央行会计准则趋同改革探究

吴其珅

一、会计准则趋同改革的国内外新形势

（一）改善政府服务水平趋势日显

现阶段，IFRS与各国GAAP的准则趋同已为政府与商业主体的信息交流提供了广泛便利。然而，我国的行政主体会计计量准则仍未完全与国际接轨，不利于政府服务职能顺利实现和政府政策绩效及内控水平提升。央行作为政府行政体系的重要组成部分，肩负着行政业务双重属性，亟须关注国内外会计准则趋同改革新形势，加快会计准则改革步伐。

（二）我国政府会计准则改革

2018年，财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求于2019年1月1日起施行，标志着政府会计改革已在路上。截至2020年上半年，各级政府已经由原来的以收付实现制为基础的预算会计制度体系，逐步变革为“双基础”“双分录”“双报告”的预算会计和财务会计相互分离又互相衔接的会计制度体系。这预示着我国由社会管理向社会治理迈上新台阶，也从侧面对央行的治理能力和与各级政府的配合度提出新要求。

（三）国际同业会计准则趋同大环境

自2001年IFRS发布以来，世界主要国家和地区均主动向IFRS趋同，以保证金融区域一体化进程顺利推进，如欧元体系会计准则以及US GAAP向IFRS趋同。世界各主要国家和较大经济体均采用与IFRS趋同的会计准则作为本国央行财务报告会计准则，其会计核算基础均为权责发生制。而我国会计原则依托相关法律法规，其会计基础为收付实现制，政府预算会计导向明显。在人民币国际化，外资规模扩大，国际金融参与度提升的国家宏观经济背景下，其由收付实现制为会计计量基础的央行资产负债表不足以让中国充分融入世界舞台。

二、会计准则缺陷影响内控效率提升

内控作为政府部门衡量其能否高效实现职能的重要手段，其控制力强弱的主要抓手就是会计信息质量。而会计准则决定了会计信息质量的高低。现阶段，央行会计准则存在一定缺陷，影响央行会计信息质量及内控效率。

（一）审慎性缺乏影响内控效率

根据收付实现制原则，央行所取得的财产按照取得时的实际成本入账，在存续期内不做调整。而审慎性原则要求既不对资产和收入高估，也不对负债和费用低估。同时，央行业务中所涉及的黄金、外汇等在二级市场有较大流动性的资产无法用历史成本衡量其真正价值，再贷款再贴现等风险性资产无法进行减值测试，以实际收到和支付作为核算标准，忽略了预收账款与预付账款，无法真实反映其财务资产情况。这在一定程度上会影响央行会计信息质量，进而误导基于该信息作出的绩效评价，不利于准确衡量政策施行效果，提升内控效率。

（二）央行新业务发展与现行会计制度不匹配影响内控效率

得益于中国在世界金融市场日趋活跃，央行的市场化业务操作所涉资产数量和规模逐步扩大，货币政策工具、资产种类日趋多样化。如，较多地采用公开市场操作、发行央行票据等数量型政策工具和准备金率、利率等价格型政策工具。同时，常备借贷便利、信贷资产抵押、地方金融债券置换等一系列新的业务种类不断创新发展，但这些业务在不同程度上存在一定风险，而现行的央行会计制度不能精准地计量其风险状况，容易造成决策失误，增大内控失灵风险。

三、央行会计准则趋同改革与内部控制的相关性

内控的有效依托于会计信息在组织内的高效沟通传导和会计信息对外部的高度透明。而央行会计准则的趋同改革对会计信息质量有显著提高作用，与内控水平联系紧密。

（一）会计准则趋同与内部控制的信息沟通

会计信息是央行内部控制手段得以有效实施的依据。保证会计信息在组织内部高效沟通传导以及高透明度披露，有利于获取内部职工建议和外部可靠性反馈。根据内部人理论，对行政机关的内部控制人，如组织领导者，会利用会计准则漏洞，阻塞会计信息传递渠道，降低会计信息质量，粉饰其政策实施绩效，为解释其短视行为寻找依据。这就降低了组织政策执行力，误导内部控制判断，不利于组织内部普通职工获得真实性信息，缩窄基层建议反馈渠道，降低组织行政效率。与此同时，会计信息不透明、披露机制不完善，也会导致外部相关机构对其会计信息可靠性的信心，降低中央银行政策行为在社会的反馈强度。而会计准则趋同可有效压挤漏洞，提高会计信息传递效率，增强组织信息透明度，提振外部对其会计信息可靠性信心。对央行体系内部行政效率、外部政策推行落实、国际银行同业声誉强化大有裨益。

（二）会计准则趋同与内部控制监督管理

内部审计是内部控制的主要工具，是组织进行内部监督管理的重要方法，为监督评价组织运行效率，揭示组织风险点，进而促进内控制度的完善和健全。而较高的会计信息质量是保证组织能够进行高质量内部审计，并严格执行内部控制制度的必要条件。根据信息不对称理论，会计准则趋同对高质量内审报告生成，以及内审报告横向与政府其他部门进行绩效比较和纵向与国际间中央银行机构取长补短有着重要意义。同时，内部控制的高效性需找准内控成本与收益的平衡点，并不是片面强调高水平内控强度，而更重视精准衡量内控成本，找准成本收益平衡点，做到收益与成本差异最大化，这就需要高质量的会计信息和高趋同度的会计准则作保障。

四、央行会计准则趋同改革对内部控制的影响

央行会计准则趋同改革将强化组织内部控制信息披露的准确性，降低机构信息传输摩擦成本，提高行政决策透明度，改善内部控制有效性，降低内部控制风险。

（一）改善内部控制有效性

央行会计准则趋同改革将对中央银行内部控制效率有较大提升。会计准则的趋同将通过提升会计信息质量和透明度来降低组织内部信息沟通成本，同时节约内控费用，畅通内部监督渠道，减少信息沟通传输摩擦。既能为央行机构遵循内部控制成本效率原则提供依据，也有利于组织基层人员获取有效信息，为制约管理者短视行为、提升集体决策效率、增强组织内部基层人员建议反馈质量提供帮助。

（二）降低内部控制风险

央行会计准则趋同改革将有效降低内部控制风险。通过会计准则改革，以满足市场主体、政府部门等内部信息使用者的需要，完成公共受托责任，促进对央行的外部监督，从而弥补内控可能会出现的风险控制盲区。通过披露更完善的会计信息，有助于外界更好地认识和理解央行的政策行为，有助于相关方更好地了解国家金融稳定状况，为外部监督提供信息依据。同时也有利于社会公众对央行业务活动监督，强化对央行行为约束力、决策透明度，进而提升央行形象，增强公信力，降低组织运营风险、政策失效风险和内部控制风险。

五、央行会计准则趋同改革的内部控制策略

（一）保持高水平信息披露

要逐渐开放信息披露范围，完善会计信息披露机制。披露信息在核算制度和核算办法、资产负债表余额及变动情况、年度收入和支出情况上要逐渐深化，逐渐披露包括管理人员声明、外部审计报告、年度财务报表、会计报表附注等信息，特别在会计报表附注中增加对各项报表项目的基本内容、变化情况以及与此相关的主要法律和重要事项的重点说明。同时，要认识到央行会计信息使用者的广泛性，不但面向政府部门和单位管理者，还需考虑外部使用者的信息需要，包括服务接受者、资源提供者、其他特殊利益群体，也包括国内使用者、国际使用者。要保证央行会计信息可以满足各利益相关方的需求，更多地遵循国际准则要求，灵活地披露更多信息，以助更广泛的使用者进行资源配置决策。

（二）遵从审慎性多样化计量

改变以历史成本计价为主的核算原则，对央行持有的黄金、外汇等以现值计量并定期减值测试，形成以预算会计系统、财务会计系统分别管理的“双系统”会计体系，将权责发生制计量准则逐步替代收付实现制计量准则。完善央行拨备体系，滚动测算准备金额度，及时弥补经营性亏损，降低市场风险。同时，整合预算会计和财务会计，实行联合性信息披露。更加关注组织运行和非财务情况，加强绩效评价的非财务指标评价，引入Bsc平衡计分卡，对央行政策落实的实施效果进行财务性和非财务性指标统一测评。

（三）从规则导向到原则导向

及时填补我国中央银行会计框架体系的“空白”，改变以《会计法》《预算法》以及相关制度等规则性要求作为会计计量标准的现状。建立以IFRS为趋同方向，具有中国特色原则导向性会计框架体系，进行会计确认、计量、报告和评估。增强原则导向会计体系下的央行会计独立性和自由度，积极采用新框架体系下的新预算方法，探索超预算和滚动预算在央行实施的可能性。