新形势下规范土地流转的思考

李成桃

2021年初，农业农村部制定出台了《中华人民共和国农村土地经营权流转管理办法》。贯彻落实《农村土地经营权流转管理办法》，依法正确引导农村土地经营权规范流转，进一步优化配置农村土地资源，是当前农村工作的一项重要内容。青海省海西蒙古族藏族自治州涉及农村土地经营权流转的农户有0.66万户，占家庭承包经营农户总数的23.7%，农村土地流转面积12.3万亩，占家庭承包土地面积的26.5%。进一步规范农村土地经营权的流转，有助于促进海西州特色农牧产业发展、实现农业适度规模经营。

全州土地流转的特点

土地流转方式多样化，增加了农户收入的来源渠道。全州农村土地流转主要有转包、出租、委托流转等形式。其中：以出租方式流转的比例最高，其次是转包、委托流转及其他方式。通过土地流转，一方面可以使农牧民获得相对稳定的收入，每亩每年可以得到300～1500元不等的租赁收入。另一方面，通过土地流转，农牧民能够走出家门打工、经商，加速了农村劳动力向二三产业转移，改变了传统的以一产为主的收入增长方式，增加了农牧民的增收渠道。

土地实现规模经营，促进了农业产业化的发展。随着市场经济的逐步完善，许多农牧民已不满足现有的土地收益，逐渐与土地分离，从事二、三产业。家庭承包经营的土地由农户之间的小规模流转逐步变为向种养大户、家庭农场、农牧民合作社、涉农企业集中流转，逐步实现了土地规模经营，有力地促进了农业产业化发展。据调查，全州农村土地流转给种养大户的面积占总流转面积的17.5%；流转给农牧民合作社的面积占总流转面积的17.8%；流转给家庭农场的面积占总流转面积的7.1%；流转给企业的面积占总流转面积的22.4%。

土地流转用途趋于多样化，优化了农业产业结构布局。随着农村土地经营权流转速度的增长，农业产业结构调整步伐进一步加快，以枸杞、马铃薯、果蔬、藜麦为主的农业区域特色进一步显现，促进了特色优势产业区域化布局的形成。目前，全州流转土地种植枸杞、马铃薯、油菜、果蔬等特色产业领域的面积占流转土地总面积的49.7%。其中：马铃薯、油菜、果蔬种植面积占流转总面积的8.9%，枸杞种植面积占流转总面积的33.9%。

全州土地流转存在的问题

政策宣传相对滞后，农户土地流转意识不强。各地对土地流转政策法规宣传工作重视不够，没有开展有效系统的宣传，致使部分群众对土地流转政策一知半解，顾虑较多，积极性不高，担心土地流转后丧失土地经营权，导致土地流转主要在邻里和亲戚之间进行；部分群众小农思想严重，恋土观念强，宁可粗放经营，也不愿流转土地；部分群众外出务工经营，收入不稳定，担心失业无地导致生活养老无保障，影响了土地规模流转的健康有序发展。

农牧民转移就业空间有限，流转土地积极性不高。虽然近几年各级政府对农牧民群众进行了一定的再就业技能培训工作，但目前农牧民文化素质依然普遍偏低。有的农牧民因为没有一技之长，很难在城市找到合适的工作，农村劳动力转移就业空间小、难度大。随着农村土地的流转，大量的农村劳动力被解放出来，但农牧民自身素质及能力还不能满足再就业的要求。

土地流转仍处于较低层次，流转综合效益不高。目前，全州农牧业龙头企业数量较少，规模也较小，大多数农牧民合作社缺乏资金和技术人才，种粮大户和家庭农场均处于低级发展阶段，普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题。特别由于农业是受自然风险与市场风险双重影响的弱势产业，从事种植养殖投资大、见效慢、风险高，部分流转期限短、粗放经营的经营主体在流转土地后综合效益不高。

土地流转程序不够规范，流转管理工作有待于加强。农村土地流转大多是农户间自发进行的，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然依托市（县）农经站和乡（镇）农牧业综合服务中心，建立了县级土地流转服务指导站和乡镇级土地流转服务中心，但因县、乡两级土地流转管理人员不足，所担负的监管工作与人员和经费支持不相匹配，致使开展监督和管理工作难度较大。

对策建议

加强对法律政策的宣传和培训，不断提高农牧民群众的思想认识。采取有效的措施，继续加大对《农村土地经营权流转管理办法》等法律政策的宣传力度，大力宣传土地流转的有关政策和措施，使农牧民群众对土地流转的政策措施了然于胸，引导农牧民群众转变观念。遵循“依法、自愿、有偿”的原则流转土地经营权，使土地向合作社、种养能手及家庭农场集中，开展适度规模经营，产生规模效益，从而实现农牧业增效、农牧民增收。

加大对农村土地流转的扶持力度，鼓励和支持新型农业经营主体积极投入到土地流转中来。建议制定出台鼓励和扶持土地规模经营的政策和措施，采取技术、资金、贷款担保、税费优惠等扶持方式，鼓励和引导更多的农牧业龙头企业、农牧民合作社、家庭农场和种养能手吸纳农牧民手中的分散闲置土地，通过整合农牧业资源，以先进的管理模式进行规模化生产，提高土地产出率，实现村集体、经营主体和农牧民的多赢。

建立健全农村牧区社会保障体系，加强农牧民转移就业培训。针对目前农牧民转移就业能力差、空间小的现实问题，采取有效措施，建立健全农村牧区社会保障体系，从根本上解决农牧民就医、上学、养老等问题，使农牧民不再依靠土地收入为生存和生活的主要来源。同时，要加大工作力度，积极培育和优化农牧民转移就业市场环境，加强对农牧民转移就业技能的培训，提高农牧民的转移就业能力，使农牧民脱离土地后有业可就、收入满意，从而自觉自愿从土地中脱离出来，为土地流转创造条件。

充分发挥县乡土地流转服务机构作用，规范农村土地流转行为。要充分发挥县级农村土地流转仲裁体系作用，建立健全乡、村两级农村土地流转服务机构，加强土地流转信息发布与备案，指导农户签订规范流转文本合同，及时协调和化解土地流转工作中出现的矛盾和纠纷。同时，做好农村土地流转情况调研，及时掌握土地流转过程中出现的问题，重点打击和防范非法流转农村土地行为，切实维护村集体、农牧民和经营主体的合法权益。

积极培育选树土地流转典型，发挥好示范带动效应。在农村土地经营权流转中，尊重农牧民群众的意愿和首创精神，创造多种流转形式、流转机制。对于农村土地流转的成功范例，要及时总结经验，做好示范引领工作，让更多农牧民认识到土地流转带给自身的好处，从而主动、自觉、自愿地加入到土地流转中来。