持之以恒把农民合作社质量提升整县推进工作引向深入

农业农村部农村合作经济指导司司长 张天佐

农民合作社质量提升整县推进，是贯彻落实习近平总书记关于要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展重要指示精神的切实举措，是农民合作社高质量发展方法路径的具体探索。这项工作自2018年10月启动以来，农业农村部召开了全国农民合作社质量提升整县推进试点工作现场会议，分两批将158个县（市、区）列为农民合作社质量提升整县推进试点，聚焦发展壮大单体合作社、促进联合与合作、增强县域指导服务能力等三方面任务，率先探索面上推进农民合作社高质量发展的关键制度改革。到2020年底，首批30个试点县（市、区）任务基本完成并取得阶段性成果。

一、试点工作取得显著成效

两年多来，各试点单位加强对试点工作的组织领导，制定实施方案，建立工作机制，强化督促考核，坚持规范与创新并举，狠抓规范化、制度化建设，不断创新工作手段，积极引入社会力量，有力推动了农民合作社发展质量整体提升。

第一，法规制度逐步完善。各地在试点工作中，一是注重依法引导，吉林省、上海市等根据新修订的《农民专业合作社法》，制定颁布了地方性法规，确立了引导和促进农民合作社高质量发展的立法导向。二是注重加强制度建设，有22个首批试点县（市、区）出台了促进农民合作社高质量发展的实施意见，系统探索农民合作社规范化建设路径方法，努力提高治理能力。三是加快推进“空壳社”专项清理，2019年，中央农办、农业农村部、市场监管总局等11个部门联合开展“空壳社”专项清理，按照“清理整顿一批、规范提升一批、扶持壮大一批”的思路，完成了“空壳社”摸底排查、精准甄别和分类处置，构建起规范发展的长效机制。试点单位走在前列，就创新服务方式、畅通便利化退出机制、部门信息共享等，形成制度安排。湖北省天门市组织工作专班，市税务部门统一开具清税证明，市场监管部门提供注销绿色通道，简化“空壳社”市场退出程序，为扎实推进农民合作社整县质量提升奠定了良好基础。

第二，扶持政策体系进一步健全。试点单位积极统筹资源、整合力量，建立健全农民合作社财政支持、税收优惠、金融保险、人才引进等扶持政策体系，实行农民合作社注册“批量办理”和“最多跑一次”等便利化服务，为农民合作社质量提升提供了良好条件。首批有21个试点单位安排专门经费，累计整合财政资金3.7亿元扶持农民合作社发展，培训农民合作社成员1.6万人次。陕西省支持农民合作社单独申报高标准农田建设项目，明确建设、使用、管护权属。江苏省针对农民合作社贷款难，创新“政银担”合作新模式，组织政策性农业信贷担保专项活动，以“农牧贷”“惠农快贷”等产品为依托，为农民合作社提供融资担保服务。安徽省砀山县实行农民合作社财务规范化建设补贴。浙江省瑞安市对加入农民合作社的大学生等给予专项补助，吸引一批青年农创客成为农民合作社领军人才。浙江省秀洲区针对农民合作社初创阶段缺少办公场所和服务设施的困难，实行运营资产“镇（村）建社用”，协调镇村免费或成本价为农民合作社提供办公场所，由国资公司或村建设公共服务中心，平价租给农民合作社运维，探索农民合作社“轻资产”运营模式。

第三，规范管理持续加强。提升规范化水平是农民合作社质量提升的基本要求。各试点单位一是坚持把农民合作社规范运行作为指导服务的核心内容，引导依法依章办社，加强规范治理。江苏省开展农民合作社财务管理、档案管理双规范，有效发挥财务和档案在农民合作社规范建设中的基础性作用。山东省庆云县严格对照法律和示范章程，重新审核农民合作社的现行章程，规范“三会”组织机构建设，成员（代表）大会“议大事定规划”、理事会“定决策抓经营”、监事会“提意见抓监督”，确保“三会”协调运转。二是坚持把示范创建作为提升农民合作社发展质量的重要抓手，完善规范化建设标准、示范社创建办法，开展示范社、规范社、星级社、标杆社创建，首批试点地区共有各级示范社3630家、县均121家，是全国县均水平的2.2倍。湖北省实行农民合作社“有健全组织机构、有具体章程制度、有统一生产标准、有规范财务管理、有合理盈余分配、有一定品牌影响”的“六有”标准，从组织规范、运行规范、财务规范和社会效益四个方面，对农民合作社开展百分制量化考核，夷陵区将示范社创建延伸到乡镇，形成示范社“五级联创”的工作体系。三是坚持运用表彰奖励办法激发广大农民合作社干事创业的热情，对于发展较好的农民合作社，加大培育扶持和政策激励。河北省肃宁县制定农民合作社扶持发展奖励办法，江苏省泗洪县优先推荐优秀合作社带头人参与评优评先，试点以来全县农民合作社有7人当选劳模，3人当选县“两代表一委员”，1人荣获省脱贫攻坚“扶贫济困奖”。四是坚持把风险防范作为规范提升重要任务，河北省、湖北省、陕西省等在试点工作中同步建立防范非法集资、涉黑涉恶排查机制，增强农民群众风险防范意识，维护经济社会秩序。

第四，单体农民合作社发展壮大。农民合作社整体规模保持稳步增长，农户覆盖面显著扩大。据统计，首批试点县（市、区）共有农民合作社3.5万家，比试点初期增长10%；县均1167家，是全国县均水平的1.5倍。经济实力不断增强。截至2019年底，首批试点县（市、区）农民合作社社均经营收入57.2万元，是全国平均水平的近2倍；可分配盈余27亿元，平均为每个成员二次盈余分配1900多元，是全国平均水平的1.5倍。业务范围逐步拓展。试点县（市、区）农民合作社积极发展冷链物流、初加工等，延伸产业链条，为农户成员提供全产业链服务。开发农业多重功能，发展乡村特色产业。首批试点地区有900多家农民合作社进军休闲农业、乡村旅游和民间工艺制造业，4000多家提供信息和电子商务服务。服务功能显著增强，通过试点积极探索信用合作、互助保险，满足农户贷款需求和风险化解需要，首批试点地区县均有37家农民合作社开展信用合作、23家开展互助保险。有效发挥产业扶贫主力军作用。特别是承担试点任务的贫困县发挥农民合作社对贫困农户的组织和带动作用，通过建立特色产业扶贫基地、资产收益扶贫、消费扶贫，把贫困群众嵌入产业链。

第五，联合与合作加快推进。同行业、同区域、同链条的联合社、联合会发展迅速，首批试点地区共组建319家联合社、县均10家联合社，成立联合会、行业协会和产业联盟136个，在更高层次上实现了规模经济，增强了市场竞争地位和主动权。一是实现区域性联合，依托主导产业，通过联合社整合资源，建立区域合作联盟。浙江省瑞安市坚持“联优”“培强”双措并举，鼓励“低、小、散”农民合作社以区域为单位合并重组，打造高标准区域合作联盟，全市7家水稻联合社的种植面积占全市水稻种植面积的65%。二是推进行业性联合，通过纵向一体化促进产业协作、多业融合。安徽省天长市引导农民合作社在产业链上协作，扩大经营服务规模，培育发展了一批起点高、规模大、竞争力和带动力强的联合社、联合体和产业联盟。

第六，县域指导扶持服务能力明显增强。试点地区强化服务保障，指导服务方式更加多样有效。一是基层辅导员队伍加强，实行“一镇（街道）一名辅导员”，增设村级联络员，平均每个试点县（市、区）选聘辅导员43人。贵州、广西等地的试点县县均辅导员数量超过250人，甘肃省2020年的试点县辅导员比2018年平均增加近100人。安徽省广德市在各乡镇成立了农民合作社指导服务站，从市、乡两级抽调100名技术干部成立辅导员队伍，实行辅导员联社辅导制度。二是服务平台不断完善，近1/3的试点单位开发推广统一的农民合作社财务会计软件，1/4的试点单位开发推广统一的农民合作社信息管理软件。试点单位嫁接政府与市场资源，引进电子商务、寄递物流、金融信贷、现代农业技术等服务，逐步建立起农民合作社管理综合服务体系。

二、创新探索了一批典型模式

试点过程中，一些地方结合本地实际，探索形成了整县推进农民合作社质量提升的典型模式，很有意义，值得认真总结推广。

第一，创新规范指导模式。试点单位以农民合作社市场准入环节作为规范提升的“最先一公里”，科学精准指导，夯实合作经营、规范发展的基础。一是开展前置辅导。浙江省秀洲区对新成立的农民合作社实行前置辅导，农业农村部门会同市场监管部门，从注册登记、法律法规、权利义务等方面，对农民合作社发起人开展培训，面对面为农民群众讲解合作知识，共同讨论章程条款，辅助民主选举管理人员，从源头上规范农民合作社发展。二是完善精准指导。浙江省莲都区开展“似非社”（看上去像合作社但不是真正意义上合作社的农业主体）换牌登记引导，实行“存量社”全员培训，启动“一人联系一个规范社、一业培育一个示范社”的定点挂钩指导机制。三是坚持党建引领。陕西省丹凤县把农民合作社建设列为基层党建“三建三带”活动重要内容，纳入脱贫攻坚绩效考核，通过支部引领、党员示范、能人带动、农户参与等多种方式，培育壮大农民合作社，已有175名党员领办农民合作社，95家农民合作社建立了党组织。

第二，创新全程监管模式。试点单位充分发挥平台监管作用，创新事中事后全程监管机制，坚持分类指导、因地制宜、因社施策。一是实行“以图管社”。浙江省在试点工作中形成图示化监管平台，试点县域对农民合作社基地进行勘察拍照、抠图定位，录入管理平台，以分布图呈现；通过经营数据统计分析、税务红黑榜、地理信息系统展示等模块，实现对农民合作社日常生产数据、检验检测数据、一证一码追溯数据等汇总比对与动态监测，提高日常监管的精准性和有效性。二是实行分类管理。湖北省洪湖市搭建农民合作社信息化管理平台，收集更新农民合作社登记设立、成员组成、运营发展及财务指标信息，将全市农民合作社标注区分为ABCD四级，实现网格化分类管理。

第三，创新公共服务模式。试点单位增强服务意识，创新服务方式，针对农民合作社提供便利实惠的服务，有效提升指导效能。一是强化财务管理服务。将财务管理作为农民合作社规范提升的突破口，通过统一购买财务软件、开发财务管理信息化平台或委托第三方开展会计代理，为农民合作社提供财务管理服务。山东省招远市、江苏省仪征市统一印制财务账簿，为示范社免费安装统一的财务软件。二是实行代办注销服务。浙江省泰顺县依托农民合作社乡镇辅导员组建注销代办专员队伍，免费提供注销代办服务，对因经营不善停止运行、无实质性生产经营活动、未发生债权债务的农民合作社自愿注销的，由农民合作社提供相关资料，辅导员线上线下代办申请注销。

第四，创新辅导服务模式。试点单位发挥市场作用，运用市场手段培育农民合作社专门服务机构，拓展辅导服务。广东省挂牌成立农民合作社服务中心，依托农民合作社联合社、联合会、涉农企业等主体，采取项目委托、购买服务等方式，提供政策宣传、上门代办、运营辅导、业务培训、技术推广“五个全覆盖”公共服务。安徽省砀山县农邮两部门出资共建“农民合作社之家”，为农民合作社提供市场信息、物流寄递、生产技术、品牌建设、电子商务等服务。

第五，创新主体合作模式。试点工作激发了主体需求，一些地方顺势引导农民合作社与其他经营主体融合发展，多元主体优化协作的态势逐步显现。一是家庭农场入社，江苏省泰兴市以家庭农场为主要成员组建60家镇级农民合作社，吸纳600多家家庭农场和专业大户入社，形成交叉型利益联结机制。二是村级组织联社，浙江省衢江区、陕西省丹凤县吸收村股份经济合作社参股专业合作社，实现联营发展，形成互补效应。三是多元主体兴社，山东省临朐县开展农民合作社、农村信用合作社、农村社区、供销社“四社共建”，把产业优势、金融优势、组织优势、服务优势、政策资源优势集聚在一起，打造新型产业链服务融联体，服务农业农村发展。

三、持之以恒把试点工作引向深入

党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。我国已转向高质量发展阶段，农民合作社同样面临着高质量发展的要求。“十四五”时期特别是2021年，要把质量提升整县推进作为加快培育农民合作社的重点任务，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求出发，以推动农民合作社高质量发展为主线，以树立农民合作社质量提升县域样板为目标，坚持不懈抓好试点工作，通过试点不断完善农民合作社经营模式、运行机制和监管方式，推进农民合作社组织创新与制度创新。下一步要重点在工作指导、示范引领、规范管理、优化政策上下工夫，引导农民合作社内强素质、外强能力，在持续推进原有试点任务的基础上，着力探索五个方面问题。

第一，进一步探索建立农民合作社服务体系的机制和方法。农民合作社是农民自发自愿组建的合作经济组织，成员主体是农民，限于农民群众自身的能力素质，组建和发展中面临许多共性的困难和问题。在法律法规方面，对相关法律法规的内容知之不多、不甚了解，难以完全做到依法依规登记注册、管理运行。在规范管理方面，农民合作社对章程制度建设、组织机构建立、民主管理监督、财务会计实操等缺乏经验，也不够重视，导致规范化运行水平较低。在生产经营方面，农民合作社对产业发展情况、市场供求关系、新技术新手段应用等认识不够，了解不多，相当一部分农民合作社难以适应市场变化和技术变革步伐。这些问题的产生，与公共服务不到位密切相关。目前看，加强公共服务，可以从三条路径探索行之有效的方法：一是加强辅导员队伍建设。这是促进农民合作社规范提升的重要举措。要探索拓宽辅导员的来源。既要重视在基层农经管理队伍中选聘辅导员，也要进一步解放思想，采取政府购买服务方式，在乡贤能人、大学生村官、社会组织人员和志愿者中培养发展辅导员，还要用好农村能人辐射带动农民的作用，把优秀的农民合作社带头人纳入辅导员选聘范围。要探索建立激励有效、约束有力的管理机制。研究精神鼓励、物质奖励、社会荣誉赋予、辅导员认定等可操作的激励制度，充分激发辅导员的内生动力，同时要加强管理，健全监督机制，促进辅导工作规范开展。二是依托社会组织创建农民合作社服务中心。广东、安徽等省依托社会力量建立农民合作社服务中心、农民合作社之家等专门机构，为农民合作社提供全方位的共性服务。这是很好的创新，值得跟踪观察、分析总结。在探索推进过程中要加强工作指导，规范服务行为，强化监督管理，研究引导规范有序发展的具体措施。三是引入职业经理人。探索在部分农民合作社内部推进决策权与经营权分离，通过引入职业经理人，加强内部管理，参与市场竞争，增强发展能力。

第二，进一步探索利用社会力量赋能农民合作社发展的机制和办法。引导社会力量支持农民合作社发展是合作经济指导系统的重要工作方法，也是整县推进试点的一项重点任务。我国农民合作社数量众多，但单体规模普遍较小，实力较弱，在市场竞争过程中需要扬长避短，在做好自己最擅长业务的基础上，借船出海、借力做大。同时，涉农企业发展强劲，在一些领域展现出明显的优势。开展社企对接，企业通过对接服务农民合作社加速布局农业农村市场，农民合作社通过企业赋能，是一项双赢的工作举措。2018年以来，我们转变思路，向市场要资源，按照优势互补、合作共赢的思路，与中化、中粮、中邮、阿里巴巴、滴滴出行等企业形成了战略合作，充分利用这些企业的特长，解决农民合作社产品销售、品牌培育、融资贷款三大难题。下一步还将以更加开放的姿态，择优选取适合的社会主体开展合作。在合作步骤上，按照由点到面的方法推进，先期合作首先选择试点县（市、区）和各级示范社，在探索成功经验模式后再逐步推开。试点县（市、区）要高度重视社企对接工作，细化梳理农民合作社具体需求，积极对接各类社会主体，实化合作内容，创新合作方式，搭建服务平台，探索更多能够落地落实的具体办法，将社企对接不断引向深入，共同促进农民合作社做大做强。

第三，进一步探索提高农民合作社再组织化程度的方法途径。当前我国农民合作社呈现“大群体、小规模”，面对日益激烈的市场竞争环境，广大农民合作社仍显势单力薄，没有市场话语权，依靠单体合作社发展全产业链既没实力也没必要。农民合作社如果不尽快组织起来，形成利益共同体，将面临生死存亡的困境。比如，随着现代信息技术和现代物流的发展，不少农民合作社借助电子商务平台销售产品，减少流通环节，缩短销售周期，促进了农产品直供直销。但是由此带来的负面问题也很严峻，农产品电商平台大多以价格竞拼为主，竞拼的结果往往是平台赚取了佣金和流量，消费者享有超值的产品，而农业生产经营者价格竞拼的利润微薄，甚至赔本赚吆喝。一些鲜活的案例表明，价格竞拼破坏了农产品优质优价的形成机制，长此以往，难以为继。问题的核心是包括农民合作社在内的广大农业生产经营主体处在单打独斗的状态，没有组织和团结起来，不能掌握市场的话语权。要改变这种情况，迫切需要引导农民合作社再合作、再联合，提高再组织化程度，促进多类资源、多方主体、多个层级、多种所有的最佳配置和有效组织。这项工作先期已在部分农产品优势区开展并取得初步成效。各试点县要以社企对接为契机，积极引导同行业、同领域、同链条的农民合作社组建联合社、行业联盟，形成生产资料采购、服务需求、产品供给的规模优势，提高谈判地位，增强市场话语权；建立行业自律规范，统一生产标准和供货标准，协商产品价格，提高市场竞争力，切实保护农民合作社的合理利益。

第四，进一步探索利用信息技术提升农民合作社能力的方法途径。当前，信息技术发展日新月异，深度影响着各个行业，极大提高了经济社会的运行效率和便利程度。农民合作社要顺应时代潮流，积极应用现代信息技术，着力提高经营管理效率。现阶段，可以从三个方面着手：一是提高财务管理信息化水平。鼓励引导农民合作社使用财务管理软件，提高财务管理水平。二是提高运营管理信息化水平。鼓励各地开发应用数字化治理平台，一方面实现县级农业农村部门对农民合作社指导、扶持和服务工作的信息化；另一方面实现农民合作社生产调度、人员管理、物资调配、信息沟通等内部事务的信息化。三是提高经营服务信息化水平。中邮集团为更好对接服务农民合作社，开发建设了惠农合作APP，安排专人实地走访农民合作社，目前系统内已录入43万家农民合作社和4500多家联合社的生产经营信息。各地在共建的基础上，可以采取合理的方式共用平台、共享数据，增强农民合作社指导服务工作的针对性和精准性。

第五，进一步加强重大问题研究。近年来，农民合作社快速发展，合作内容更加丰富、合作形式更加多样。我们要切实贯彻落实习近平总书记重要指示精神，因地制宜探索农民合作社多种发展模式，鼓励农民合作社创新合作机制，拓展合作要素，丰富联合合作层次。对于实践中出现的一些重大问题开展认真研究。前段时间，在深入调研基础上，我就理事会成员取酬、公司领办农民合作社、农民合作社办公司等问题撰写并发表了专题文章，目的就是引发大家对农民合作社发展面临的基础性、普遍性问题开展研究，广泛争鸣，以形成共识，更好地指导农民合作社实践。我们还实地调研了河北省邢台市金沙河农作物合作社，就其股权结构、民主管理、风险防控等9个方面的典型做法作了详细评析，挖掘其成功背后的规律性内容，为其他农民合作社发展提供参考借鉴。试点县肩负着探索创新的使命，要坚持问题导向，围绕“大国小农条件下农民合作社规范发展的本质性规定”“土地股份合作社的组织属性”“交易量（额）兼顾资金、土地、技术等要素的盈余分配方式”“成员身份多元背景下民主管理路径”“联合社内部治理”“农民合作社与村党支部和村集体经济组织融合发展”等重大问题，深入调查研究，为完善政策法律制度提供经验。

我们要牢记使命，大胆探索，勇于创新，以实际行动推动农民合作社高质量发展不断取得新的更大成绩。