关于提升保障国家粮食安全新动能的思考

□ 丁声俊

百年大党，百年华诞。百年沧桑，粮业辉煌。具有百年胜利奋斗历史的中国共产党，领导中国人民从“救中国”起步、经“兴中国”前行、直到昂首阔步迈进“强中国”的大路上。中国从昔日积贫积弱、不得温饱转变为今日的繁荣昌盛、丰衣足食、全面小康。这是一个勇于探索与改革、锐意创新与发展、坚持与完善确保国家粮食安全的过程，具有强大生命力。在庆祝党的百年华诞的历史时刻，一定要不忘初心，牢记使命，采取必要的重大举措，进一步增强可持续保障国家粮食安全的新动能。

一、坚持和发扬我国制度优势

实现国家治理体系和治理能力现代化，是我国全面深化改革的总目标。所谓“治理”，是一个哲学命题,即指思维与存在围绕有序性的矛盾运动的过程；"治理"又是一个历史的范畴。历史悠久的中国历代都讲究治理,积累了丰富的国家治理的智慧和经验。然而，这个概念只是在近几十年被赋予了许多新的内涵，将治理拓展为一个内容丰富、包容性强的概念,重点是强调多元主体管理,实行民主、参与式、互动式管理,而不是单一主体管理。粮食行业必须毫不动摇地坚持和发扬我国的制度优势。

作为国民经济重要行业的粮食产业,提高其现代治理体系和现代治理能力，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。遵照党中央十九大决议的精神，推进粮业现代治理体系和治理能力现代化，必须坚持和发扬我国的制度优势。中共十九届四中全会概括了我党我国十三个方面显著的“制度优势”，包括根本制度、基本制度和重要制度体系。我国的制度体系，是党和人民在长期实践探索中形成的科学与实践结合的卓越成果.它们是我国深化改革、创新发展和从事一切活动必须遵循的原则和准则,是改革成功、发展稳健、市场稳定、改善民生，以及振兴一切事业的保障。粮食行业必须毫不动摇地坚持和发扬我国的制度优势。

要加强制度意识。不以规矩，不能成方圆。人不以规矩则废，党不以规矩则乱，国不以规矩则衰。制度是人类社会得以正常运转和发展的必要条件。没有制度管理就没有约束，没有了制度做保障，一切就都无从谈起。制度的制定是基础，制度的落实是关键。但如果缺乏制度意识，那么再好的制度也是虚设。鉴于此，树立和加强制度意识，是贯彻落实优越制度的思想条件。粮食行业要开展学习、教育和宣传国家的法律法规，特别是根本制度与基本制度，要反复学、深入学，使广大粮食职工深刻领会制度精神，熟知制度内容，强化制度意识、纪律意识和规矩意识。要使广大粮食职工牢固树立严格按制度办事的观念，守规矩，知敬畏，自觉用纪律制度约束自己，自觉维护制度，自觉接受制度的制约和监督，模范执行各项制度，带头维护制度权威，带头贯彻落实制度，做尊崇制度、执行制度的表率，促使制度优势转换成治理效能，推动粮食安全治理体系和治理能力现代化，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系。

要健全完善粮食安全保障体系。端牢民众的“饭碗”始终是中国治国理政的头等大事。在加强国家安全体系中，要更加重视保障国家粮食安全体系，进一步贯彻实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，特别是要重点完全落实“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。尤其是我国首次在行政法规中明确规定“粮食安全党政同责”。这是完善制度政策、提升治理能力、筑牢粮食安全“中国之治”根基的长远之计，也是巩固扩大粮食安全省长责任制、压实主体责任的现实需要。坚持这一新制度，将进一步推动粮食安全政治责任落地，筑牢粮食安全的根基。此外，还必须推动国家粮食安全的理论创新、制度创新和实践创新。一定意义上说，没有有效的粮食流通，就没有真正的粮食安全。加强粮食流通管理，确保粮食收购、储存、销售、加工各个环节平稳有序运行，是保障国家粮食安全的关键。因此，要针对粮食不同环节发展不平衡不充分不协同等问题，优化资源配置，探索产业化、融合化发展新模式，创新完善粮食第一、第二和第三产业相互融合发展，或者说建立和健全粮食“产购储加销”体系，全链条、高质量保障国家粮食安全。

要完善粮食储备制度。粮食储备是保障国家粮食安全、乃至国家安全的重要物质基础。国家粮食储备历来在稳定市场、备战备荒、护农增收等方面发挥不可替代的作用。党中央反复强调，必须加强国家粮食储备的“压舱石”。要有针对性采取创新性措施，改革、调整和完善国家粮食收储储备制度。要坚持储备粮的政策性职能和经营性职能彻底分开，强化政府储备公共产品属性，厘清“承储主体”的职能定位，压实粮食“承储企业”的责任和政府部门监管责任，建立政府储备规模动态调整和联动机制，完善储备粮收储轮换制度，确保国家储备粮数量实、质量好、调得快、用得好。总之，要善于运用改革办法和法治思维，创新完善体制机制，切实守住管好“天下粮仓”。

良法是善治之前提。随着经济社会的发展和变迁，我国粮食行业和粮食流通形势发生了重要而深刻的变化。粮食经营主体、经营方式日益多元化；政策性粮食流通管理还存在“短板”；一些地方出现粮食污染、变质等问题；粮食浪费、损失损耗问题比较突出。针对粮食领域出现的新情况、新问题和新矛盾，亟需聚焦短板和弱项，有针对性地完善制度设计。从立足保障国家粮食安全的基本定位出发，构建系统完备、科学规范、运行有效的粮食流通管理制度体系。在进一步全面贯彻落实《粮食安全省长责任制》和粮食安全党政同责之外，为保障稳健提升粮食行业现代治理体系和治理能力，必须加快建立健全粮食法律法规进程。在健全国家法律制度体系中，要更加重视推动粮食安全保障立法。从加强国家安全法治保障出发，紧紧围绕防风险、化隐患、保基本等关键作出制度安排，着力提高国家粮食安全风险防控应对能力。新修订的《粮食流通管理条例》已正式实施。它全面充实了粮食流通管理的制度内容，是对粮食流通治理经验的全面总结，是对粮食流通监管政策的全面反映，标志着粮食流通进入了全面依法治理的新阶段。另外，更要加快粮食大法《粮食安全保障法》的进程。

与此同时，要继续实施重大粮食工程。包括进一步实施优质粮食工程、粮食应急保障工程、科学绿色储粮工程、粮食现代物流工程和智能化管理提升行动，以及粮机装备提升行动等重大项目，提升粮食安全保障的能力。

二、坚持底线思维，保持粮业战略定力

粮食安全形势越好，越需要居安思危，决不可陶醉于粮食“十七连丰”的凯歌声里、而忽视粮食安全仍然隐伏着风险。当前要更多认识和认准我国粮食安全还存在多种“短板”，包括要素资源、市场风险、自然灾害等。这里着重阐述粮食供求的基本态势。

（一）粮食总量基本平衡，结构性矛盾突出

从粮食品种结构看，小麦、稻谷作为口粮，可确保绝对安全。目前我国小麦每年的消费总量约为1.20亿吨～1.25亿吨，近3年的平均产量为1.3亿吨～1.35亿吨；稻谷每年消费量2.00亿吨左右，近3年的平均产量为2.10亿吨。从粮食库存结构看，国家的小麦、稻谷库存量充裕，小麦库存量够用一年以上，稻谷库存量够用8个月，都足以保证市场供应。大豆是必要进口的，更多是从巴西、阿根廷进口。目前粮食供求结构性矛盾突出主要表现在玉米品种。玉米的供求关系从前几年的相对过剩转为短缺。由于玉米加工转化发展迅猛，饲料行业由弱转强，淀粉加工总体扩张，以及玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快，致使玉米消耗量快速增大，带动了玉米去库存的速度,供求矛盾较突出。总体看,我国粮食供求关系仍然呈紧平衡态势。

（二）粮食“刚需”增长，资源约束趋重

从中长期看，我国粮食需求呈刚性增长态势，而资源约束趋重。保障我国粮食安全，必须面对两个客观存在的变量因素：一是人口增长。预计未来10年我国每年新增人口500万人以上，到2030年达到峰值14.5亿人。最近，我国发布的新人口政策必然会促进总人口更多增长。二是消费升级。“十四五”期间，我国将进入高收入国家行列，每年新增城镇人口将达1000多万，带动消费进一步升级。由于人口增加和消费结构升级，预计到2030年前后，我国的谷物需求将达到峰值的7.1亿吨，即每年需增产谷物500万吨。其中，口粮消费稳中略增，新增粮食需求主要集中在饲料粮上，特别是能源饲料和蛋白饲料，如玉米和大豆粕。从中长期看我国粮食和主要农产品的供求将长期处于紧平衡状态。与粮食“刚需”增长相对照，我国进一步提升农业粮食综合生产能力的资源环境约束趋紧。随着工业化、城镇化的推进，我国现有18多亿亩耕地将继续减少，“占优补劣”的问题更加突出。在水资源方面，城镇、工业、生态用水需求增加，农业用水空间缩小。在基础设施方面，农田水利设施建设欠账较多，抗灾减灾能力不强，到2022年完成10亿亩高标准农田建设存在资金缺口。在技术进步方面，在较高单产水平上进一步突破新品种和新技术的难度越来越大，种业发展仍然存在投入不足、创新能力不强、低水平同质化竞争问题。上述粮食安全的“短板”表明,我国粮食和主要农产品的供求在中长期仍将处于紧平衡状态。

（三）坚持底线思维，加强战略定力

基于上述基本判断，一定要坚持底线思维，切戒盲目乐观；坚持战略定力，进一步落实粮食新战略。所谓坚持底线思维，就是指在粮食安全有保障、有把握时，要居安思危，未雨绸缪，做好应付最坏局面的思想准备，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握粮食主动权。或者说，要把粮食安全的基点放在可能出现较大的风险上，并准备有力对策。对各种风险都要多加防控，但重点要防控那些可能损害粮食产能、导致丧失国家粮食主动权的风险。这是强调粮食底线思维的根本含义。从战略高度、深度出发，切实提高底线思维能力，积极寻求规避系统性风险、化解复杂矛盾、谋求创新发展的路径和方法，千方百计“托底”、“守底”、“保底”，确保实现有效防控粮食安全风险的目标。

当前我国粮业处在新的历史关键点上。面对“两个大局”和应对后疫情时代的机遇和挑战，保持战略定力、专注办好自己的事，朝着既定目标奋勇前进。这是提高粮食道路自信、战胜各种风险挑战的关键。战略定力既是一种冷静睿智的战略思维能力，也是一种坚定沉着的战略行动能力。有无粮食战略定力，关乎粮食事业兴衰、关乎国家安危，以及关乎民众祸福。准确把握粮食产业发展的“时”与“势”，抓住机遇、应对挑战，坚定信心、乘势而上，集中精力办好国内的事情，就能排除前进道路上隐伏的各种风险，处变不惊，科学应对，谋定后动。总之，“咬定青山不放松”，不断加强保障国家粮食主权、安全和发展利益的战略能力，确保立于不败之地。

三、坚持优化结构，加快构建粮业发展新格局

自“十三五”以来，从深化农业粮食以“供给侧”为重点的结构性改革，到实施创新驱动发展战略；从坚定不移扩大内需，到持续优化农业粮食产业结构，我国致力破解发展难题，包括培植发展优势、转变发展方式、拉动消费升级、增强发展新动能等，都取得重大突破。这为我国经济行稳致远、特别是对提高粮食等农产品供给质量、促进“消费侧”结构升级，提供了新动力支撑。然而如前述，我国粮食安全仍然存在的一个明显短板就是，产业结构和产品结构与市场消费结构还不完全适应。鉴于此，必须以新发展理念为主导，以农业粮食高质量发展为主题，以深化“供给侧”结构性改革为主线，坚持质量第一、效益优先，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好惠及全体人民，不断满足人民群众对更美好生活的需求。

面对国内外环境的新变化，以及我国经济社会发展所处的历史方位，党中央做出构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局的战略抉择。学习领会这一重大抉择可知，面向未来，我国要把满足国内粮食需求、特别是口粮需求作为农业粮食产业发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，大力推进自主创新驱动，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。提出构建粮食新发展格局、并“以国内大循环为主体”，绝不意味是关起门来封闭运行，而是通过充分发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更强劲的可持续的发展。中国是在开放环境下构建完整的内需体系，绝对不会也不能把国内国际“双循环”割裂开。以国内大循环为主体，以扩大内需为战略基点，不是要闭关锁国、主动与国际脱钩，而是要进一步扩大高水平对外开放，特别是要从商品和要素流动型开放走向制度型开放，打开国门搞建设，要以高水平的开放助推国际经济大循环。

四、坚持“双藏战略”，提高优质粮食产能

我国实现全面小康社会后，乘胜为经济社会发展和保障粮食安全擘画的战略发展蓝图，指明了发展的战略方向和战略道路，要求抓住“两个一百年”交汇的历史机遇、走向复兴与繁荣的过程中，从更长远、更宏观、更安全、更可持续、更高质量发展的角度，谋划更高水平的发展格局，从而实现中国经济社会发展走向更高、更强，实现现代化的宏伟目标。这当然也完全适于确保粮食安全。持续、稳定提高粮食产能，特别是谷物产能。确保和提高粮食产能的最重要的措施有两项：“藏粮于地”和“藏粮于技”。“耕地”和“技术”,在农业粮食生产的诸要素中，都是基本要素。

（一）“藏粮于地”，保有足够粮食面积

“藏粮于地”或称“藏粮于土”是指通过提高耕地质量和土地生产力，实现粮食生产稳产高产。也可以说，“藏粮于地”的实质就是“藏粮于综合生产能力”。其要义在于确保“天下粮安”、用好“天下粮田”，即科学合理利用耕地资源，提高土地产出率。万物土中生，土壤是作物生产的最重要的自然资源。因此，首要措施是，千方百计保地、养地、节地，坚守18亿亩耕地和15.5基本农田两条“红线”不可逾越；既要保障耕地数量少减或不减少，又要保障耕地质量不断提高。其次是加快建设稳产优产高标准农田，继续大力改造中低产田，大力防止环境和面源污染，优化耕地禀赋，提高耕地肥沃度。再次是必须采取法律法规等关键措施，严禁耕地“非农化、非粮化”，切实保障足够的粮食种植面积。从现阶段农业粮食生产力水平看，我国粮食种植面积（三大谷物和杂粮）必须保持在16.5亿亩以上。

（二）“藏粮于技”，主攻单位面积产量

其要义是，依靠科技进步和创新，提高粮食单位面积产量，为保障粮食安全提供科技支撑。“藏粮于技”和“藏粮于地”相互结合，相辅相成，是保障粮食总产量稳增的主要途径。“藏粮于技”的必要措施包括：（1）大兴现代种业。要打好种业翻身仗，把现代种业作为农业粮食的基础性、战略性核心产业抓出优异成果，启动重点种源关键核心技术攻关和农业生物育种重大科技项目，自主培育突破性优良品种。（2）加强农田水利建设。通过兴建和运用各种水利工程的综合性科学技术措施，调节、改善农田水分状况和地区水利条件，以提高抵御天灾的能力；健全农田灌溉系统，防治旱、涝、盐、碱灾害，实现“旱能灌、涝能排”。特别是发展节水灌溉技术，促进生态环境良性循环，提高水利用率，使之有利于以促进农业粮食稳产高产。（3）推广配方施肥技术。要根据测定土壤的性质，推广配方肥料，合理减少化肥使用量、并优化其结构。这样，既利于提高粮食作物单产，又利于改良土壤。（4）加强植保，有效防止作物病疫。为应对多发的作物病虫害，必须积极开展农作物病虫害防治科技创新、成果转化和依法推广应用信息技术、生物技术。特别是要推进农作物病虫害防治的智能化、专业化、绿色化，做好农作物病虫害预防控制，实行分类防控，注重采用绿色防控技术。特别要加大对农作物良种重大科研联合攻关，振兴现代种业；继续推进农业粮食全面、全程机械化；推广“减肥增绿”科学施肥技术，即合理减少化肥耗用量和增加绿色有机肥使用量；此外，还要发挥大数据在应对自然灾害、疫病灾害、市场风险等方面的威力。

五、坚持高质量发展，加强国内外市场竞争力

粮业的生命力和竞争力在于加强科技创新，促进其高质量发展。“十三五”以来，我国农业粮食转向高质量发展阶段,追求“数量质量并重、质量优先”的目标。实施农业粮食高质量发展战略，关乎提高其市场竞争力、特别是国际大市场竞争加剧的需求；关乎全面建成小康社会、充分满足人民群众日益增长的对更美好生活的需求；关乎农业粮食生产绿色可持续发展，实现全面现代化。

粮食等主要农产品质量是攸关粮食安全，以及食品安全的重要组成部分。农业粮食在稳定提高数量的同时，转向优先高质量发展，既是增长方式和发展路径的转变，更是深化体制改革和机制转换的过程。因此,必须采取关键措施,促进加快形成与之相适应和相配套的体制机制。农业粮食产业高质量发展的必由途径，就是加强农业粮食科技创新，确保核心关键技术自主可控，加快成果转化应用。包括生物技术、装备技术、降耗技术和信息技术等四大领域。具体说，要做到“五个必须”：（1）必须大力建设现代生产基地。即提升高标准绿色粮食生产基地，加快向适度规模化、优种化、标准化、无害化方向迈进。（2）必须大兴现代服务业。切实健全现代社会化、综合化、专业化服务，实现“统一品种、统一管理、统一施肥、统一收获、统一收购”等“五统一”服务，确保粮食产品质量可靠。（3）必须严格监管农业粮食生产环节投入品。包括农药、兽药、饲料和饲料添加剂的监管，有效地净化生产源头。加强对农药及农资的销售监督检查、使用管理，以及对违法行为依法惩处规范流通，防止含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的农业投入品进入农产品生产经营环节，有效净化农业粮食生产源头。（4）必须严抓产品质量安全监管。为此，要建立健全产品质量安全检测中心，并探索建立有效追溯体系，即探索创新粮食等农产品，以及投入品质量的可追溯模式，做到“源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询、责任可追究”。（5）必须大力开展农民职业培训，提高生产者素质。通过科技下乡、科技培训等多种生动活泼的形式，提高农业生产者质量意识、市场意识、科技意识，造就现代职业农民。通过转变农业粮食产业的导向和实施必要措施，就能促进其全面跨上高质量发展轨道。

六、结语

伟大的中国共产党领导伟大的中国人民，战胜千难万险,奋勇砥砺向前，经历了从“站起来”到“富起来”，再到“强起来”。与此相应，我国人民也经历了从“饥寒”、“温饱”，再到“小康”和“幸福”。我国粮业创造辉煌业绩、民众不断提高获得感和幸福感的重要保障，就在于坚持和发扬我国制度优势。

面对“两个大局”，必须居安思危，保持战略定力，继续坚持和发扬我国的制度优势，树立制度意识，尊崇制度权威，遵守制度约束，把制度优势转变为更高质量保障粮食安全的新动能。同时，增强道路自信，坚持和发展“中国粮食发展道路”，进一步促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展之路，让国民不断走向更幸福、更美好生活。