加快县乡村三级改革系统集成全面推进治理能力和治理体系现代化建设

□ 中共桦南县委书记 梁庆民

近年来，桦南县深入贯彻落实中央和省市委关于全面深化改革的决策部署，加快改革系统集成，先后探索实施了相对集中行政许可权改革、“强乡扩权”改革、加强乡（镇）政府服务能力建设改革、乡（镇）综合执法改革、村级小微权力规范化运行改革，牵住“牛鼻子”，找准“突破口”，加快推进基层治理能力和治理体系现代化建设，努力走出一条符合桦南全面深化改革的新路子，为推动县域经济高质量发展奠定了坚实基础。

一、改革背景

基层治理能力现代化是国家治理能力现代化和全面推进依法治国的基础和重要组成部分。为积极回应国家顶层设计，进一步破解基层治理体系和治理能力现代化中存在的行政服务效能不高、乡（镇）经济社会管理职能弱化、村级权力运行不够规范等诸多瓶颈制约，桦南县大胆推进地方创新改革探索实践，自2015年起，先后在全省率先实施了“强乡扩权”改革和加强乡（镇）政府服务能力建设改革、乡（镇）综合执法改革、相对集中行政许可权改革、“最多跑一次、最多见一面”改革和村级小微权力规范化运行改革，全面构建了上下贯通、三级联动、协同高效的基层治理体系。成功承办全国加强乡（镇）政府服务能力建设研讨会，多次在国家和省级会议上作经验介绍，中央改革办《改革情况交流》《内部参考》《人民日报》《黑龙江改革》《黑龙江通讯》等先后刊发典型经验，桦南县被列入“全国乡村治理体系建设试点县”，梨树乡被评为“全国乡村治理示范乡（镇）”。

二、主要做法

（一）县级层面，创新实施5个“1+1”模式，刷新行政审批“加速度”

积极抢抓全省唯一县级相对集中行政许可权改革试点机遇，以成功组建县行政审批局为突破口，探索实施5个“1+1”新模式，重塑投资营商新环境。即，集成审批事项，实现“一局一章”管审批，组建扁平化行政审批机构，将17个部门29个单位203项行政许可事项、33项关联事项、3项收费事项全部划归行政审批局；原29个部门414人参与事项，整合到5个科室35人完成；永久封存22枚行政审批印章，启用行政审批局审批专用章，实现审批事项、审批职能、审批人员向行政审批局“三集中”。优化审批机制，实现“一审一管”明边界。在全省率先实施“最多跑一次、最多见一面”改革，规范办事条件、办事材料、办理流程、办结时限等要素。加快推进“一批就管、审管分离”，将原职能部门工作重心转移到监管服务上来，从体制机制上破解了审批部门“以审代管”或“只审不管”弊端。创新流程再造，实现“一厅一网”双联动。实行实体政务大厅、网上办事大厅、掌上办事大厅“三位一体”办理模式，建设1.4万平方米政务服务中心，将900余项政务服务事项全部“打包”进驻，设立综合服务区9个、综合窗口70个，实现80%政务服务事项“一网通办”。建设12345“一号响应”市民服务平台，群众来电事项办结率99%，营商环境总体评价全市排名第一。全程通办代办，实现“一窗一结”增效能。紧盯小窗口、强化大服务，打造全程通办专区3个，农林、市监、卫生等16个领域178项事项，均可在专区无差别全科受理、一窗办结。创新开展容缺审批、模拟审批，实现工程建设项目从立项审批到竣工验收时间砍半。率先启动“证照分离”改革，颁发全市首张“告知承诺制”许可证和全省首个“41证合一”营业执照，营业执照办理时限缩减至1小时以内，1.5小时企业全流程开办速度全省最快，不动产登记50分钟发证速度全国领先。拉伸审批链条，实现“一件一次”集成办。聚焦高频办理事项，在县政务服务大厅设立“企业和个人全生命周期综合窗口”，统一受理企业和公民个人生命周期相关事项，真正实现“一件事、一次办”。证照联发、多证同发，多项审批举措全省首创，即办照即营业、80小综合审批1日办、一址多照服务“组合拳”叠加推出，打造全省营商环境标杆城市。

（二）乡镇层面，不断强化“五大功能”，强乡扩权促发展

坚持以基层群众需求为导向，创新实施“强乡扩权”和加强乡（镇）政府服务能力建设改革，重点围绕强化乡（镇）“五大功能”，全面建立职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡（镇）政府服务管理体制机制。即，重组运行架构，强化组织领导功能，实现“小站所”转型“大部门”。将乡（镇）原有“2办5中心”优化调整设置为“2办3中心1站1大队”，土龙山镇在此基础上，整合省政府及各部门赋予经济发达镇试点的审批服务事项，成立行政审批办公室，保障乡（镇）政府机构高效运行。实行党政领导交叉任职，核定乡（镇）党政领导职数12名，“2办3中心1站”主任、站长由乡镇党政副职兼任，综合执法大队队长由乡（镇）长兼任，对县直部门派驻乡（镇）机构人员实行属地管理，构建了机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的“大部门”组织架构。科学赋权扩能，强化社会管理功能，实现“小政府”承接“大权力”。扩大乡（镇）事权范围，通过确权、委托、派驻三种方式，赋予乡镇更多经济社会管理权限。加快推进公共服务标准化，确定乡（镇）级公共服务事项60项、村级公共服务事项40项。创新实施乡（镇）综合执法改革，实行“1+3+X”改革模式，实现了真正意义上“一支队伍管执法”质的飞跃。优化流程再造，强化服务保障功能，实现“小平台”办好“大家事”。将行政许可及公共服务职能涉及的“事、职、人”全部整合进驻乡（镇）社会事务管理服务中心，建立县乡村三级网络审批平台，创新实行“一门、一网、一站、一次”四个一服务模式，切实解决了服务群众“最后一公里”问题。突出抓乡促村，强化政治引领功能，实现“小支部”筑牢“大党建”。创新实行“一站六联”新模式。一站，即以实现抓乡促村“一站通”为目标，探索组建基层党建工作指导站53个，选派站长、指导员462名，实现全县192个行政村全覆盖。六联，即：联铸核心、联建支部、联办实事、联抓产业、联促和谐、联享资源，全面增强基层组织政治性、创造性、战斗性。厚植产业优势，强化经济发展功能，实现养壮“小马”拉“大车”。充分发挥乡（镇）引领发展、服务发展的“龙头”作用，大力发展“一村一品”“一乡一业”，扩大特色经济作物种植面积，加快畜禽养殖全产业链发展，培育壮大林下经济，推进农村一二三产业融合发展。加快实施农村土地承包经营权确权颁证工作及集体经营性资产改革，开展农村宅基地制度改革，大力推进“清化收”，发展壮大集体经济，促进农业发展、农民增收、农村繁荣。

（三）村级层面，全面推进“五化”建设，实现村级小微权力规范化运行

坚持以加强村级小微权力监管为重点，以推进“五化”为目标，通过健全完善“三清单、一平台、一体系”，强化村支委、村委、监委“三委”高效协同治村功能，全面构建村级小微权力闭环运行监督机制。即，建立党建工作清单，推进基层组织标准化。重点围绕组织、队伍、活动、制度、保障等5个方面，将村党支部党建工作清单由原来的15项调整到50项，加快推进农村党支部标准化建设，强化村级党组织保障，全面构筑坚强有力的战斗堡垒。建立权力服务清单，推进运行管理规范化。围绕重大决策、工程管理、三资管理、涉农补贴等8个方面，将村委会权力服务清单由原来的50项调整到70项，绘制权力运行流程图70张，每个流程控制在5步之内，设立村级服务站20个，打造“农村15分钟就近办事圈”，确保小微权力全程在阳光下运行，实现了“公共服务全覆盖、群众办事不出村”。建立履职正负清单，推进民主监督制度化。围绕组织管理、民情民意、程序类监督等6个方面，重新梳理编制村务监督委员会监督正负清单30项。选优配强村务监督委员会，按照“八有”标准，实现192个标准化村务监督委员会办公室全覆盖，乡（镇）纪委直接管理，切实解决“谁来监督”“不会监督”“监督不力”等问题。建立公开公示平台，推进阳光村务信息化。建设县乡村三级分级管理、一体联通的“互联网+村级小微权力”监督平台，实行权力清单、规章制度、运行流程、运行过程、运行结果“五公开”，建立惠民资金监督网，配备平台管理员192名，落实群众的知情权、参与权、监督权，真正把小微权力关进笼子里、晒在阳光下。建立多层覆盖体系，推进廉政监管实时化。健全县乡村三级联动监督机制，全面构建全程立体、多维实时的监督体系。县级设立村级小微权力监督管理机构，乡（镇）加强对村务监督委员会的指导、管理、考核、监督，村级广泛开展“三务公开”、“三资”管理、“四议两公开”等方面监督，积极引导广大群众参与监督，织密农村权力运行“廉政防护网”。

三、取得成效

（一）管理职能加快转变，社会治理更加高效

加快推动乡（镇）公共权力下放，乡（镇）行政权力由40项，增加到515项。12个乡（镇）每年受理群众举报由954次增至2680次，日常巡查由1.6万次增至4.2万次。村级6146个临时用工、1.45亿元新增村集体积累，全部按照工作流程管理使用。全县农村上访量和人数同比分别下降26%、27%，79个村实现“零上访”，广大群众生产生活环境和社会秩序得到明显改善。

（二）服务重点不断下沉，为民服务更加便捷

持续深化“放管服”改革，加快构建县乡村三级便民服务体系，行政许可事项申报材料、审批环节、审批时限精简率分别为59%、51%、61%。梳理公布“四办”清单，其中“一次办”事项924项、“网上办”事项879项、“马上办”事项358项、“就近办”事项176项，网上办理事项2.3万件。12个乡（镇）便民服务大厅累计办结事项13.6万件，业务平均办结时限由28.3天压缩到4.8天，村级服务站累计代办事项4.1万件，为群众减轻负担720万元。

（三）基层基础坚如磐石，执政根基更加牢固

围绕服务抓党建、抓好党建促改革，改扩建村级场所135个，活动广场79个。选优配强村“两委”班子，实现“一肩挑”全覆盖。创建“四有六新”农村党支部42个，培育村“两委”后备干部672人、致富带头人576人，选派29名硕士研究生到村挂职。全面树立和弘扬文明乡风，打造全省标杆型农村基层党建示范点1个，创建国家级先进村集体3个，省级7个，市级47个，成功创建第六届全国文明城市，筑牢了乡村振兴坚强战斗堡垒。

（四）乡村产业繁荣兴旺，发展动能更加强劲

各乡（镇）共建设“一村一品”示范村39个、创建标准化种植示范村42个、特色经济作物专业村23个，建设高标准现代农业生产基地16个、标准化养殖场59个、杂粮杂豆营养餐粉基地10万亩，紫苏种植面积发展到15万亩、大榛子1.3万亩、食用菌2亿袋，各类新型农业经营主体发展到2434家，农村电商主体发展到45家。强力推进“清化收”，新增资源地收费1.37亿元，实现集体收入10万元以上村176个，彻底消除“空壳村”，在全省发展壮大集体经济会议上作典型经验发言。

（五）监管体系日渐完善，政治生态更加清明

加强对窗口部门抽查监管，实行“部门联合、随机抽查、按标监管”的事后监管机制，做到了“事前管标准、事中管检查、事后管处罚”。探索建立与乡（镇）事权相适应的权力监督、行政行为监督和绩效监督评估机制，保证了权力在阳光下运行。充分调动发挥村务监督委员会作用，监督平台累计公开公示村级事务5万余条，全县192名廉情监督员上报村级监督事项300余次，收集社情民意1000余条，上报问题线索145条。全县共立案查处村干部滥用职权案件900起，党政纪处分900人，可检查、可监督、可追溯的村级小微权力规范化运行体系已经形成。

四、经验启示

（一）加强党的领导是根本保证

党的全面领导是实现国家治理现代化的根本保障。桦南县充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，成立专项改革领导小组，先后召开各类会议45次，研究解决改革重大问题140余件，做到了以最强领导、最优机构、最硬措施推进改革，全面形成了综合治理的大合唱。

（二）以人民为中心是基本原则

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，是党的一切工作的根本出发点和落脚点。桦南县坚持群众路线，牢记宗旨意识，在基层党建、公共服务、经济发展、社会稳定、文明创建、监察监督等领域，充分调动广大群众参与热情，以扎扎实实的改革成果赢得了广大群众的信任和拥护。

（三）坚持法治思维是底线要求

桦南县在推进基层治理体系改革中，坚持把法治思维和法治方式贯穿改革始终，以创建全国文明城、卫生城、平安城、园林城、食安城和双拥城“六城”为载体，着力增强党员干部法治思维和法治意识，引导广大群众争当社会和谐稳定的维护者和促进者，营造了依法行政、公正司法和公民守法的良好治理环境。

（四）基层探索创新是活力源泉

发展出题目，改革做文章。桦南县坚持以改革为动力，充分发挥基层首创精神，鼓励基层探索创新，支持基层先行先试，在全省率先组建第一家县级行政审批局，率先开展“强乡扩权”改革试点和村级小微权力规范化运行改革试点，起到了良好典型示范作用，为改革全面铺开提供了实践基础和有益借鉴。

（五）体制机制健全是关键所在

完善体制机制，是深化基层治理体系改革的必由之路。桦南县坚持把体制机制创新放在突出位置，先后制定了《行政审批责任追究办法》《桦南县“强乡扩权”改革工作考核细则》《便民服务一册通》《桦南县“互联网+村级小微权力”监督平台管理办法》等规章制度30余项，为基层治理体系改革提供了有力制度保障，实现了改革规范化、常态化、长效化。