大搬快聚推进城乡融合发展的实践与思考——以浙江省丽水市为例

■李 莉 余爱华

大搬快聚是一种农民异地搬迁县域实践模式，就是把原来分散在“边、远、山、险、穷”环境的贫困农民，在较短时间内集聚搬迁到环境更好、产业更优、设施更完善的近城、近景、近园（工业园区）等地带，重新调整人地关系，实现农民脱贫致富，促进人地关系和谐，推动区域绿色高质量发展。2019年，丽水市在全国率先开始探索该模式，名为“大搬快聚富民安居”工程。工作目标为:2019至2023年五年时间，投资199.64亿元用于安置小区（点）建设，把16.46万居住偏远的群众搬迁到近城镇地带，从而助推乡村空间布局、产业结构、村庄形态转型升级，实现脱贫摘帽乡村全面振兴。截至2020年底，全市安置小区投资已经累计超过60.49亿元，实现24875户69085人富民安居。丽水市该项工作，作为浙江精准扶贫十大案例在2020国家扶贫日浙江主场活动上发布，并作为浙江省的唯一一个代表入选全国扶贫典型案例。

一、主要做法及成效

丽水市突出解危、除险、脱贫、集聚、生态，加快农村人口内聚外迁，减少地质、气象灾害威胁，摆脱地理条件对农民增收致富的制约，全面优化人口、资源要素和生产力布局。

（一）注重解危除险，全面推行搬迁安置

一是优化搬迁政策。将地质灾害避让类搬迁列入各县（市、区）“大搬快聚富民安居”工程重点搬迁范围，搬迁对象可享受省级扶贫异地搬迁补助政策。市县统筹安排搬迁补助资金，自主确定对农户的直接补贴标准，并确保低收入农户补助标准至少比非低收入农户补助标准高15000元。比如，遂昌县一家三口最高累计可领取补助61.7万元，达到建房成本与安置补助基本平衡，避免群众因建房负担过重而“越扶越贫”。缙云县执行专项补助政策，整村搬迁的，补助16000元/人；零星搬迁的，补助10000元/人。整村搬迁中所有农户实现搬迁的，奖励4000元/人。

二是优化财政兜底。坚持“即查即治、应搬尽搬”原则，对地质灾害避让类搬迁对象旧房处置、安置资格、安置类型、资金补助标准等进行联合审查，由财政统筹资金兜底，确保资金足额、及时发放到位。目前，全市完成1163户3535人的地质灾害避让类搬迁，新增地质灾害隐患点避让搬迁启动率达到100%。如缙云县实行兜底安置，对低保户等安置对象，建设一定比例的廉租房进行安置；对符合集中供养的特困安置对象，安排敬老院集中供养安置；对符合集中供养的残疾安置对象，安排残疾人托安养中心集中供养安置。

三是优化选房机制。在地质灾害避让类搬迁过程中，把“群众自愿”作为基本原则，围绕百姓诉求做细做实政策解释、政策处理等工作，确保搬迁群众对相关政策了解到位、真心接受，充分给予群众自主权。同时，落实“以房等人”的工作机制，降低房价，切实减轻农户负担，保证地质隐患点农户的生命财产安全，确保搬得走，安得下。比如，云和县大坪安置小区，以3280元/平方米价格提供地质隐患点农户优先选房安置，比当地新开盘小区10000元的市场均价低6720元/平方米。

（二）注重三个最优，惠民利民求真务实

一是给予最优安置地块。青田县克服山多地少的劣势，围绕东西部发展潜力优的区块布局安置小区（点），毗邻丽水的腊口区块，与房开公司联合打造青田东部区域的搬迁集聚区；毗邻温州的东方首府区域建设配套设施完备、就业创业条件优越的安置区块。缙云县依托新碧工业园区、壶镇工业园区谋划新碧、壶镇两个安置小区，计划投资10多亿元，每个安置小区安置搬迁农户可达到4000人。

二是给予最优资金支持。该市以安置小区（点）为融资切入点，谋划160亿元的专项债项目，为各地安置小区（点）的建设提供资金保障。各县（市、区）通过成立大搬快聚公司，争取国有银行融资授信近100亿元的专项贷款，为搬迁农户累计提供金融普惠性贷款19.27亿元。景宁县争取到专项贷款授信6.8亿元，加快推进澄照创业园安置小区建设，目前已完成投资6.9亿元。农行丽水分行率先同业创新“大搬快聚”生态修复项目融资“农行模式”，2020全年审批金额52.10亿元、投放金额5.27亿元，均居同业第一，有效推动偏远山区村民下山脱贫、富民安居，该模式已在全省农行系统广泛推广应用。

三是给予最优配套设施。该市围绕一般功能区，三、四级联动区，布局农民幸福社区提升工程、示范性农业产业园、村集体经济综合体、两山银行等项目，构筑农民增收新平台。如，庆元县地质灾害避险搬迁和下乡脱贫农民安置小区（巾子区块）项目用地面积为448057.53㎡(含待建项目用地)，总建筑面积为528008.05㎡。主要建设内容为4259套公寓楼、农贸市场、幼儿园、社区服务用房、社区居家养老服务中心、公交车首末站、来料加工用房等配套用房及附属工程。松阳创新搬迁农户“双向管理”机制，在安置小区探索搬迁农户迁出地和迁入地双重管理、双向服务制度，并依托松古平原产业发展搬迁农民众创空间，确保搬迁农民富得起。遂昌县对新建安置小区全部规划安排集体物业、来料加工、电子商务等产业项目用房，鼓励和引导企业优先安排搬迁农民就业，并通过政府购买公益性岗位等方式，每年至少提供2000个就业岗位，确保低收入搬迁农户家庭至少有1人就业。

（三）注重生态底色，长远布局永继发展

一是摸清生态底数。把生态搬迁作为基本原则，龙泉、庆元、景宁有33个行政村的搬迁地块已成为生态修复的重点区域，其中户籍人口6240人，常住人口1757人。通过支持搬迁农户发展生态养殖、农家乐民宿、乡村旅游等特色产业实现生态移民，引入农村电商、来料加工等新兴产业，大力发展现代农产品加工业，促进搬迁农民多渠道就业增收。如，松阳县新兴镇金坞自然村75户农户整村搬迁到交通便利的泉庄小区，15户从事茶叶加工，户均增收8万多元。

二是实施三大工程。立足百山祖国家公园创建，实施生态类、传统扶贫类、地质灾害及隐患点避让类等“三大搬迁”工程，通过宅基地复垦腾出山区发展空间，美化山区生态环境，改善山区的生态承载量，提升绿水青山的“含金量”。目前，已实现百山祖国家公园核心保护区31户98人搬迁，一般控制区2015人搬迁。

三是坚持分区管控。成为全省唯一试行财政奖补挂钩生态产品质量和价值的地区，发布《丽水市“三线一单”生态环境分区管控方案》，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，构建覆盖全市的环境分区管控体制和“生态经济化、经济生态化”体系。通过有效延伸生态搬迁，推动区域GDP和GEP规模总量、二者间转化效率协同较快增长。完成全国首个乡镇、村级GEP核算评估试点，启动省级绿色发展标准化试点。

二、存在的主要问题

一是统筹融合存在短板。各项规划条块分割，异地搬迁工作规划与土地利用总体规划、农业产业发展规划、农村基础设施建设规划等衔接不够紧密。城乡融合规划编制滞后，相关体制机制改革不够到位，经济生产要素在城乡之间流动受到诸多限制，农民进城门槛依然较高。二是迁出村难以综合利用。很多迁出村落属于传统保护村落，位于偏远山区，随着农村人口逐渐外迁和自然消亡，传统村落已呈现空心化趋势。三是集体资产成员组织制度尚不健全。当前组织资格界定的主要难点都集中在婚嫁、学生外迁、工作调动等问题上，集体资产组织尚未成熟，没有按照物权的规定享受集体股权权益。四是搬迁后续管理显现滞后。少数基层社区管理功能弱化，甚至出现网格化管理难以落实、社区物业费收缴困难、公共基础设施维护资金不足等难题。

三、对策建议

进一步推进大搬快聚富民安居工程，强化支撑性平台系统建设、强化品牌引领建设、强化幸福社区建设、强化资金保值增值，推动实现“大搬快聚富民安居”工程新型城镇化集聚效应，促进百山祖国家公园旗舰村庄、一批大搬快聚农民返乡创业园的谋划布局落地，建设城乡治理融合样板，争当乡村振兴的排头兵。

（一）强化支撑平台建设，推动县域模式发散

围绕解危除险（涵养生态）、小县大城、众创空间、幸福社区四种县域实践模式，深化年度示范县评选、理论支撑体系、规划体系、数字化平台、融媒体平台等支撑性平台的协同打造。如“大搬快聚富民安居”数字化场景应用建设平台，按照V字模型系统分析，建立指标体系，确定数据需求，确定业务协同流程和数据集成流程。对指标体系进行拆解，确定农户管理、搬迁管理、共富管理3大模块。确定公安人口、社保医保、扶贫帮促、民政救助、国土空间信息系统等数源系统。确定服务端、治理端两个端口，从搬迁需求到搬迁管理、帮扶管理的业务流程。

（二）强化品牌引领建设，推动新型城镇化布局

突出以万人小区品牌引领全市安置小区建设，在全国率先谋划“城市乡村”的城乡融合品牌，引导各县（市、区），在以安置小区（点）为中心的50平方公里范围内，创建国家、省、市三级新型城镇化建设样板区、城乡融合发展试点(区)，构建乡村治理聚工程、融服务、创平台、育动能、数字化等五大体系，布局安置小区（点）周边的示范性农业产业园、村集体经济综合体、两山银行等项目，形成促进农民持续增收的新平台。目前，已在云和县大坪安置小区开展试点。

（三）强化幸福社区建设，推动城乡融合治理

以社区党委为核心，充分发挥党员先锋模范作用，做好安置小区管理工作，推动“四治融合”实体化运作，重点推广村规民约、百姓议事会和乡贤参事会，以及百事服务团、法律服务团、道德评判团等“一约两会三团”社会治理新载体。在安置小区开展主任直选试点，提升民主自治水平。推动成立新型农民社区发展联盟，整合政府、企业、农民三方力量，聚焦农民搬迁安置后发展，凝聚共建新型农民社区的智慧与力量，推动城乡治理体系的探索与构建。关注搬迁农民医疗、培训就业、生活等方面，为搬迁农民提供互助性质的救助等服务，培养提升安置小区（点）的农民与战略风投的企业、领域相配备的职业素养，确保搬迁农民更好地融入城市。

（四）强化资金保值增值，带动大搬快聚做大做强

通过土地复垦分红反哺“大搬快聚”工程等方式，加快建立类似基金蓄水池，建立“新家园”发展与风投基金，通过参与并加强对迁后优质资源项目的投资，以参股或控股优质农业企业的方式，发展新家园的新业态，加大对迁后优质的传统村落等乡村资源的开发利用。比如，遂昌县明确了土地复垦效益优先用于“大搬快聚”工作。青田县“大搬快聚”开发有限公司与县自然资源局签订协议，对项目开发及指标收益进行分成。探索山区城市异地搬迁的生态产品价值转化的变现通道，挖掘安置小区（点）的商业价值，通过战略入股，建立与国内知名企业合作，在安置小区（点）遴选农民参与打造全市安置小区（点）的“加盟仓储中心”计划，链接起农村广阔的市场，实现农产品直销上海、杭州等城市。□