从“房住不炒”到“住有所居”

刘洪玉

住房问题既是民生问题也是发展问题，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。我国把“让全体人民住有所居”作为当前住房政策目标，主要赋予了其三个方面的内涵：一是人人有房住，确保每个人住房权利的实现，不论是自有自住还是租住;二是住房量适当，满足有尊严居住的需要，不存在过度拥挤问题，符合安全健康标准，社区和公共服务可及;三是经济可负担，家庭住房支出占可支配收入的比重合理，不过度挤占其他基本生活消费。

需要指出的是，随着住房功能和住房政策的多维度扩展，住有所居的内涵中还逐渐融入了公平、包容、无歧视等。比如：为实现住房机会公平，要求每个人都能在现有的住房供应和住房保障体系中，找到适合自己的获取住房的渠道，而且这些渠道是可进入、可负担、可持续的;为实现住房过程公平，要求住房服务不能存在性别、年龄、职业、财富占有状况等方面的歧视;为提升住房政策的公平性和包容性，要优先支持弱势群体和特需群体解决住房问题，支持棚户区和老旧小区更新改造。

对美好居住的向往是最大的背景

住房政策首先要有一个政策目标，然后围绕这个目标的实现，去设计各种支持的政策，并辅之以各种配套的计划或措施。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”是许多人耳熟能详的诗句，从中我们可以感悟到古人在住房问题上的情怀和理想。“居者有其屋”被古今中外的许多执政者当作其治国安民的重要国策。根据当前和可预见的未来我国住房问题的特点，政府将我国住房政策的目标确定为“住有所居”，把解决新市民和青年人住房问题当作重点，把增加保障性住房供应尤其是保障性租赁住房供应当作主要措施。

实事求是地说，采用“住有所居”这四个字来概括描述新时代住房政策目标，主要是因为其通俗易懂、朗朗上口，并与教育、就业、医疗、养老等其他民生福祉要素共同构成了被俗称为“民生七有”的新时代国家民生发展目标体系。此外，类似的表达方式比如“居者有其屋”，其中的“有”通常对应“拥有（Homeownership）”，把“租”排除在外。比如新加坡的“组屋”和我国香港特别行政区的“居屋”都是在“居者有其屋”理念下提供的可负担的产权住房（Affordable Ownership Housing）。“住有所居”中的“有”则被广泛认为更强调“占有（Occupancy）”，这样就兼容了自住和租住两种情景。

从前面的描述中可以看到，采用“住有所居”作为住房政策目标，并没有什么特殊背景。但用“住有所居”描述的目标可以有阶段性目标场景，其内涵的拓展空间广阔而丰富，能伴随经济社会发展，在一个比较长的时期内，代表人民群众不断提升的美好居住生活愿望。这也就是住有所居目标的最大背景。

因时而变，因势而变

回顾我国住房政策及其目标的演变过程，就会发现，2000年以前的住房政策目标，主要是通过城镇住房制度改革，实现住房商品化和社会化，并以此来达到增加住房供应、缓和住房紧张的目标;市场力量参与供应的积极性调动起来以后，又从2005年开始出现了住房价格上涨过快、中低收入家庭住房矛盾突出的问题，所以住房政策的重点开始转向住房市场调控、保障性安居工程建设以及棚户区改造。到2019年，我国城镇居民人均住房建筑面积达到39.8平方米，农村居民人均住房建筑面积达到48.9平方米，总体上解决了住房短缺问题。与此同时，我国累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套，帮助2亿多困难群众改善了住房条件，取得了举世瞩目的巨大成就。但随着城镇化进程的进一步发展，新市民和青年人住房困难问题凸显，为其解决住房问题，是促进我国经济增长社会发展的需要，是高质量城镇化的需要，也是落实住房政策目标的需要。鉴于新市民和青年人的工作和居住呈现的较大流动性特点，加之人口集中流入城市普遍存在住房价格比较高的现状，所以需要更多地通过发展租赁住房市场来解决。因此，当前我国住房政策的重点又转移到“以发展保障性租赁住房为重点”“增加保障性住房的供给”的阶段。

破題的钥匙，从满足美好居住生活的住房需求角度，我们在解决了数量问题以后，目前还面临着改善住房质量、优化住房结构等任务。

关于住有所居，还可以从住房发展的数量和质量目标维度考察。我国改革开放后城镇住房发展的第一个目标，是2000年进入小康社会时的“小康居住目标”，当时该目标的具体描述是：人均住房（居住）面积8平方米，家庭成员分得开、住得下，符合文明居住要求。后来有关部门又研究过2020年全面实现小康社会后的住房目标，比如原建设部政策研究中心就提出了“户均一套房、人均一间房、功能配套、设施齐全”的发展目标。前述2000年目标重在面积数量，后面的目标兼顾了居住质量，都着眼于满足居民基本生活需要。

目前有关机构正在研究未来一段时期，比如2035年、第二个100年（2049年）的住房发展目标，就更多地关注居住质量和居住环境，其中绿色健康、舒适宜居、智慧便捷成为关注重点。当然在数量上也提出了更宽松的标准，比如从2020年的户均一套、人均一间，希望到2035年实现每户一套、每人一间。虽然只是一字之差，但要在15年内实现，还需要做很多的努力。有关研究表明，考虑到闲置、季节性使用、交易或装修等因素的影响，全国城镇整体住房存量的套户比（存量住房套数/家庭户数）达到或超过1.15～1.17时，才有可能实现每户一套;要想实现每人一间，大概率要实现每套住房的居室数比居住人口数多1。

总之，从满足美好居住生活的住房需求角度，我们在解决了数量问题以后，目前还面临着改善住房质量、优化住房结构等任务，尤其是优化住房的空间结构和产权或租买结构，还要应对经济社会发展过程中人口流动、家庭小型化、住房可支付性等多重挑战。以住有所居为目标，显然更有弹性、韧性和可拓展性。

践行国际共识，主动担当作为

当然，国际住房政策的经验与发展趋势，也对我国选择住有所居作为住房政策目标产生了一定的影响。

联合国2015年发布的“2030年可持续发展议程”在“建设包容、安全、有韧性和可持续的城市和人类住区”愿景下，提出了“到2030年，确保人人获得适当、安全和负担得起的住房和基本服务，并改善贫民区”的住房发展目标。这是超越了政治制度、发展理念和发展阶段等差异形成的全球共识，弥足珍贵。

2016年“人居III大会”提出来的城市愿景中，进一步把全球住房发展目标聚焦为，“改造现有住房和扩大住房存量，减少在质量和数量上存在的住房短缺;改善目前在非正规住区生活的8.81亿城市人口的生活;确保到2030年新增的 11.8 亿全球人口的住房机会” 。

国际住房政策的另外一个进展，就是越来越关注住房政策执行情况的评价，将包容性、效率、可持续等要求都细分为具体的指标，进行定量的评价。比如日本每年都会对其“住生活基本计划”执行情况和目标实现情况进行评价。我国也在着手研究住有所居目标下的最低住房标准、改善住房标准和舒适住房标准，设定关键时间节点上居民在三类住房标准上分布结构的目标，以便通过考察各城市人口/家庭在不同住房标准上的数量分布，来跟踪住有所居目标的实现情况。另外一个重要的工作就是实现城市住房发展规划管理的标准化和规范化，希望建立起统一的国家住房供应体系框架，明确每一种住房供应类型的政策含义，将城市现存的各类住房供应统一规范后都纳入这个框架体系，用统一的口径编制规划、实施计划，各城市用共同的语言说同样的事情，以实现对各地规划落实情况、住有所居目标实现情况的科学评价，并基于评价结果的横向与纵向比较，消除“应保尽保”、政策性和保障性含混不清等问题。

坚持“房住不炒”，实现“住有所居”

人们常说，安居才能乐业。很显然，实现住有所居，而且是“让全体人民住有所居”，对个人和家庭而言有着多么重要的意义。从国家的角度看，住有所居与共同富裕等许多长期发展目标相辅相成，是国家富强、经济繁荣、人民幸福、社会稳定的重要基石。

住有所居很重要、很美好、万众期待，但实现起来并不容易，因为住房问题长期而且复杂，不可能一蹴而就、一劳永逸。因此需要不断完善住房制度，促进房地产市场稳定，建设可持续有韧性的住房保障体系。这就和“房住不炒”产生了关联。

“房住不炒”是“房子是用来住的、不是用来炒的”这句话的口语化表达，是当前我国住房政策中的住房角色基本定位，旨在强调虽然住房兼具居住消费和资产投资的双重属性，但满足人们居住需要的消费品属性是其本质属性，不能舍本求末。这就意味着住房政策设计，要充分发挥住房的使用功能，有效管控其投资功能，打击住房投机行为，促进住房居住属性回归。

“房住不炒”定位显然可以加速住有所居目标的实现，提高住有所居目标实现的质量。因为“房住不炒”定位是住房制度和政策设计的重要指导思想和出发点，在该定位指导下设计实施的房地产长效机制方案，就有利于抑制住房市场价格上涨，改善住房市场上的可支付性。类似的，在该定位指导下编制实施的住房发展规划与策略，则有利于凝聚多方共识，有效拓展土地空间等相关资源供给，增加住房供应尤其是保障性住房供应。

倒逼质量提升和结构优化

住有所居目标对住房市场产生的影响，主要表现在带动住房质量提升和促进住房供应结构优化两个方面。

一是不断提高的美好居住生活需要将促进住房质量不断提升。绿色、健康、智慧、低碳、宜居，是人类住区和住宅建设发展的大趋势。新建住宅要在現有基础上，增加对室内空气、水、光、声、热湿等环境的管理和智慧化管理服务系统的应用，加强对社区生活服务支持体系的建设，提高建筑结构和材料的安全耐久性能，延长建筑使用寿命，逐步增加零碳就绪建筑的占比等等。存量住宅也要通过更新改造普遍提高住房质量。我国以拆建为主的棚户区改造任务已基本完成，正在实施以留改为主的老旧小区改造，对于实现全体人民住有所居目标意义重大。这些新建和改造住房需求，以及不断增长的居住服务需求，为住宅产业的持续健康发展提供了一个坚实的基础，也为行业的产品和服务创新提供了动力。

二是多元化的住房需求将促进住房供应结构优化，催生住房服务。这里的住房供应结构，主要是住房供应的市场、半市场和保障三个来源渠道的结构关系，以及出租和出售的结构关系。我国当前住房供应体系是市场加保障，商品住房完全由市场提供，保障性租赁住房在政策支持下由市场提供，公租房和共有产权住房由政府提供。政府提供和政策支持下市场提供都叫保障，实际上政策支持下的市场提供可以理解为半市场。目前房地产开发企业的主要注意力都在产权型商品住房供应上，但从实现住有所居目标的要求角度，需要提供大量的租赁住房尤其是保障性租赁住房。当然，租赁住房供应增加后，又衍生出住房投资、住房资产管理和住房租赁服务等行业经济活动，这些经济活动又会为增加住房消费提供基础支撑。

当然，实现住有所居目标，还包括对住房的可负担性、社区的包容性、政策的公平性和市场无歧视等方面的要求。满足这些要求，还需要完善住房政策，稳定和规范住房市场。