军队审计发现问题后续治理初探

胡圣洁

习近平主席多次强调指出，要依法依纪进行审计整改，不搞下不为例。贯彻落实习近平主席重要讲话精神，扎实做好部队审计后续治理，必须对审计后续治理工作进行系统性规范，推动这项工作落地落实，促进部队财经秩序不断改进完善。军队审计工作是保证党对军队绝对领导的关键手段，是依法治军从严治军的关键制度保障，是大力促进军队战斗力建设的关键保障。

随着我军审计工作不断深入推进，中央军委对审计工作提出了《关于加强新时代军队审计工作的意见》。这是深入贯彻党的十九大精神的重大举措，我军审计工作逐步走上正轨，审计工作的后续治理工作越来越受到部队各级领导的重视。因此，对审计后续治理、整改工作的研究，在现阶段对促进军队建设发展、促进军改又好又快完成、推动党员领导干部党风廉政建设等，都有着重要的积极意义。近年来，部队各级对审计工作的重视程度越来越高，审计监督在维护军队财经纪律、推动廉政建设、服务保证军队建设规划发展中起到了至关重要的作用。但由于受到多方面因素的影响，目前审计工作在后续治理上还存在许多问题。本文深入剖析了我国军队审计后续治理的现状，并初步探究了相应解决办法。

一、加强军队审计发现问题后续治理的重要意义

（一）落实习近平主席重要指示的基本要求

军队审计工作要深入贯彻习近平同志系列重要讲话精神，坚决落实军委主席负责制，以党在新时期的强军目标为导向，贯彻新时期军事战略方针，着力推进政治建军、改革强军、依法治军，坚持全面覆盖、问题导向、严格依法、客观公正，不断创新发展审计能力，提高审计质量和效率，充分发挥审计在国防和军队建设中的监督、服务、防范和评价功能作用。

（二）依法治军强军兴军的重要制度保障

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平强军思想，贯彻落实习近平主席关于军队审计工作重要论述和中央审计委员会有关决策部署，确保军队审计工作正确的政治方向。坚持以问题为导向强化审计监督，开展常态化“经济体检”，治已病、防未病，促反腐、增绩效，注重发挥战略管理功能和建设性作用，更好地服务政治大局、服务战斗力、服务廉政、服务建设。坚持以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信，持续推进政治建审、依法施审、科技强审、廉洁从审，巩固和深化审计改革成果，努力建设符合我国现实国情、具有我军特色的现代化军队审计制度。

（三）加强新时代军队审计工作的必然要求

军队审计是保证党对军队绝对领导的重要监督手段，是依法治军从严治军的重要制度保障，是推动部队战斗力建设的重要基石。为深入贯彻党的十九大精神，更好地发挥部队审计在强军兴军中的重要作用，中央军委就《关于加强新时代军队审计工作的意见》明确强调了以下几点。

1.科学把握新时代军队审计工作的总体要求。

（1）牢固确立军队审计工作的根本遵循。

（2）全面深入贯彻军委主席负责制。

（3）持续推进审计监督全覆盖。

2.全面履行审计监督职责。

（4）推动军委重大决策部署的落实。

（5）服务重大作战能力建设。

（6）强化经济权力监督制约。

（7）促进军费集约高效保障。

（8）正规部队财经管理秩序。

3.大力加强审计后续治理。

（9）狠抓发现问题整改。

（10）依纪依法问责处理。

（11）深化审计结果运用。

4.健全完善审计工作机制。

（12）加强审计工作对接。

（13）增强监督部门合力。

（14）密切与行业部门协调配合。

5.积极推进军地审计深度融合。

（15）走出军地联合审计路子。

（16）充分利用社会审计资源。

6.切实加强审计机构自身建设。

（17）依法行使审计职权。

（18）大力推进科技强审。

（19）打造高素质且专业化的军队审计队伍。

二、当前军队审计发现问题后续治理现状分析

（一）军队审计发现问题后续治理的现实矛盾

1.现行军事财经政策法规存在不完善等问题。随着军队改革的深入，部队管理体制和保障体制发生了巨大变化，但各项管理和保障制度尚未建立，大部分还停留在改革前，没有确立完善的管理模式，缺少切实有效的整改步骤和整改规范，导致被审计单位对审计整改标准认识不一致，对是否整改到位无法科学判断。同时，由于缺乏审计督改的操作细则和评判标准，审计机构对被审计单位究竟能否完全整改到位也只能凭经验判断，对审计整改情况的认定和反馈机制需要进一步完善，审计督改制度的操作性急需提高。

2.整改问责标准尺度把握不一，弹性较大。对于审计工作查出的问题，应采取哪些标准来考量整改与否以及整改的成效，现阶段尚未形成统一的规定，不同的审计部门和审计工作人员具有很大的价值判断空间，在审计整改标准上常常相当模糊，一定程度上给被审计单位的整改要求打了折扣。特别是对有些特殊问题的整改，如部分单位长期借垫款等，虽已开展了相关工作，但资金的归垫还需一段时间，甚至由于历史原因无法纠正，对此类问题又该制定怎样的整改规范，现阶段也没有合适的方法。因为没有规范的审计整改标准，导致出现了某些单位采取消极态度，不整改或是整改不彻底却仍旧可以通过审计部门和主管机关督导检查的情况，严重影响了审计整改工作的深入推进。

3.多部门共同治理合力整改的机制不够健全。审计整改不单单是单位财务部门一家的事情，需要强化党委在审计整改工作中的统揽作用，构建多部门联动协同的整改制度。当前，党委统一领导下的联动协同整改制度尚未构建，部门之间没有形成整改合力，这给审计整改工作造成了极大困难。按照《军队审计条例》有关要求，审计机构将部分违法违纪线索移送各级纪检部门核查，受行业法规和各单位实际情况所限，使涉及部分问题线索的责任人没有得到严肃认真处理，一定程度上降低了审计公信力。

因为相关的监督和监管部门缺少有效的联动协同机制，以及各相关部门之间交流不及时，使某些问题的整改还普遍存在不合格的情况，给审计整改工作造成了困难。审计部门提出的相关健全制度的建议，特别是某些宏观层面上健全制度的建议等，常常需要众多部门一同参与完成，但现阶段还缺少一种有效的制度将相关部门联合起来，就审计部门的这类建议展开研究。

（二）我国军队审计发现问题后续治理的困难及原因分析

1.领导重视程度不够，存在虚假整改、部分整改现象。现阶段，绝大部分审计工作为事后监管，审计工作发现的一部分问题属于既成事实，具有难以溯源或不可逆性，往往成为难以整改的重点难点问题。此类问题有一些共同特征，就是能够通过举一反三，完善规章制度，为今后避免出现类似问题提供制度保障。比如，预算执行问题的审计整改结论判断统一情况等，因为预算执行审计一般针对的是被审计单位以前年度的预算工作，常常是预算编报及预算调整、预算执行工作已经结束，故只能采取完善制度、加强管理或追究相关人员责任来开展整改。这类问题即便具体情况相同，但不同的被审计单位整改措施或方法却可能不同，不同审计人员的判断结论也可能不同。因此，需要相关部门研究相关的制度性对策或方法，进一步从源头上来查找问题。

2.审计督改倒逼不力，被审计单位落实整改不到位。当前，军队审计机构没有专门设立审计整改监督部门，督改工作主要由各级综合部门牵头及相关人员兼管。特别是改革调整期间，审计机构人少事多之矛盾十分突出，有时为了保证工作不间断，分身乏术，导致现场审计回访率较低，回访时对被审计单位问题整改结果往往是被动接受，无法承担起“督导”的责任。对一些复杂问题未整改的原因还缺乏深入了解分析，仅满足于表面整改，认为简单写个情况说明就可以了结，退钱退物便可以过关，而没有严肃追责问责，更没有做好深入整改督导工作，无法帮助被审计单位从建立健全规章制度、强化内部管控等层面提出意见建议。

3.被审计单位部分问题难以整改，责任难以追究。一些单位过多考虑自身利益，对暴露出的问题捂着盖着，大事化小、小事化了，对审计指出的问题表态坚决却解决不力，依然故我，普遍存有侥幸心理，得过且过。有倾向性地整改，对其有利的方面，如加强部门标准化建设方面的建议，通常都会欣然接受；而牵涉自身利益的问题，例如追责、整改历史遗留问题等，被审计单位往往会态度不积极，一拖再拖。2019年某地区审计中心对23个单位进行回访时发现，大多数单位习惯以“事”的整改代替对“人”的处理，简单地用通报批评、做检查代替处分处理，且大多把板子打在经办人员身上，只有2个单位对4名责任人作出了党纪政纪处分，仅涉及1名单位主管和1名分管领导，这无形中削弱了审计整改的权威性和公信力。

三、加强审计发现问题后续治理的对策建议

各级党委及监管部门要把审计发现问题整改情况的监督检查结果，作为对有关部门、单位和相关责任人考评、奖惩的基本前提，对整改不到位、屡审屡犯的，要依法依规严肃追责问责。要敢于担当，勇于负责，把严肃追责问责作为推动审计整改落到实处的关键手段，重在承认问题、直面问题、改正问题，形成有问题就纠、有错误就改的优良整改氛围。对因整改不到位造成重大影响和较大损失的部门、单位，按照相关规定，由纪检、保卫、干部、军务等相关部门及上级监管部门对相关责任人进行追责，并结合审计结果公告制度，对被审计单位整改情况予以公告。

（一）加大审计发现问题督改力度

1.各级党委要切实履行领导责任。要确定落实审计整改的责任主体，构建各尽其责、分工协作的审计整改职责体系，首先要明确检查督促审计整改负总责的责任主体，即各级党委。军队审计条例规定，各级审计部门是本单位进行审计工作的主管部门，对本单位党委、首长和上一级审计部门负责并报告工作。根据这一规定，各级党委应对检查督促被审计单位落实审计整改负全责，督促下一级党委抓好整改工作落实。

2.部门要扎实落实问题整改建议。首先，要建立与军队纪检监察部门问题督改的联动机制。军队审计督改不仅是审计机构一家的事，还要与纪检、监察等部门加强协调配合，打好“组合拳”，探究并不断完善审计移送线索协查、办结信息反馈等工作制度，做到资源共享、分工协作、各尽其责，形成审计督改的合力，增强督改工作实效和权威性。其次，建立与军委、军兵种业务机关的沟通协调机制。审计机构将审计过程中发现的体制机制方面的问题通告相关业务部门，有利于业务部门对相关政策制度作出调整；对审计整改的重点、难点，尤其是对拒不整改或拖延整改问题的单位，及时与主管部门进行沟通，寻求或建议其利用相关行政处理处罚措施，督促问题整改到位，增强审计督改的针对性及效果。再次，构建与被审计单位的沟通协调机制。加强对被审计单位的相关业务指导，帮助分析问题形成的原因，提高审计报告意见建议的目的性和可实施性，以诚恳态度消除对方抵触情绪，促使其积极主动进行整改。

3.被审计单位要认真做好后续整改工作。部分单位把整改工作挂在嘴上，开会时口号喊得响，整改时却总是不见成效。针对应缴未缴、该退未退的问题，有的单位认为只要上缴或者退还款项，就算是完成了审计整改，缺乏对问题全方位、深层次剖析，没有制定从本质上避免产生问题的措施。如针对违规套取资金的问题，有的单位一味强调客观，没有采取相应措施予以纠正或追索资金，仅重申相关规定并承诺以后加强管理等，审计整改沦为表面文章，流于形式。

4.审计机构要协同做好后续跟踪回访。增强对审计整改工作监督管理，对审计整改情况深入开展审计回访和监督检查，督促相关单位和部门贯彻落实审计报告意见、执行审计决定、严肃追责问责，坚决做到改不彻底不撒手、纠不到位不销账，以“钉钉子”的精神抓好审计整改工作。特别需注意的是，要构建审计整改情况通报和公示制度，对单位开展审计整改情况进行通报和公示，不给其留有遮掩余地，做到以通报和公示促进审计整改。

5.各部门要真正形成整体联动，合力促进审计整改。相关单位要构建分工协作、分类督办的审计整改工作制度，充分发挥纪检、财务、保卫、人力资源等部门专业优势，形成整改监督合力。审计机构要积极协调军委机关有关部门在制定干部使用、纪检监察、财经管理等政策制度过程中，对征求审计意见作出明确规定，推动审计结果和审计意见进入党委决策、进入政策法规、进入部队建设，成为全面从严治党、依法从严治军的重要依据。

（二）严格审计发现问题追责问责

1.确定责任主体，明确领导责任。被审计单位要承担审计查出问题整改主体责任，主要负责人要认真履行整改第一责任人的责任，对审计查出问题整改工作负总责。要将整改审计查出的问题、落实审计提出的意见建议纳入领导班子议事决策范围，必要时专门召开民主生活会，认真制定整改工作方案或计划，明确具体措施和时间进度，如期完成整改。

2.划清责任归属，落实责任承担方。要充分调动各级党员领导干部经济责任审计联席会议的核心作用，加强审计整改协调机制建设。加强各单位之间的沟通协调，重视资源共享、分工协作、各尽其责、分类督办，切实有效地做好审计整改责任落实，形成促进审计整改工作的协同力量。审计部门要积极主动促进本单位党委将审计整改情况纳入领导班子和党员领导干部年终考核的关键内容，审计整改结果应作为评价领导干部工作实绩、选拔任用、立功受奖的重要参考依据。对审计整改不及时、审计查出关键问题未得到有效纠正的单位及相关负责人，不得评为优良等级。

3.规范追责程序，完善问责机制。审计整改问责不力是影响军队审计督改效果的重要因素。只有建立军队审计督改和审计发现问题整改情况问责机制，才能激发和增强军队审计机构督改的积极性和被审计单位及业务主管部门整改的主动性。一方面，完善审计回访制度，明确审计督改责任，推动审计督改制度化、规范化，加大对落实督改工作不力的部门和责任人的责任追究。另一方面，争取军委机关其他部门配合，将对“事”的监督和对“人”的监督结合起来，建立具有激励、约束的问责机制，将审计发现问题整改情况纳入单位党委班子年度工作实绩考核和相关负责人履职尽责内容，不断增强被审计单位落实审计发现问题整改的内生动力。

4.加强协同配合，确保整改到位。为进一步形成督促被审计单位全面切实整改的监督合力，应构建由各级党委牵头负责、审计机关具体统筹协调、相关主管机构共同参与的督促审计整改协同机制，确保职责分工具体、责任划分明确、人员认真落实、工作方案部署到位。

（三）健全完善治理配套政策法规制度

1.完善内部控制制度等审计相关法律制度。在审计整改工作大的指导原则下，细化制定统一的整改标准，构建单位整改落实责任制，对审计整改的主体、范围、内容、标准、期限、程序、效果和责任等进行明确规范，统一问题销账标准尺度；明确整改落实工作责任区分，细化单位负责人作为审计整改的主要负责人，对不同整改成效所担负的职能夯实责任，提高单位整改落实问题的主动性，确保审计整改工作不放空炮，不走过场。

2.建立整改绩效评估制度。要构建和完善审计整改绩效考评管理制度。审计部门应对审计检查出来问题的落实整改情况、被审计单位采纳审计报告意见及建议情况等进行跟踪回访，需要时还可以对被审计单位进行复检，落实确认和评估审计整改工作成效。对被审计单位未执行审计报告意见建议的，应查明原因，督促落实，确保审计发现问题得到全面有效的整改落实。与此同时，要切实强化审计的服务职能，积极主动指导帮助被审计单位建立完善规章制度，规范财经管理制度，提高资金运用效益。

3.大力推行审计整改报告和审计结果通报制度。首先要构建和完善审计整改报告管理制度。对可以在审计期内改正的问题，应要求被审计单位做到边审边改；对无法在审计期内整改落实的问题，被审计单位应在审计报告意见下达后，按照规定期限尽快向上级审计部门申报整改意见和结果报告。整改报告内容应包括审计报告意见落实情况，审计建议采纳情况，对有关责任部门、负责人的处理情况，未能尽快整改落实的原因及进一步的整改措施等。其次要建立完善审计整改结果通报和公告管理制度。明确审计整改结果通报和公告的原则、条件、内容、程序等事项。一方面，对不认真落实审计整改的单位和人员，可能使其面临进一步的责任追究，并促使其认真对待审计整改；另一方面，建立完善举一反三的管理制度，对其他单位起到借鉴和警示作用。

4.构建整改责任追究制度。“有责必问、问责必严”是维护财经法纪刚性的具体要求。在充分考虑责任归属、造成影响、整改成效的基础上，要区分不同情形，对有关人员进行责任追究。一是区分时间节点。对党的十八大前长期管理松懈形成的存量问题，党的十八大后“刹车”不及时形成的惯性问题，党的十八大后不收敛不收手、特别是党的十九大后顶风违纪的问题，要区别对待。二是区分问题性质。对存在主观故意、个人谋私、失职渎职、造成损失的问题，创新尝试、工作失误、管理不严的问题，要认真予以辨别。三是区分人员类型。对本单位在职人员、未移交地方的退休人员，调入外单位的人员，已退休移交地方、自主择业、退伍、解除聘用合同的人员，已被判刑的人员，要综合衡量把握。