区域乡村建设行动有效衔接的机制创新——以万达开川渝统筹发展示范区为例

陈伯仁 吴纪树

(中共重庆市万州区委党校，重庆 404100)

党的十九届五中全会明确提出，要实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。万达开区域地处川渝陕结合部，是成渝地区双城经济圈、长江经济带、三峡库区的重要组成部分，地理区位十分重要。推进成渝地区双城经济圈建设，建好“万达开川渝统筹发展示范区”，是国家赋予万达开区域协同发展的重大政治使命，也是万达开面临的战略机遇和现实考验。推动区域农业农村协同发展，必须在战略中实施乡村建设行动的有效衔接，在战略中认识脱贫攻坚和乡村振兴的基础地位。

1 万达开乡村建设行动有效衔接机制的多重困难

目前，万达开区域推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接在机制上还面临诸多现实挑战，客观认识当前乡村建设行动的形势任务，有利于明晰乡村振兴的发展思路。

1.1 减贫治理机制“平衡难”

从减贫治理机制的类型来看，一般分为特惠型减贫治理和普惠型减贫治理2种。脱贫攻坚属于前者，而乡村振兴则属于后者。因此，脱贫攻坚政策具有明显的福利性特征，最终形成了建档立卡贫困人口的特惠型政策，客观上出现了建档立卡贫困户与贫困户之间一定程度的“福利悬崖”效应。而乡村振兴政策则与之有别，其政策范围将突破乡村的界限，一些贫困边缘人口一旦没有了系统的支持政策，极易可能返贫，出现新的“福利悬崖”效应。

万达开区域实施乡村建设行动，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践中，如何将脱贫攻坚阶段的特惠政策予以选择性保留，如何抑制不同群体之间的“悬崖效应”，如何实现政策兼顾激发贫困人口的内生发展动力等，都是解决“精准”济困帮扶与“普惠”共享发展这一矛盾所必须面对的现实挑战。

1.2 社会动员机制“转型难”

脱贫攻坚与乡村振兴各自仰赖的社会动员机制存在较为明显的差异性。脱贫攻坚广泛、迅速、高效地动员全党全国全社会力量，聚焦贫困村、贫困户，以实现“两不愁、三保障”为目标合力攻坚。这种“超常规”的社会动员机制深刻彰显我国集中力量办大事的社会主义制度优势。与之有别，乡村振兴战略的社会动员机制则是以乡村集体成员的集体行为能力为基础，其内生性、常态化特性较为明显。

伴随我国经济社会转型以及农村社会结构和管理制度变迁，农村基层组织动员能力下降，出现了普遍的农村集体行动困境[1]。脱贫攻坚的“超常规”社会动员机制调动整合了全社会的力量，很大程度上掩盖了农村集体行动能力不足的窘境。万达开区域实施乡村建设行动，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，必须攻克“超常规”社会动员转型带来的阵痛，重构农村基层社会动员机制，增强农村集体行动能力。

1.3 投入保障机制“兼顾难”

资金投入是脱贫攻坚最重要的保障因素，仅就中央财政专项扶贫资金投入来看，2012—2020年财政部累计安排中央财政专项扶贫资金6896亿元[2]。但要将脱贫攻坚的资金投入机制完美复制到推进乡村振兴的实践中难度很大。特别是在当前宏观经济增速下行、地方债务普遍较重的背景下，能够筹措和撬动的资金更加有限，而“三农”领域需要补上的短板又太多，有限的资金投入在已脱贫村、已脱贫人口持续减贫和广大乡村地区发展之间进行平衡的挑战加大[3]。

万达开区域实施乡村建设行动，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践中，必须有效兼顾减贫投入的持续性和振兴投入的均衡性，必须切实提高投向乡村振兴财政资金的使用效率，必须积极引导金融和社会资本多样化投向扶贫和乡村振兴事业。

2 万达开乡村建设行动有效衔接的经验传递

脱贫攻坚是我国减贫史乃至世界减贫史上绝无仅有的壮举。现阶段，在实施乡村建设行动推进全面乡村振兴过程中，万达开区域脱贫攻坚探索形成总结的一些成功经验能够为地方实现乡村振兴提供支持。

2.1 建立强有力的组织领导

万达开区域能够如期完成脱贫攻坚的各项任务要求，离不开强有力组织领导体系的构建。坚持党的领导与责任落实，充分发挥高质量党建引领高质量脱贫的作用。如，开州区细化了党建促脱贫攻坚20条措施，通过责任体系分解、严格考核问效、村干部区级备案管理等制度落实，实现了党建引领与责任压实[4]。强化干部队伍建设，充分发挥农村基层作为锻炼培养干部大熔炉的作用。如，达州市先后共选派828个工作组、11.4万名干部进行全覆盖帮扶，锻炼了一大批尤其是年轻党员干部，为全面推进乡村振兴战略准备了人才力量[5]。建立全社会共同参与机制，充分发挥社会各方力量协调参与攻坚帮扶的作用。如，万州区利用国有企业在人才、资金、技术、管理、市场等方面的优势开展了“国企进村”活动，支持培育贫困地区发展特色产业[6]。

2.2 贯彻精而准的实施方略

脱贫攻坚的实施方略是“精准”，即精准扶贫、精准脱贫。为贯彻落实这一基本方略，万达开区域在括产业扶贫、生态扶贫、志智双扶、党建扶贫等精准实施方面都积累了大量的实践经验。如，万州区在脱贫攻坚中着力开展“志智双扶”补齐贫困群众“精神短板”方面成效明显，其中尤以龙驹镇为典型代表，其“志智双扶”的成功探索在重庆得到广泛推广。此外，万达开区域在产业扶贫中重视种养殖业、手工加工、乡村旅游、电商服务等方面的经验，在生态扶贫中形成打造绿色农村、生态农村、人居环境整治等方面的经验，在党建扶贫中积累的党建引领、派驻第一书记、保障“两委干部”经费等方面经验，都可以在乡村振兴中继续传递利用。

2.3 夯实全方位的要素保障

资金、科技、人才等要素的缺乏一直是制约农村发展的普遍问题，万达开区域如期顺利完成脱贫攻坚任务，得益于资金、人才、科技等要素投入得到了充分保障。在资金要素保障方面，已经通过实践形成了财政资金优先保障、金融投入重点倾斜、社会资金积极参与的资金统筹体系。在科技要素保障方面，脱贫攻坚过程中发展农村电子商务、设立科技支撑专项资金、组织科技特派员提供技术服务、建立农村地区与科研机构技术合作等实践经验。在人才要素保障方面，积累了扶持培养乡村匠人、文化能人、非遗传人等各类人才的成功经验，构建了党政干部、企业家、专家学者等多渠道人才共同参与的成功机制，制定了有效培养本土人才、留住外地人才的成功政策。如，万州区组建了由教师、医师、农业技师构成的“入户三师”，达州市涌现了由复员退伍军人担任驻村扶贫干部的“扶贫铁军”，开州区培养了一批熟悉热爱农村的原籍“回引人才”。

3 万达开乡村建设行动有效衔接的机制创新

实施万达开区域乡村建设行动，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，统筹发展是总体原则，机制创新是重要推动力。这意味万达开三地要打破省际行政区划障碍，探索行政区划和经济区域的适度分离，探索创新“政策共商”、“人才共育”、“产业共促”、“生态共护”等机制。

3.1 建立“政策共商”机制，提高万达开区域风险防范化解能力

实施区域乡村建设行动，政策是前提。万达开川渝统筹发展示范区应当建立“政策共商”机制，共同提高防范化解风险的能力。这就要求万达开三地必须通过一定的形式(如召开“联席会议”)共同协商脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的相关政策。特别是要打破地方壁垒，制定壁垒清除方案，不仅要破除妨碍有效衔接的市场统一壁垒，同时还包括社会生活壁垒(如地方保护政策、差异化技术标准、地域隐性惯例、不平等待遇、歧视性措施等)，为万达开协同实施乡村建设行动奠定基础。

3.1.1 建立政策协同制定机制

万达开区域应当尽早建立制定前会商、制定中协商的乡村建设政策生成机制。经过三方共同制定的政策，应当在区域得到统一执行，区域内的实施标准应当互采互信，执法结果也应当互通互认。

3.1.2 强化重点领域政策支撑

三地政府要着力加快推进乡村建设重点领域的合作事宜落地落实。尤其是农业农村委(局)、乡村振兴局要积极展开会商，强化重点领域政策支撑，加快区域农业农村协同发展，共同打造川渝乡村振兴示范样板区。

3.1.3 协同推进风险防范化解

三地要汇聚智慧协同提升区域应对脱贫攻坚中可能潜藏的风险，协同强化风险来源研判、动态监测和实时预警。防范化解经济风险，要协同优化区域营商环境，推进产业政策由差异化向普惠化转变；防范化解社会风险，要协同完善社会保障和公共服务，推进特定性扶贫政策向长期性民生政策转变。

3.2 建立“人才共育”机制，促进万达开区域人力资源交流合作

实施区域乡村建设行动，人才是关键。万达开川渝统筹发展示范区应当协同完善人才政策、搭建平台载体、优化服务保障，形成三地人才共育工作大格局，助力推进区域协同的脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。要加强调查研究、重视顶层设计，可以通过举办万达开区域人才协同联席会议，签署“战略合作框架协议”，明确具体发展举措进行系统推进。

3.2.1 协同开展引才育才

此项工作的重点是万达开互派干部到乡村建设相关部门(尤其是乡村振兴局)进行挂职交流，为区域协同乡村振兴提供干部保障。此外，还要加强优秀人才的协同招揽，共同举办人才发展峰会、洽谈会等多种形式的引智活动；加强实用性人才的交流学习，组织基层党政领导干部参加脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接专题培训班。

3.2.2 协同搭建平台载体

此项工作旨在整合三地人才资源优势，激发人才创造活力。在政府的支持下，可以由三地科技团体、行业学会和相关企事业单位组建的助力乡村振兴的政产学研合作平台，推进区域企业协同发展，加快促进区域科技成果转化。具体可以开展三地校地跨区域合作、三地共同出资开展学术创新研究、举办创业就业技能比赛等。

3.2.3 协同优化服务保障

要推动实现服务共享，如建立万达开社保、公积金等服务项目的绿色办理通道，解决“来回跑”的现实不便；要推动实现人才互认，签订“专家资源共享协议”；要推动实现市场互通，三地应当实行统一的人力资源市场准入制度，协同推进人事档案统一共享互认具体工作。

3.3 建立“产业共促”机制，构建万达开区域产业振兴发展格局

实施区域乡村建设行动，产业是重点。万达开川渝统筹发展示范区应当坚持把“产业兴旺”作为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重点，实现产业扶贫向产业振兴的有效转变。这需要万达开区域通过加强资源要素保障、创新利益联结模式、强化社会化服务支持等手段提升产业发展质量。

3.3.1 优化顶层设计，增强产业项目的持续性

产业发展是“慢变量”，产业兴旺要打“持久战”。万州、达州、开州地理位置相依、资源禀赋相当、市场条件相似、政策环境相近，因此，要实现区域产业振兴尤其要重视顶层设计，协同做好区域产业发展的整体规划，立足自身条件发展优势特色产业，认真选择产业目录，切忌盲目跟风，出现同质性产业竞争。

3.3.2 促进产业融合，拓展扶贫产业的价值链

拓展扶贫产业链的广度，推动万达开区域山地特色高效农业转型升级，积极协同推进农旅融合、农文结合，扶持发展观光休闲农业、智慧农业、数字农业等新业态；拓展扶贫产业的深度，发展农产品深加工，增加产品附加值，发展电子商务，着力围绕“老川东”、“大三峡”打造特色产品品牌。

3.3.3 完善利益联结，增强多种模式的向心力

可以适度推动产业化联合体建设，引导龙头企业和协会、农业合作社、家庭农场等组建农业产业化联合体，实行产销一体化经营；应当完善利益联结的要素分配，鼓励新型经营主体与低收入户建立入股分红等合作方式，引导低收入户以“主人翁”身份积极参与产业发展；应当完善个人和企业征信体系，严格“奖诚惩失”监督管理，优化农业产业发展的信用环境[7]。

3.4 建立“生态共护”机制，筑牢万达开区域绿色发展安全屏障

实施乡村建设行动，生态是支撑。万达开区域在脱贫攻坚中统筹兼顾了生态保护和发展的问题，实施脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接同样可以延续这一经验，探索生态友好型乡村振兴新模式。万达开川渝统筹发展示范区应当建立“生态共护”机制，构建生态环境领域一体化治理战略格局，这是践行习近平总书记生态文明思想生动的地方实践，对筑牢长江上游生态安全屏障、维护长江中下游乃至更大范围区域生态安全意义重大。

3.4.1 建立生态文明协同发展联动机制

具体包括区域联席会机制、跨界流域联防联治机制、区域生态环境预警监控平台、联合监管执法机制、区域监测数据共享机制、行政审批联动共享平台、大气污染联防联控工作机制、固危废管理信息互通机制、协同处置机制、生态环保督察反馈问题跨界联动整改机制、生态环境安全及污染事故处置联动机制等[8]。万达开三地相关部门要通过预警监测、督促执法、通报反馈等手段推动落实生态文明协同发展各项具体事宜。

3.4.2 持续推进农村人居环境整治

在脱贫攻坚中，以解决贫困村的环境问题为工作重点，通过垃圾清理、污水治理、厕所改造、村容村貌等具体措施的落实，极大改善了贫困村的环境面貌。万达开区域在推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过程中，可以加大农村人居环境整治的经验交流，协同推进区域内农村继续实行人居环境整治，开展环境保护教育，创建彰显富有川东特色的美丽庭院，促进农村人居环境整治与美丽乡村建设的有机结合，提高农村居民的生态福祉。