我国工程审批改革的技术治理困境与出路

孔 杨

(北京大学 法学院,北京 100871)

工程审批改革是行政审批改革乃至优化营商环境的重要领域。近年来,随着行政审批改革的不断深入与营商环境的持续优化,工程审批改革取得了巨大成就。世界银行《营商环境报告》(以下简称《报告》)显示,工程审批的效率获得了极大提高。然而,将“办理施工许可证”与“开办企业”、“获得电力”这些审批改革放到一起比较,就会发现,唯有“办理施工许可证”在《报告》190个经济体中处于中等偏后的位置。工程审批改革的空间还很大。①

有鉴于进一步改革工程审批制度的大幅空间,2019年初,国务院出台了针对工程审批改革的《实施意见》(《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》),目标是：“……审批时间压缩至120个工作日以内……初步建成工程建设项目审批制度框架和信息数据平台……管理系统与相关系统平台互联互通……基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。”旨在通过技术治理手段,进一步提高审批效率,补齐营商环境的短板。然而,工程审批改革是否适宜仅仅以效率作为目标？是否适宜以技术治理手段实现效率的目标？手段与目的之间是否存在某种张力？可能出现何种困境和短板？如何解决？本文将尝试从实地观察与社会系统论的角度来对这些问题作出回答。

一、工程建设行政审批的复杂要求

如何进一步提高工程审批的效率？首先要从工程审批本身的特点入手。与世行《报告》中的其他分项(例如开办企业)相比,工程审批具有自身的独特性和复杂性。一般来说,工程审批的时间要比开办企业所需时间长得多。2018年,在德国开办企业只需8天,但获得施工许可却需要126天,在加拿大开办企业只需要1.5天,但获得施工许可却需要249天。审批项目本身的巨大差异使得同年我国工程审批所需的155.1天并没有看上去那么长。不过,在国际上排名上,我国工程审批的效率的确处在靠后的位置,说明该项改革更为困难,矛盾也更为集中。

审查领域的复杂性。一方面,工程建设审批的过程中,牵涉的部门繁多,既有国土规划、建设、消防、发改委等横向的职能部门,也有纵向的街道办事处、市(县)政府或者某些特殊事项涉及的特殊部门,更有被社会“视同”政府、实际上也是由政府委托的中介服务机构,出具的手续之间纵横交错,前置手续繁多。另一方面,工程建设审批面向市场和广大社会,是政府、市场主体、公众三者之间的互动。在探讨政府在优化营商环境的功能时,由于复杂的权限关系,政府内部之间的沟通成本极高,政府并不能化约为单一的某个政府部门。市场主体也不仅仅涉及申请项目的某一个企业,而且牵涉政府规划范围内的所有市场主体。政府部门之间、市场主体之间、公众之间,以及三者之间的张力与协调,贯穿整个审批过程的始终。

审查标准的复杂性。我国工程建设项目审批糅合了两方面的审查。一是政策性审查,需要根据上级政府的政策实时性的变动和调整,且与城市规划密切相关,考虑建筑设施的公共影响。二是技术性审查,施工行政审批具有十分明显的技术性特征,大型项目往往需要经过多轮专家论证,工商、税务等领域都不涉及这种硬性的质量问题。不同建设项目各自的特殊性又进一步阻隔了普通人对审批标准的了解。房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程类型,政府投资和社会投资等不同投资类别,以及不同规模大小的工程,在审批事项方面均不尽相同,不同建设项目的流程迥异。在不同的类型之外,还有许许多多技术上的细节问题,这些细节上的特殊性无法通过简明的规定进行规范,往往需要依靠行政自由裁量权进行变通。

技术的复杂性不仅体现在一个行政区域内部,由于我国幅员辽阔,工程建设的技术标准的区域性差异极大。由此产生的问题是技术治理所要求的统一需要思考的。例如,以全国遴选的方式入选的中介服务机构完全可以跨行政区域开展业务,中介服务机构会很自然地适用营业地的技术标准进行审查,审查通过后的施工图,最终又无法通过本地审批部门的审查。流程上的多轮反复加上企业与处在外省市的中介服务机构沟通不便,大大影响了审批的效率。

二、审批改革技术治理路径的局限

审批制度不仅包括明文规定,更体现为“理性的个人、组织为了获取自身目标在不断互动中寻求利益均衡点的过程”。[1]72囿于工程审批的极端复杂性,实际的审批制度如同一座浮在水面上的“冰山”,大部分隐藏在“水下”,“水下”的部分深刻制约了“水上”诸多规则和目标的实现。

(一)压缩审批时限

审批时限是衡量政府办事效率的最重要标准,但审批时限并不等于企业办理施工许可证的真实时间。审批时限只是正式的申报流程所需要的时间,指的是企业从“进窗”到“出窗”期间的办理时间。“进窗”即企业将初始材料准备好之后,正式开启申报流程,“出窗”即企业领取需要办理的证件,意味着流程的结束。在审批时限内,报建的难易如何？审批时限之前,企业以及报建员付出了多长时间的努力？这些都是单纯的审批时限无法体现的。

中介审查的时间也不计入审批时限。中介单位虽然常常在民间戏称为“二政府”,但其实不是真正意义上的政府,不受政府审批部门的直接监管。审批部门无法监管中介单位,导致无法对中介单位材料审核的时间设置限制。中介单位动辄拖延几个月甚至半年时间,审批部门又无法对中介单位进行约束。但企业往往认为中介单位与审批部门属于同一个“系统”,将拖延报建的不满加诸于审批部门,影响的实际上是政府的信誉。中介服务机构的拖延问题同样是审批时限无法反映的。

缓办的时间也不计入正式的审批时限。缓办是审批人员必不可少的办公选项,但缓办无疑拖延了企业办事的真实时间。大多数审批人员并不会出于懒惰而选择缓办,而是通过缓办来调节和缓解过多的工作压力。造成缓办的真正原因在于审批人员之间乃至部门之间任务分配的不均衡,进一步压缩审批时限并不能真正缩短企业的办事时间。总之,虽然审批时限对于营商环境的衡量具有很大的说明力,但这种说明力不是绝对的。

(二)优化审批流程

增设政务服务中心和行政审批局,是早年流程优化的两种主要模式。政务服务中心模式与行政审批局相比,更为初级,也更为普及。政务服务中心在统一接收与发放审批材料方面,的确为便民发挥了重要作用。不过,由于审批权限仍归属于原职能部门,以部门为主体的行政审批体制并没有改变。政务服务中心的实际权限仅仅相当于一个“收发室”,却要在每一轮政务改革当中承担起协调各部门的重任。政务服务中心依靠地方党委和政府生存和运作,缺乏强有力的体制支撑与法律保障,面对长期以来部门之间“依法打架”的乱象,夹缝中诞生的政务服务中心注定协调无力。

行政审批局模式将行政许可权从各部门统一集中到行政审批局,不少人认为这是政务服务中心模式的“进化版”,是更有效的措施。理论上,许可权的集中的确可以简化审批环节,但“行政许可权的集中与行政处罚权不同,前者将更深地触及行政权力条块分割的体制”,[2] 171因而在大多数情况下,行政许可权并没有集中到行政审批局。各地大多把简单明确的事项划转至行政审批局,对程序复杂、专业要求较高,特别是涉及公共利益平衡和重大公共安全的事项仍然保留在原审批部门。行政审批局与原审批部门的分工与权责边界是模糊的,没有明确的法律规范,导致推诿扯皮现象层出不穷。各审批部门在多一重领导的情况下,受到更多规则的控制,导致行政管理体制更混乱,[3] 83-84部分设立行政审批局的地区的审批效率甚至反而降低了。

合并审批是继政务服务中心模式与行政审批局模式之后,对优化审批流程的进一步要求。《优化营商环境条例》第四十二条要求工程建设审批改革“推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式,简化审批手续,提高审批效能”。合并审批即“并联审批”、“多图联审”与“联合竣工验收”,将性质相近的审批事项糅合在一起。合并审批极为困难,已经不再是简单的流程优化,而是“流程再造”。涉及前置部门少的许可项目,比如企业注册登记,实行并联审批相对容易,而建设项目许可涉及前置部门多,几乎没能真正实现合并。这是因为,合并审批必须以部门之间的高度协调联动为前提。流程再造绝不仅是过程的优化,不仅要对原有的工作流程进行重组,也要对政府部门内部职能和部门之间的职能进行整合,触动部门利益。

(三)推广电子政务

在审批的各部门内部,信息化的统一不成问题。电子政务的技术统一主要发生在政府与大众之间,以及政府部门与部门之间。

困难重重的线上办理。提交报建资料是工程报建的重要手续。为了方便企业随时随地办理申报事宜,无需实际到办事大厅以及各处室提交材料,审批部门开设外网服务,使报建员可以将资料及时上传至外网。外网与政府的专网分属不同的系统,但通过专网可以下载外网的资料。然而现实中,由于外网制作粗糙,极不稳定,报建员往往依然选择到政府的实体窗口办理业务,通过审批人员稳定的专网网端,上传报建员的资料。报建员选择当面办理的另一个重要理由是,报建员可以当面咨询复杂多变的审批政策,达到办事效率的最大化。

审批部门必须完成上级交代的推广电子政务的目标。“线下”协助完成“线上”指标的做法,已经成为审批部门制度化的“共谋行为”[4] 1-21。虽然政策目标是由作为委托方的上级政府设定,但检查验收的结果来自上级政府和作为代理方的下级政府之间的谈判。[5] 84达到何种程度算作“网上办理”,是可以解释的,更何况效率本身作为社会构成物也可以被重构。各级审批部门可以通过对审批指标不同的解释,完成上级政策乃至法律规定的数字治理的硬性任务,首先完成技术指标实现自我生存,而不是实现作为电子政务便民高效的设计初衷。通过电子政务提高效率的目标无法通过量化来检验。

部门之间的横向阻隔。各个审批部门均在“条”的方向上有自己的专网。专网由各部门委托各自的技术公司开发,具有极大的封闭性。每一次的政务改革——比如“最多跑一次”、“一件事一次办”——都有整体上的新要求,对新要求的具体落实,需要每一次改革重新编制新的审批资料清单。因此,每个专网内部都需要信息的大量更新,而更新的相同信息却需要由不同部门的审批人员各自分别手动录入。审批人员重复花费大量精力使自己部门的专网与新政策相衔接,大大增加了额外的工作负担。

部门之间保持专网上的封闭,保守各自的秘密,是严密的科层制特征。科层制通过“公务秘密”提高自身的权威,信息的开放共享所带来的知识外溢效应,会导致掌握基础数据、核心信息的审批部门丧失原有的行政权力,因而在一般情况下,各个专网之间难以实现信息共享。因此,审批部门最保险的做法,就是以现有的制度偏好形塑技术选择,而不是以电子政务带动体制机制的变革。

更糟糕的是,电子政务的推进还有可能产生相反的效果,使跨部门的信息整合变得越来越困难。信息技术并未消解科层体制的根本特征,相反,还增加了一个虚拟科层体系,这些专线、专网的技术体系构成了比以往“信息孤岛”更难跨越的“电子孤岛”。而且,这些专线、专网的技术治理逻辑相对隐蔽,一旦形成,就会以各种形式不断自我强化。[6]77因此,技术治理的实践方案首先受制于现有治理体系的结构特征。只有技术方案内含的制度逻辑与现有治理体系相吻合,才有可能嵌入后者。在政府组织结构不发生本质性变革的情况下,现代信息技术与传统治理方式的简单嫁接很可能固化现有组织结构和工作流程,进而构成对效率的更大障碍,跳入科层制为自己准备的“铁笼”之中。

三、审批组织的开放性与权力重构

技术治理代表了现代国家建设的基本方向。然而,即便单就办事效率而言,技术治理的成效也是有限的,只能提高例行公事的效率。真实的社会充满了偶然和复杂性,并不是机械的运转。工程审批尤其需要直面社会,而审批过程却像齿轮一样,相互啮合却缺少灵活性,并不给“个人决策留下空间”。[7] 122各审批部门按部就班,循规蹈矩,极易发生目标置换,使作为手段的规则被迫成为审批部门的终极目标,“以服从规则代替对具体情况的思考,对具体社会问题的感受力和应变力变得越加迟钝”。[8] 126当审批制度脱离了个性与自由,变成单纯的工具和形式,技术理性就从“轻飘飘的斗篷变成了沉重的铁笼”,偏离了优化营商环境初始的法治目标。

(一)培育公共社会

“过度的技术治理很可能成为公共性发育和生长的障碍”。[9] 133正视和培养公共社会,“鼓励公众以主体身份参与到国家治理当中”,[10] 15是对抗过度技术治理的一种可能的途径。我国很早就提出了服务型政府的理念,即“放”、“管”、“服”并重,相互协调。服务型政府绝不仅仅是服务态度得到改善的政府,服务的实质,实际上是把民主因素全面引入公共管理领域。当代西方政府已经经历了从官僚行政走向民主治理的管理范式的转换,[11] 45-47只有民主的方式才能阻挡系统对生活世界的殖民式干预,为生活世界的选择留下空间。

1.落实行政公开。在高度技术化的工程审批领域,行政公开依然停留在行政机关自由裁量权范围内的公开办事制度。对于工程报建而言,最需要公开的是审批要素,但审批要素属于审批部门的核心秘密。由于审批要素并未公开,企业并不知晓报建材料的审核标准,并不了解特定地段有何种不同的要求。甚至政策变更导致的所需材料和手续的改变,企业也常常无法及时了解。企业所能做的,只是被动的提交材料,等候审批的结果,无法提前进行筹划,无法对审批形成一个稳定的预期,更谈不上对审批部门的工作进行监督。

审批部门对广大市民的公开也严重不足。施工现场张贴的简单的告示,以及政府网站对施工总体设计的部分公开,不能满足市场监督的需求。相反,审批部门恰恰通过敷衍的“程式公开”满足了规则意义上合法性的要求,几乎断绝了公众赢得行政公开诉讼的可能性,以致公众无法与行政机关平等对话、谈判协商。

要求审批部门在行政公开、个人隐私保护、商业秘密保护和国家安全等相互冲突的要素中,做出明智而公正的选择,绝对是一项“折磨神经”的工作。[12] 134但必须意识到,信息的充分公开是未来民主的一个核心问题。[13] 316提高透明度不仅是公众能够真正参与决策的前提,具有内在价值,还具有提升效率的工具价值。被准确客观的告知相关信息,企业和公众才能具有稳定、安逸和愉悦的心理状态,交易才能在诚信基础上高效的进行。信息公开实际上就是政府信息的资源化应用,大大提升了政府优惠信息的准确性、可预测性和稳定性,[14] 112相比仅仅出台更多的优惠政策而言,对企业和高端人才更有吸引力。

2.引导公众参与。工程审批正在尝试营造企业与市民参与的空间,只是,目前引导参与的做法更像一种对意见的收集和集中处理。企业的主要参与方式是填写调查问卷,反馈在报建过程中政府存在的一些问题以及改进的建议。但企业对报建的真实感受大多通过个别沟通间接地表达出来,不会体现在满意度测评之中。市民参与主要通过拨打政府投诉热线,反映城市建设不合法、不合理的诸多问题。接到投诉后,由处理投诉的部门反馈给相关的科室进行处理,并且定期对市民进行回访。然而,市民所反映的问题大多更像是“发牢骚”,“难以对公共政策发表实质性意见”,[15] 134市民的意见无法实际影响审批决策。

现有的参与机制未能与权力配置、资金安排相关联,因而,参与的效果有限,参与的热情也不高,依然停留在单方面“独白”的层面,远未实现富有效率的协商。在法律意义上,参与意味着对国家决定的策划能够发挥切实有效的影响,公众享有参与对话的平等机会。从根本上讲,公众的实质性参与需要政府生产出一定的公共性,需要政府公共资源配置模式的改革创新,这是程式化的调查问卷与投诉热线无法解决的。

在技术治理路径的视野下,行政透明度和公众参与度的效果外显度低,甚至有一定的不确定性,给人一种捉摸不定的感觉,难以用量化的手段加以衡量。然而,法治并不是追求完全无疑的确定性,并不需要提前固定审批领域的每一个程序。恰恰相反,“不确定性”是法律的内在特性与结构决定的,[16] 4-5生活世界的各个系统之间纵横交错在一起,一个运行良好的自治的法律系统必然表现为不确定性。不能说“一个东西若不能测定,就不存在。”[17] 563通过提高行政透明度和公众参与倒逼改革,本身就是优化营商环境,亦即法治的要求。借助社会系统论重新梳理,可以跳出技术治理的一般视角,探索一种对公共空间保持开放(亦即保持不确定性)的治理思维。

(二)集中决策权力

政策都具有自身的屌诡,工程审批改革政策的屌诡是认为,压缩时限、优化流程以及电子政务这些技术治理手段可以实现效率的提升,不这样做便无法提升效率。站在观察者做出政策这一观察之外,进行二阶观察,可以审视技术治理路径的其他可能。社会系统论对治理的启发在于,任何治理手段都会造成新的不确定性。关键在于,组织的决策者要有权力不断的吸收这些不确定性,才能维持组织与社会其他系统的沟通以及组织内部的稳定。

当观察者做出决策的时候,其所依据的差别本身是一个屌诡,观察者自己对此是观察不到的,这样一来,一边是观察者看不见的无知,另一边是观察根据无知的差异所做的决策,不确定性就这样产生了。政治系统要有效而无例外的执行具有集体拘束力的决策,但总是有可能以另一种方式做出具集体拘束力的决策,而且即便在做出决策后,都还可以加以改变。[18] 28不管组织与理性计划怎样努力,人们也不可能根据对行动后果的可靠预测来指导所有行动,仍有剩余的不确定性有待处理,也必须有一些角色,其任务就是妥善安排这些不确定因素,吸收不确定性。[19] 33

吸收决策(观察)所产生的不确定性的办法,依然是通过决策(观察)。决策会引发下一个决策。在决策当下,不确定性会以另一种屌诡的形式暂时转化为确定性。这种确定性不是永久的,或许在下一刻就会成为系统的不确定性,需要继续下一个决策或者观察来处理被转化的问题,以至无穷。不断的决策扮演了至关重要的衔接的作用,因而不确定性不仅不含贬义,而且是系统运作的必需。审批组织要不断通过决策来确保对决策的接受,通过不断的决策,维持一种动态的稳定。工程审批改革的三种技术治理手段本身都会进一步的造成不确定性,而非杜绝不确定性。

1.审批时限。审批时限是审批组织自我设置的时间限制。在系统论中,时间不是价值中立的,关乎未来将以什么形式在当下表现出来。[20] 140每一个当下都会重新谋划它的未来。当下会想象未来,在向未来的发展中,通过选择从可能性中产生出一个新的当下,产生出新的未来视域。[19]p.17审批时限改变了决策的当下对未来的想象以及可能的未来视域,使得决策的做出需要付出额外的精力,影响决策的质量。在时间的压力下,决策者更容易依赖于过去形成的固有经验,依赖于已经知道的东西,依赖于已经尝试和检验过的东西,不利于改变和创新。

时间压力还会改变人们决策的先后顺序,改变人们衡量的事物的轻重缓急,有截止日期的工作会首先完成,而截止日期还很长或者没有截止日期的工作则会被延迟。但截止日期的远近并不直接反映实际具体事项的轻重缓急,固化了的截止日期扰乱了审批人员正常的决策。在复杂的工程审批改革领域,事无巨细的设置固定的办理时限反而会降低服务质量。

系统需要对异于自己的环境制造出来的材料进行辛苦的加工,[18] 409这个过程是持续不断的,需要足够的时间来完成事件与事件、决策与决策之间的衔接,以便使过去与未来足以照进当下,使得当下不仅是过去理所应当的后果,也足以为将来的决策提供辩护。在时间充足的情况下,组织会选取那些有利于衔接的决策。一旦时间压力过于紧迫,势必会影响决策之间的衔接,也不利于审批机构探索新的治理方法,革新治理结构。因此,审批时限的压缩应当考虑到应对复杂环境所需的工作量。工程审批的工作量明显远大于一般的个人审批业务,应当予以特别考虑。

2.组织决策。流程再造似乎不可避免的遇到一个抉择,即权力的分布选择“垂直化”,还是“扁平化”？实际上,在系统论看来,这个差异本身就是决策者在做出决策时无法看到并据以做出决策的屌诡。无论是集中或者是分散,改革的压力都在增长。[21] 64组织需要能够吸收不确定性,持续再生产未来的不确定性,才能自我运作、自我维系。当没有人知道如何做出正确决定的时候,处于上层领导者应当有权力、有充分的自由裁量履行监督责任,在不确定的事件中确定事实,并且将这种确定正当化。处于上层的领导者必须握有权力,只有权力才使得对不确定性的吸收成为可能。在上者没有实际的权力,就无法做出实际的领导决策。为此,组织必需垂直整合自己做决策的过程,[21] 341这与究竟是以集权还是分权的方式使用权力份额毫无关系。[21] 171重要的是,在层级结构中,处于上层的领导者具有实际上吸收不确定性的地位和能力,也就是真正拥有管理的权力。

实际上,处于上层的领导者具有实际的权力,是政治系统运作本身的需求,政治组织也因此会对自我进行改革。然而,任何一个改变都要求决策的投入,因此又再度用上已经制造出问题的那种工具。扩大任务的政策很有可能导致更多的科层制,增加决策的负担,而且,即便是就此而设的节约政策,也会导致同样的后果,因为,除了以额外的判准与更趋严格的控制,更小心的审查开支之外,人们没有别的方式进行节约。[18] 349设置行政审批局的初衷就是跨过许多横向职能交织不清的部门,建立一个能够统筹的新的机构,但由于大部分行政审批局没有实际上集中审批的决策权力,却成为审批流程中的又一个层级,与其他审批组织权责不明,不得不将自己悬置起来,还增加了其他审批组织决策的难度。因此,流程再造需要极为谨慎,并且,不管是打算集权还是分权都需要赋予决策机构足够的实际权力。

3.信息技术。政治系统中使用的技术以及技术设备本身,不是政治系统的运作。电子政务是一种电子信息处理的方法,使得信息更加可控,并没有实现政治系统的沟通作用。[21] 309审批组织以网络技术作为沟通的载体,电子数据的形式只是呈现了沟通的效果。电子信息处理可以作为沟通的工具,打开新的视角,提供快速工作的记忆。但如果说技术可以决定审批组织,可以驱动工作,使审批组织去集中化,甚至方便各职能部门和社会企业的参与,却是不可能的。这就相当于认为,只要设定某种技术规则,审批组织就可以持续不断的重复同样的过程,无限的工作下去。技术虽然迫使人们放弃旧习惯,发展新习惯,但并不必须决定哪种政治系统的结构要放弃,哪种结构要形成,[21] 300后者是政治系统本身运作的产物。

技术本身也极有可能形成一个技术系统。技术是因果因素的紧密耦合,缺少应对问题的灵活性。因果关系常常是不确定的,明显的固执某种因果关系的决策会脱离系统的结构和期待。例如,审批的网上办理界面只具有有限的选项,选项与选项间的关系也远不是不言自明的。网上操作之前,人们往往需要口头交流,除了就审批事项本身的沟通之外,还需要就如何在网上操作进行交流,后者经常需要求助于第三方,也就是技术后台的工作人员,由技术人员协助处理审批问题。这不是说不应使用技术,人们当然可以决定支持技术。但必须与之配套的是,不断的寻找技术产生的问题,包括技术本身的问题以及技术所嵌入的沟通本身可能产生的问题,而不是对技术本身抱以过多的期待。

综上，为了避免不确定性,工程审批改革中的技术治理路径过度追求高效办公,却不可避免地产生了新的不确定性。在系统论看来,不确定性是十分正常的,技术治理之所以会形成“铁笼”,就是无视或者敌视这些新产生的不确定性,一味地追求自我设定的固化的目标,以致于与实际效果相脱节。技术治理路径一旦走向极端,就会打散审批组织的决策权力,并且固化这种分散状态,使得改革表面上完成了上级机构交代的各项政策任务,却与现实生活渐行渐远。

可能的应对技术治理困境的方式,是对各方面的不确定性——公共社会的不确定性、法律的不确定性、经济的不确定性、组织内部的不确定性以及技术的不确定性——保持开放。同时,随时准备处理这些不确定性,也就是说,能够有权力吸收与处理这些不确定性。归根结底,工程审批改革需要整合审批部门内部的决策权力。因此,并不是说,办理时限越短、审批机构的设置越分散或越集中、电子政务的水平越高,就越是“好”的。压缩审批时限、推动机构扁平化或集中化分布、实现合并审批以及推广电子政务,前提都是决策权力的高效整合。只有决策权力本身的高效畅通,才能提高办事效率和服务质量。

注释：

(1)2017年在我国“办理施工许可证”需要247.1个工作日,2018年缩减到155.1个工作日,在该项目的综合排名从172位跃升至121位。然而,2017年,在我国“开办企业”只需要22.9个工作日(第93位),“获得电力”只需要143.2个工作日(第98位)；2018年,在我国“开办企业”的时间更缩短到8.6个工作日(第28位),“获得电力”也只需要34个工作日(第14位)参见世界银行2018年与2019年的《营商环境报告》https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2018-Full-Report.pdfhttps://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/AnnualReports/English/DB2019-report_web-version.pdf需要注意的是,由于《报告》中针对中国大陆调查的数据只限于北京和上海,所以，《报告》中的效率不是我国大陆政务管理的平均水平,而是最高水平。