新时期政府补贴促进企业创新的逻辑与对策

李昌振 赵 欣

一、引言

新时期，随着我国经济发展进入高质量发展阶段，加强技术创新在促进经济高质量发展中的地位越来越重要。但是，由于企业创新具有一定高风险和不确定性，导致企业在研发投入方面往往出现投入不足和投后风险管控大的困境。为了促进本国高新技术企业发展，鼓励企业创新，世界各国往往对高新技术企业给予一定的政策扶持和资金帮助。加强对创新企业的政策扶持，是发达国家在创新发展中的普遍做法。政府补贴制度作为国家财政政策的重要组成部分，是国家用于调控经济、实现社会治理不可或缺的政策工具。为了缓解本国企业创新的融资困境和市场风险，实施政府补贴制度又是美国等发达国家早期通常采用的手段。市场经济机制虽然可以运用价格机制来实现资源优化配置，但由于存在“市场失灵”现象，企业创新也亟待由政府采用适当的财政政策工具如政府补贴制度等，对市场进行适当调控和干预，从而保证企业创新活动健康持续发展。尤其在当今全球科技竞争的时代背景下，优化政府行为更具有现实性和紧迫性。

二、政府补贴与企业创新关系研究回顾

（一）国外研究现状

国外关于创新的研究起步较早。创新作为一种公共物品，具有明显的正外部性，为纠正市场失灵，各国政府普遍采用政府创新补贴扶持政策，鼓励企业增加研发投入。Takalo&Tanayama（2010）认为，政府补助本身降低了源于资本市场的资金需求，有利于降低市场融资成本。Kleer（2010）认为，政府的R&D资助具有选择性，并非所有企业都能够得到，因此企业获得资助本身就意味着是对其研发能力的一种肯定，进而能够吸引更多的外部私人投资加入。Nicolae（2012）研究发现，由于受外部环境制约如产业集群不协调等因素影响，可能导致企业创新动力不足，因此，政府应通过采用财税手段纠正市场失灵，促进创新活动的健康发展。梳理文献发现，政府补贴等扶持政策对企业自主创新促进具有明显的效果，如Silva&Carreira（2012）研究发现，由于市场失灵风险的存在，企业研发投入具有次优性，为减少研发成本，企业更倾向于来自政府的财政支持，政府补助能显著降低企业的信贷融资成本，从而降低创新成本。

（二）国内研究现状

相比发达国家而言，我国企业的创新起步较晚，且面临着发达国家越来越大的技术竞争和技术封锁压力。但是，在国家强有力的政策扶持下，越来越多的企业重视创新、发挥创新在竞争中的核心作用，并在创新发展中实现了自身发展壮大。国内学者张泽华（2014）、许国艺等（2014）均研究发现，政府R&D补贴对企业R&D投入产生了显著的正面促进作用。关于政府补助影响企业创新行为的路径和机制，雷鹏、梁彤缨（2015）认为，政府补助通过直接资金支持和信号传递的作用，降低了企业融资约束程度。但是，也有学者得出了相反的结论。王文华等（2014）对研发融资约束效应进行研究，发现政府补助缓解研发融资的直接效应显著。在政府补贴的经济后果方面，柳光强（2016）研究发现，税收优惠、财政补贴政策对于不同产业、不同政策目标的激励效应具有不同的经济后果。而童锦治（2018）研究认为，财政补贴对企业研发创新的影响虽为正，但不显著；财政补贴显著激励了成熟期企业的研发创新。

（三）国内外研究述评

综上所述，理论界和实务界关于政府补贴对企业创新影响的研究取得了丰硕成果。现有文献的研究，主要集中在政府补贴对企业创新行为的影响方面，主要表现在:政府补贴对企业创新具有“激励效应”、“挤出效应”的影响；政府补贴影响企业研发投入产出尤其是专利产出；政府补贴对企业研发创新效率的影响等。但是，由于政府补贴影响企业创新机理和路径的复杂性，理论界与实务界对政府补贴影响企业创新行为的路径和机理，尚未形成一致结论。本文综合国内外有关文献研究的成果，尝试从理论上分析政府行为尤其是政府财税政策对企业创新的经济影响，探求政府补贴促进企业创新的逻辑，在此理论分析的基础上，结合我国当前创新的社会环境，提出完善政府激励创新的政策建议，以期提高政府促进企业创新的治理效能，引导我国经济实现高质量发展。

三、政府补贴促进企业创新的逻辑

由于我国市场经济体制转型发展经历了高度集中的计划经济体制，政府在经济发展过程中一直起主导作用，因此，政府多在经济社会运行中扮演着重要角色。从理论上来讲，政府补贴行为可以弥补企业研发活动带来的负外部性，政府补贴政策在减少企业研发风险的同时，也有助于缓解企业在创新活动中的融资需求，激励企业增加创新投资，提高创新投入。

（一）企业技术创新的外部性引致创新市场失灵

外部性理论又称为外部经济理论，是指当社会成员享受到某个经济主体自身进行某项经济活动所带来的正向影响时，该种影响称为正外部性；当社会成员由于某个经济主体进行经济活动而遭受其负面影响时，该种弊处称为负外部性。在完全竞争的市场中，外部性的影响，不管是正外部性还是负外部性，经济主体自身均无法获得其他社会成员的补偿，最终带来效率损失，也即导致社会无法实现帕累托最优。为完善市场机制，就需要政府对市场进行一定的干预。当然，外部性的减弱并不应完全依靠政府，政府可以创造积极的交易条件，完善市场经济自身的调节机制，对于市场机制无法解决的部分，可以利用合理的干预手段，使效率损失减少。当政府支持能足够补偿经济主体的外部性或负外部性时，就会提升整个社会的资源配置效率。

技术创新具有正外部性，高新技术企业将大量资源投入自主创新形成一定的科技成果，并将成果推向市场，其他企业会为了自己的利益而尽可能地模仿和利用该科技成果，导致其他企业可以在不付出相应成本的条件下进行模仿或者跟风，搭乘研发成果的“便车”，而进行创新投资的企业却付出了研发成本并承担研发风险，失去部分收益，对企业造成了损失。这种正外部性效应降低了企业的研发积极性，从国家的角度衡量，为了刺激创新行为，提供相应积极的财政补贴政策是十分必要的。为了矫正企业创新活动的外部性问题，政府研发补贴作为重要的政策干预手段，不仅可以降低企业研发成本，还能够提高企业研发积极性，鼓励更多企业开展研发工作。

（二）创新市场失灵亟待政府深度参与

根据市场失灵理论分析，高新技术企业的自主创新活动具有正外部性，这种正外部性表现为企业技术创新的社会收益远远大于其自身获得的研发收益，而高新技术企业将独自面对研发失败的高风险和高成本损失，同时，技术研发的公共产品特性会进一步加剧外部性。为了缓解这种外部性给企业带来的不利影响，提高企业研发创新的积极性，政府补贴作为解决市场失灵的重要手段，可以最大程度地降低该外部性的社会影响。一方面，政府补贴可以通过资金支持方式，直接提高财政补贴资金扶持，为企业带来可见的现金流来缓解研发活动不确定性所带来的资金约束；另一方面，政府补贴制度作为一种政府扶持高新技术企业发展的政策信号机制，可以引导更多社会资本参与企业研发创新，促进高新技术企业健康发展。

四、政府补贴促进企业创新的对策建议

目前，我国科技创新体制和企业自主创新等方面与发达国家相比仍存在较大差距，单纯依靠企业自身来实现技术创新和突破，可能面临资金、人才、政策等诸多因素限制。因此，在充分发挥市场机制作用、促进企业进行创新研究的同时，还要更好地发挥政府引导作用，完善政府补贴制度，以更好地促进企业研发活动健康发展。

（一）优化政府补贴机制，提高政府补贴效率

首先，充分发挥政府财政引导作用，继续抓好落实各项政府补贴政策。严格把控补贴发放标准并扩大奖励范围，对相关科技成果的成效指标进行较为详细的量化和具体项目说明。切实强化绩效导向，充分发挥资金引导作用。其次，优化对政府补贴效果评价机制。实施政府补贴效果绩效评价工作，加强对政府补贴日常动态管理与服务，提高财政资金使用效果。最后，规范政府补贴实施机制，突出对企业自主创新补贴，实现对企业创新激励精准管理。现在企业接受补贴多种多样，资金额度大小差异较大，具体表现为补贴项目多、金额小，对企业创新的引导作用有限。因此，政府要采取对策缩减补贴项目，突出创新补贴导向，适当根据创新的影响面来扩大政府补贴规模，从“大水漫灌”转向“精准灌溉”，提高财政资金使用效率。

（二）优化融资环境，缓解企业融资约束

高新技术企业由于业务特点等因素影响，普遍面临严重的外部融资约束问题。政府应采取政策鼓励银行等现代金融主体主动参与到高新技术企业发展中来。一方面，引导银行信贷资金在风险可控的前提下，积极参与高新技术融资；大力发展风险投资机构，壮大风险投资机构力量，利用市场化机制和力量实现资源的优化配置。另一方面，发挥社会力量，鼓励金融、社会资本支持科技创新，拓展科研资金投入渠道。政府作为牵引人确定发展的主要方向，作为引导资本的主要力量，后续应充分调动社会力量投入，提高全社会创新意识和研发投入水平。

（三）增强企业自主创新激励

一方面，加大对于企业自主创新激励力度，如按企业创新的投入强度及创新成果多少，进一步完善企业相关税费优惠政策，或者进一步扩大企业所得税中研发活动的加计扣除范围，改变研发期间亏损企业研发费用不足抵扣部分返还形式等。另一方面，要提高政府对于自主创新企业服务水平，比如加强科技数据库、资源中心等平台建设和管理，实现科技信息与资源的开放、共享，提高科技信息传递的有效性；或者加强科技市场及科技中介机构建设和管理，为企业自主创新提供公平有效的交易市场及专业咨询等服务，切实提高科技交易效率。

（四）完善促进企业科研成果转化及激励制度

企业创新成果的核心和关键在于科研成果转化。首先，政府要积极完善相关扶持政策，从财政拨款、减免税收、金融支持、成果转化、应用评价等方面出台相关支持政策，加大扶持力度，激励企业将自主创新研发成果转化为实际生产力。其次，大力发展技术加工产业，积极促进转化平台建设，完善产业化技术加工体系，促进科技成果转化，进而形成“科技创新—技术加工—成果转化—产业发展—技术需求—科技创新”的良性循环。最后，完善科技人才奖励制度，从薪酬水平、职称评定、绩效评价、人才奖励、发明奖励等多方面，为科技人才提供良好的工作氛围和生活环境，用好科技人才，留住科技人才。

五、结语

在当今百年未有之大变局的时代背景下，创新已成为世界各国不得不面对的时代课题。不管是国内市场还是国际市场，新时期企业竞争的核心在于自身的创新发展，而国家未来竞争的关键也取决于国家的整体创新能力。在新的历史时期，经过改革开放以来科技创新的积累和发展，我国越来越多的企业正在通过加大研发投入、增强创新能力来参与国际市场的竞争。企业创新活动是一项高风险、高投入的活动，亟待政府发挥好财税政策的导向激励作用，缓解企业创新过程中面临的种种压力。面对当前我国企业自主创新等方面的困难，国家应积极借鉴发达国家早期促进企业创新的经验，在重视市场优化资源配置作用的同时，坚定地采取有效政策，为企业创新培育良好的外部环境。全社会也应高度关注创新在经济社会发展中的核心作用，在全社会形成鼓励创新的浓厚氛围。