许合作社以不同规模、不同形态、不同成员关系、不同运行机制呈现，而不是以政府确定的模板衡量和规范合作社或者对合作社给予过多限制。包括“空壳社”清理、规范化建设、高质量发展等方面，要有适度的政策弹性。同时，对合作社的扶持措施，需要精准对标合作社需求，通过财税措施、土地措施、人才支持等政策工具，以及财务会计、市场对接、品牌培育等辅导服务机制，构建具有不同发展水平和发展能力的合作社可以共享的政策支持体系。