日本中小学教科书制度中的审查与选用特点及其启示

姜淑杰 和学新

摘   要

审查与选用是教科书制度中的重要环节，对于发挥教科书的育人作用具有重要价值。日本在二战后形成了教科书审定制度，其中的教科书审查与选用制度极具特色，较好地解决了审查与选用之间的关系。日本中小学教科书制度中的审查与选用特点为我国加强审查与选用环节的法制化，保障审查与选用环节的运行效能，完善社会公众的监督机制等提供借鉴。

关键词

教科书制度  审查与选用  日本中小学

我国自2001年实施新的课程改革以来，教科书制度建设也产生了极大的变化。尤以2014年教育部发文试行部编本三科教材为转折点，规定语文、历史、道德与法治三科教材由国家统编通用[1]。由此，我国教科书制度建设进入了统编制与审定制并存的局面。教科书的审查与选用作为评定教科书的重要环节也进入制度建设的初步摸索阶段。当前，我国教科书制度中尤其是教科书审定制中审查与选用的相关制度还不是很完善。而日本自1872年近代学制建立初始便开始实行教科书管理制度，发展至今已一百多年，经验较为丰富。二战后，为恢复国家的经济与教育实力，培养国家需要的人才，日本在《教育基本法》与《学校教育法》等基础上，将教科书国定制转为审定制度，规定中小学选择使用的教科书（正式名称为“教科用图书”）必须经由文部省（1999年后改為“文部科学省”，本文统称“文部省”）审查通过。在不断地试行与改革中，日本较好地解决了教科书审查与选用的关系，形成了较为完备的教科书制度。日本教科书制度中审查与选用环节富有鲜明的特色与丰富的经验。故而，本文基于日本中小学教科书制度中审查与选用特点的分析，以期为我国新形势下教科书审定制中审查与选用制度建设提供借鉴。

一、中小学教科书制度中的审查与选用

党的十九大报告提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。建设教育强国，实现教育现代化，构建具有中国特色的教科书体系是其中重要的内在要求[2]。而建设特色化的教科书体系，提高教科书质量必须要有制度层面的保障。教科书制度影响着学校课程改革的品质，是影响国家教育质量提升的关键性因素。通过分析已有文献，发现多数学者认为教科书制度也是教科书管理制度，包括教科书编写、审查、选用、发行和使用等一系列过程[3]。具体分析教科书制度的各个环节，可发现审查与选用作为评价教科书的主要活动，是制约教科书管理成效的核心环节。

一般而言，教科书的审查是国家政府相关部门对完成编写的教科书进行审核的过程，也是国家课程决策者依据课程标准对教科书进行评价的过程，目的在于判定教科书是否符合国家意识形态及其符合程度如何。教科书的选用是由地方教育部门与学校团体根据自身文化特点与实际需求选择适切的教科书的过程。故而，教科书的审查和选用可以看作是国家利益团体与地方和学校利益团体为达到育人目的而评价教科书的活动。两者作为评价教科书的活动，虽在评价的行为主体、所遵循的原则标准以及评价发生的先后次序等方面存在不同之处，但从宏观意义上看，教科书的审查与选用都是为选择出适切的教科书以实现人才培养的教育目的，故而两者有一定的目标导向与共同利益。然而，任何事物在变革过程中都会遇到种种障碍，其中最大的阻碍便是惰性，即人们习惯于惯常使用的一套方法而不愿革新。这就需要提供一定的支持，促使变革的决策者与实施者相互之间达成共识，以消除阻碍因素[4]。为使审查合格的教科书得到选用者的认可，需要协调好教科书审查与选用之间的关系，以消除选用者对教科书变革的抵制，并能根据自身需要合理选择教科书。换句话来说，这也是平衡国家和学校或决策者和实施者之间的矛盾与冲突，促进两者之间达成共识、形成合作的关系，使教科书更好地为育人工作服务。如若教科书在审查环节或选用环节出现了问题，最终推选出的教科书也势必无法发挥重要作用与价值，也就无法达到育人的目的。

日本自二战后实行中小学教科书审定制度至今，经不断改革已基本达到完善程度。然而，实行教科书审定制度的路程并不是一帆风顺的，尤其是教科书的审查与选用制度经历了多次改革才逐渐合理化。二战后日本进步力量与保守势力的斗争始终影响着教科书的改革，最直接的结果就是出现了有问题的历史教科书，具体表现为日本保守势力编撰的教科书出现大量杜撰历史[5]。此种教科书竟通过了文部省的审查，不免让人觉得愤慨。然而，值得关注的是，“问题教科书”虽然通过了审查，但是却在教科书选用环节受到了严重打击，受到地方与学校的一致批判，采用率不高[6]。由此可见，虽然教科书的审查环节可能受国家权力制约，产生一些消极影响，然而如若地方与学校课程实施者能充分行使教科书选用的权力，则可以在某种程度上弥补审查环节的缺陷，有力挽回教科书审查环节造成的失误。反之，合格的教科书也需要取得地方与学校选用者的认可，才能实现教科书的真正变革。如此审思教科书制度中审查与选用相关内容的特点，可发现教科书的审查与选用相互制约、彼此制衡，关系密不可分，其对教科书是否能真正落到实践起着关键性的制约作用。

二、日本中小学教科书制度中审查与选用的特点

1.审查与选用制度有法可依、有纲可循

日本十分重视教科书在学校教育中的作用，制定了相当完善的法律文本为教科书制度尤其是教科书制度中的审查与选用环节提供法律依据。

二战后，日本深刻认识到教育对于国家发展的重要性。在此背景下，日本树立了新的发展目标，修订了新的教育法，形成了包括《教育基本法》与《学校教育法》等在内的教育法律体系，废除了长期通用的国定教科书制度，开启了教科书审定制的新篇章，对国家教育的改革发展作出了明确规定。其中，《教育基本法》彻底否定战时军国主义的教育政策，确立了新的教育方针与目的[7]。而在具体的教育活动开展过程中，日本又制定了《学校教育法》以落实《教育基本法》的主旨精神，其明确了学校的培养目标与课程目标，是《教育基本法》的细化。从宏观上看，《教育基本法》与《学校教育法》共同构成了日本教育系统的法律规范，成为了日本教科书制度的基础依据与重要来源。在此基础上，日本文部省详细规定了《学习指导纲要》，其下划分有义务教育以及高级中学的《教科用图书审定标准》[8][9]，系统全面地规定了教科书编写、审查与选用等环节的条件与要求。正是这些法律文本与标准为教科书的编写、审查以及后续的选用环节提供了评判基准，教科书内容的适当性与合理性也能得以保障。这也是日本执行教科书审查与选用的前提，体现了其所特有的有法可依、有纲可循的特点。

2.审查过程循环严谨

教科书是国家政治与文化传统的载体，也为国家所需的人才培养提供了特殊的通道。审查教科书是评价教科书内容合理程度的过程，目的是为保证教科书内容以提高教科书质量。日本文部省设置有专门的文部科学大臣、“教科用图书审定调查审议会”以及“教科用图书分科调查审议会”等组织负责教科书的审查，经审查合格的图书才能进入选用阶段，在学校获得使用资格[10]。教科书从申请审查到完成审查，要经过严格的审核过程，体现了多次审核、客观严谨的特点，从根本上保证了教科书的质量。

日本负责编写教科书的相关人员在完成图书编写的工作后，会向文部省提出参与认证即审查的请求。一旦收到审查申请，文部科学大臣便开始着手准备审查工作。文部科学大臣需要与教科用图书审定调查审议会成员共同商议，以《教育基本法》《学校教育法》《学习指导要领》和《教科用图书审定标准》等法律文本为基准初步核实教科书内容，并向分科调查审议会申请专业、公正的审议，以判定各科图书的适用程度。文部科学大臣根据商议结果进行综合分析，并决定该教科书是否可以被接纳。但是，如果审议会认为在图书进行必要的修正后可以再次审查，就会将未通过审查的意见反馈给申请者并令其进行修改。文部科学大臣将完成修正的图书提交审议会进行二次审核，根据其答复做出是否合格的决定，审查手续就此结束。经过以上的审查程序，教科书编写者需要向文部科学大臣提交合格的样书进行复查。另外，文部科学大臣应将未通过审查的结果与理由通报给申请者，并允许其有陈述反论的机会[11]。日本中小学教科书审查制度既充分尊重申请者权利，也体现了审查的严谨性，教科书审查程序的具体流程如图1[12]。在审查教科书时，如果发现图书中存在明显的笔误、漏字或记载错误事实的现象，文部科学大臣有权进行更正或建议编写者更正。经历如此循环严谨的审查过程，教科书的质量能够得以保障。此外，为了使教科书的审查能够在安静的环境中顺利进行，审议过程原则上采用非公开的处理方式。日本国民十分关切教科书的审查质量问题，因此，为增强国民对教科书的信赖，同时为确保教科书审定获得国民的进一步理解与支持，文部省设置了教科书审查公示制度，公开审查前后的图书信息以及涉及审议会结果的有关资料，以确保教科书审查过程的透明度。

3.选用过程公开透明

审查合格的教科书如何才能得到民众的认可并被学校所采用，涉及到地方与学校团体方方面面的利益。为此，日本中小学教科书选用制度十分严格，具有公开透明、氛围良好的特点。

日本教科书在正式开始选用之前，需要一定的准备工作。首先，教科书编写者需要重新向文部科学大臣申报审定合格的教科书，由文部科学大臣统计下一年度将要发行的教科书信息，包括书目种类、使用学年、书名、著者名等，并组成选用书目一览表，作为教科书选用目录。如若教科书没有被列入这个目录，则不会被采纳。其次，都道府县教育委员会需要将教科书选用目录送到市町村教育委员会和各私立学校等二级地区。不同行为主体拥有的教科书选用权限不同，如公立学校选用教科书的权限属于都道府县教育委员会以及市町村教育委员会，私立学校由该校校长负责选用[13]。最后，都道府县教育委员会综合考虑本地区的经济发展与文化教育水平等因素，并将市町村中诸因素相近的2个及以上区域合并为共同选用地区，由市町村教育委员会根据选用标准选择同一种合适的教科书。

為了提高教科书选用的适切性与成功率，日本都道府县教育委员会选取一定的代表，主要由学校校长及教师、教育委员会负责人、家长代表等组成，形成教科书选定审议委员会（简称审议会）。审议会通过对教科书选用目录提供的教科书进行调查研究，即对可供选择的教科书进行评价，以此形成有针对性的建议，并指导选用者顺利选出适用的教科书。都道府县教育委员会以审议会的商议结果作为教科书选用的基础信息，并将其发送给具体选用教科书的人员，由此完成对教科书选用的提议。为更好地实现这一过程，同时提高民众对教科书的信任度，增强民众对教科书的理解程度，日本每年6～7月都会为学校教师和家长代表举行教科书展览会。在此期间，学校教师以及学生家长可对审议会委员提议的教科书进行研究与商讨，表达自己对教科书选用的态度与意见。此举措很好地回应了国民对教科书的高度关注，从某种程度上也可保证良好的选用氛围，增强学校选用教科书的满意度。日本都道府县教育委员会的援助与指导以及每年举办的教科书展览会都能很好地将地方与学校团体密切地结合起来，从而卓有成效地选择出适切的教科书，这也是日本教科书选用环节的特色所在。

三、日本中小学教科书制度中审查与选用特点的启示

能否协调好教科书制度中审查和选用关系牵涉到教科书决策者的意识能否被实施者所理解，影响着学校层面能否真正利用好教科书以产生理想效果。故而，对于新时代我国教科书制度建设来说，明确审查与选用之间的合作与制衡关系，有利于将新型教科书投入使用，增强教科书的适应性，提高教科书的质量。

1.完善相应的法律体系，加强审查与选用制度的法制化

2014年，我国提出由教育部负责编写中小学道德与法治、语文、历史等教材，并由国家相关部门完成审查环节，2016年开始试行部编本三科教材。自此，教科书的审查发生了极大的变化，在原有审定制度的基础上出现了部分科目的国家统编，由此导致教科书的审查与选用也发生了改变。2016年，教材建设作为“国家事权”的重要性被重新唤起，教育部2019年工作要点也对教材管理、编审、审定机制等方面作了强调[14]。不可否认，部编本教科书有益于加强与统一国家统治阶级意志与精神。然而，我国地广人多，各地的文化与教育需求也不同。若要使教科书满足不同地域人口的多元化需要，则需要从制度层面规范教科书审定制中审查与选用的过程，平衡审查与选用之间的关系，以选出适合且满足各地需要的教科书。故而，完善的教科书法律体系对规范教科书的审查与选用环节具有十分重要的作用。

2014年教育部颁布了《全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，从研制“学生发展核心素养体系和学业质量标准”的角度出发，更加深入地回答了教育尤其是学校教育要培养什么人、如何培养人的问题;该意见也提出要根据时代要求和社会发展新变化而修订课程方案与课程标准，以便于进一步明确学校教育的培养目标和各学科具体的育人目标[15]。此外，教育部颁布的《中小学国家课程教材审定》与《中小学教材管理办法》等文件明确了教科书审查与选用的标准与要求[16][17]，如与课程标准相契合、具有正确的政治立场与价值导向等，在一定程度上确定了教科书审查与选用的目标与方向。然而，这些制度标准未详细规定教科书审查与选用过程的具体细则，在实际操作中容易产生主观臆断的问题。而日本在教科书制度的审查与选用的执行过程中制定了《教育基本法》《学校教育法》以及《学习指导纲要》等层层深入的体系化的法律文件，对教科书审查与选用过程给予明确的规定与指示，保障了教科书审查与选用的科学性与合理性。因此，为加强新时期中小学教科书制度的审查与选用环节建设，我国教育部门需要在已有的教科书制度标准的基础上形成完善的制度体系，搭建教科书建设的“四梁八柱”[18]，以保障教科书审查与选用有法可依、有纲可循，加强教科书审查与选用的法制化，促进教科书制度建设走向科学合理的发展方向。

2.提升专业机构人员的胜任力，保障审查与选用环节的运行效能

完善教科书制度中审查与选用关系有利于加强教科书管理，促使教科书更好地适应实际教学的需要。教科书制度中审查与选用关系的完善离不开相关机构人员职能的专业化与职务的合理分配，如此才能保障审查与选用的运行效能。

20世纪末我国实行教科书编写与审查相分离的制度运行体制。此后经过将近二十年的发展，我国教育部成立了“基础教育课程教材局”“基础教育课程教材专家工作委员会”“基础教育课程教材专家咨询委员会”等机构负责教科书的审查工作。其中，“基础教育课程教材局”主要肩负着组织专家研究课程设置方案与标准、制定完善教材建设基本制度规范、指导管理教材建设等职责[19];“专家工作委员会”主要以“个人审读”和“集体审议”的方式负责审核教科书;“专家咨询委员会”则负责接受专家工作委员会的咨询，并通过研究提出相应的意见和建议[20]。在具体的实行过程中，可以发现，我国教科书审查工作采用盲审制度，在完成审查工作之后再将审查意见回馈给教材编写出版单位，以便他们做后续的处理工作[21]。如此可能会因审查者与编写者之间无法相互理解，从而导致审查者对审查内容产生歧义。因此，为提高教科书审查质量，需要增强教科书审查机构人员的胜任力，提高相关人员的职能专业化程度，并合理分配职务，以保障教科书审查质量。教科书的选用不仅仅只是国家指派就能完成的，而是包括专家领导、学校领导人员、教师、学生、家长以及社区代表人员等在内的利益相关者之间的利益抉择。因此教科书的选用需要他们共同承担责任、发表意见，以选出适宜的教科书。有关研究指出，在我国实际的教科书选用过程中，学校以及教师处于“无为”状态，“尤其是教师参与选用教材的机会不多”，对教科书的选用并无实质性权力[22]。而经过多年的改革与探索，我国教育部于2014年印发了《中小学教科书选用管理暂行办法》，并强调了教科书选用委员会在教科书选用环节的重要作用。该文件提到，现行的教科书选用委员会应包括课程教材专家、教研员、中小学校长与教师等在内，意在强调参与选用人员的多元与民主[23]。然而实际的教科书选用仍存在“行政色彩浓重”的现象[24]，且学校以及教师的选用能力也受到质疑，其对于选择何種版本的教科书还是缺乏真正的决定权。由此看来，在整个选用过程中教科书选用委员会并没有完全发挥其功能，民主性尚未真正得以实现。日本在此方面积累了丰富的经验，日本文部省在教科书的审查与选用过程中设置了多种审议会以供教科书审查与选用之需。同时，其对审议会委员的专业要求与在职培训有效提高了审查与选用的效率。事实证明，审议会委员对于审查、选择出符合需要的合格教科书确实发挥了重要作用。因此，我国需要构建完善的中小学教科书审查与选用相关机构，有效提升专业机构人员的胜任力，从而发挥专业机构的重要作用，保障教科书审查与选用环节的运行效能。

3.提高审查与选用的透明度，完善社会公众的监督机制

教科书的审查与选用关系到国家教育意志能否得到贯彻，关系到学校教育质量能否切实得到提升。如若审查合格的教科书能得到地方与学校的支持与认可，便可以起到很好的推动作用。日本在中小学教科书审查与选用过程中程序严格，很好地完成了对教科书的评价。仔细分析其成功之处，发现值得借鉴的是日本在教科书的审查与选用过程中设置了相关的公示制度。日本在教科书审查环节中设置有审查公示制度，公开审查前后的教科书以及审议会的审议结果等资料，合理保障审查环节的透明程度。而在教科书选用环节中，日本定期举行教科书展览会，在规定的教科书选用时间内，选用者可以与“审议会委员”进行商讨，形成对教科书的深入理解，并公示选用结果。教科书展览会的举行与公示选用结果也能很好地发挥民众的监督作用。反思我国教科书制度中的审查与选用环节可以发现，我国教育部只在教科书管理办法的相关文件中规定了对检查监督主体的要求，未形成相应的政策规范。故而，我国教材管理可以借鉴日本的实践经验，制定相应的公示制度，增加教科书审查与选用过程的公开透明程度，以更好地发挥教科书审查机构与教科书选用委员会的作用，鼓励他们在充分交流理解的基础上发表自己的意见，形成民主见解与共识。这样，也有助于真正实现教科书的管理工作尤其包括教科书的审查与选用在内的相关环节能够“接受有关部门、教师、学生、家长及社会监督”[25]，以保障民众监督的效果，做到公开、公正、公平。唯有如此才能真正提高审查与选用的透明力度，完善社会公众的监督机制，正确处理教科书审查与选用的关系。

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【责任编辑  郭振玲】