贯彻“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”原则的具体路径

【摘 要】本文分析最严格制度最严密法治的适用困境，提出贯彻“最严格制度最严密法治”的具体路径：建立健全明确的自然资源产权制度、环境保护多元参与制度、责任追究制度与鼓励促进制度、环境风险防控制度以及完善环境保护法律规范体系、环境监管法治实施体系、社会共治法律监督体系与专门化的司法保障体系。

【关键词】最严格制度 最严密法治 生态文明建设

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2021）31-0017-02

“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”是习近平生态文明思想的重要内容，是满足人民群众对美好生活需求的原则和方法的统一。但目前法学界对该理论的研究较少，尤其是缺乏从实践微观视角考察最严格制度最严密法治原则的贯彻适用问题，以及实践中对贯彻这一原则缺乏明确的内容指引与制度保障，在地方实践工作中并未形成较为规范具体的落实路径。有学者直接从文义解释的角度，将最严格制度最严密法治原则拆分为最严格制度和最严格法治，并予以分别论述，从纵向和横向两个角度论述了最严格制度的核心内涵，具有很强的借鉴意义。本文围绕贯彻“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”原则的总体要求，分析其适用困境，并提出落实这一原则的具体路径。

一、最嚴格制度最严密法治的适用困境

（一）对原则惩罚与保护功能认识的偏差

“保护生态环境”是实行“最严格制度最严密法治”的出发点和落脚点。具体来说，“最严格制度最严密法治”的功能与目的在于：首先要有全面的法律制度，规定公民的权利与义务边界，以及行政机关的职权与职责范围，指引人们的行为，督促行政机关充分发挥环境监管的职能;其次要有明确的责任制度，落实对违法行为的责任追究;再次要有完善的司法制度，保障法律的实施公平公正;最后要有相关的监督制度以及其他配套制度，引导人们全民守法，保障法律的规定能够全面实施。但是，实践中对贯彻这一原则在功能定位上出现了偏差，过于强调制度与法治的严惩功能，侧重于通过严惩手段实现保护目的，而忽视了“最严格制度最严密法治”要实现“保护”的实质效果，远不止“严惩”一种手段与功能。

（二）生态利益与经济利益认识上的偏差

基于生态环境的特殊性以及人民对美好生活的要求，生态环境利益包括具有资源价值的经济利益与具有生态价值的生态利益双重利益结构。“用最严格制度最严密法治保护生态环境”原则强调的是注重对体现生态价值的生态环境利益的保护。但是，当前环境保护立法与实践中，更多则是侧重于以环境资源被破坏造成的经济损失，作为对环境违法行为的责任追究标准，对具有生态价值的生态环境利益保护与重视不足。

（三）适用制度支撑不足

第一，首先，在我国的实践中环境保护法律的威慑力不强，对跨行政区域保护环境的挑战也缺乏回应，不利于环境保护目的的实现。其次，我国当前环境资源产权制度不完善，很难全面回应环保实践中的各种需求。再次，对环境违法的责任追究制度难以落实。受环境保护管理体制的影响，生态环境主管部门在履行监管职责过程中，很难摆脱政府领导干部的意见干扰，从而出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。此外，当前公众参与制度不够完善。当前公众参与虽然被我国环境保护法确认为基本原则，但是从环保实践看，贯彻实施该原则的具体制度并不多，公众大多是以检举、控告等形式进行事后参与，而且参与后的意见反馈以及后续再参与往往得不到充分保障，参与效果不佳，严重影响了公众参与的积极性。最后，环境风险防控制度不完善。我国对环境风险的防控制度体系并不健全，地方尤其是基层的生态环境主管部门缺乏对环境风险进行防控的条件与制度保障。

第二，环境监测管理制度不完善。环境监测是实现严格追究环境违法行为的有效手段，能够通过对环境要素的情况进行实时、连续的追踪观测，及时发现污染、破坏环境行为，是环境执法与司法中认定环境违法行为的重要证据来源。环境监测人员的专业素质与技术水平能够直接影响环境司法功能的实现。我国建立了从中央到地方初具规模的环境监测体系，但是环境监测的技术设备、人员的专业技术水平仍然有待提升。

第三，环境监管执法体制不顺畅。“九龙治水”“多头管理”一直都是我国环境监管执法体制的老大难问题。环境保护各部门执法依据不统一、职权有交叉、权责不明确、协调不充分等问题导致环境监管执法体制混乱，无法保证环境监管执法效果。

第四，环境资源审判制度不健全。我国环境资源审判经过多年探索，尽管有了一定的发展，但是在案件受理、审判等程序方面尚未实现实质专门化、制度化。各地法院对专门化的环境资源审判制度仍处于初步探索阶段。办案人员在办理环境资源审判时，适用法律原则、衡量诉讼请求、判决释法说理等活动仍然缺乏足够的制度规范。

二、贯彻“最严格制度最严密法治”的具体路径

贯彻“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”原则，要求“最严格制度最严密法治”在保护生态环境的各个方面都能发挥引领、规范、保障、强制、惩戒作用，可以着重从以下几个方面进行。

第一，建立健全明确清晰的涵盖山水林田湖草各环境要素保护的法律规范体系，建立统一的自然资源产权制度，包括确权登记系统、建立权责明确的自然资源产权体系、健全国家自然资源资产管理体制、探索建立分级行使自然资源所有权的体制等诸多方面，并加强关于自然资源产权权利与义务的宣传教育，强化社会主体权利意识与责任意识，促进社会主体积极主动保护环境。

第二，加快构建协调、系统的环境监管法治实施体系，推进监管执法体制改革完善，保障环境监管执法的效力。应当明确环境保护与污染防治的各职能部门的法律地位，划定各部门之间的职责权限范围，进一步完善落实“湖长制”“河长制”等监管机制，建成协同高效的执法制度。除此之外，还要强化环境监测监管能力建设。保障充分利用无人机、卫星遥测、大数据、“互联网+”等高科技手段，实现对环境违法行为的实时监控，对生态环境要素的实时保护，并严格执法，对造成生态环境损害的违法行为，依法依规追究行为人的违法责任。

第三，建立健全责任追究制度与鼓励促进制度。首先，要建立健全对领导干部的责任追究制度。做到将生态环境保护治理纳入评价考核体系，建立稳定、确定的领导干部考核、审计、追责制度，着眼改善生态环境质量，对生态环境治理和改善相关目标进行评价考核，对负有领导责任的领导干部坚决追责、严肃追责、终身追责，促使环境治理目标要求落实到位。其次，要建立健全对生态环境主管部门的绩效考核制度，落实对行政主管部门的环境保护监督责任。要有明确的绩效考核制度对生态环境主管部门进行规制，促使生态环境主管部门严格履责，增强环境执法的统一性、权威性、有效性。再次，要建立健全对市场主体的责任追究制度。企业是以追求盈利为目的市场主体，其排污行为是影响生态环境保护的主要因素，排污成本是影响其盈利的主要方面。很多企业为增加盈利收入、减少排污成本而消极被动地履行其治污义务，甚至违法偷排。政府要强化环保、安全等标准的硬约束，大幅提高违法违规成本，严格规范企业依法排污，督促企業履行治污义务，对造成严重后果的依法追究责任。此外，还应当建立明确的鼓励促进制度，鼓励技术创新、产品创新、组织创新、商业模式创新、市场创新，促进绿色产业全面发展，生活企业低碳发展，促进产业结构提质升级。

第四，加快健全完善环境保护多元参与制度，构建全面、严密的社会共治法律监督体系。公众参与重大决策是公民参政议政的重要方式，环境保护是关乎群众公共利益的重要事项。要注重发挥公众参与“博采众议”的作用，尽可能广的收集公众意见，为普通公众、专家学者、企业以及社会组织等主体提供表意渠道。要进一步完善环境保护多元参与制度，大力推进环境保护宣传教育，提高群众主人翁意识、环保意识、法治意识;充分利用互联网技术，建立信息发布平台，畅通公众表意渠道，完善反馈机制，积极引导群众低碳生活，绿色出行、绿色消费;此外还要推进环保公益组织的能力建设，鼓励支持环保志愿者参与环保，加强公众环保设施保障。要加强党内监督与社会监督，引导全体人民通过多途径、多渠道合理表达诉求，有效依据法律、行政法规、党内法规等武器，维护自身权利，文明解决纷争，最终形成最严格最严密的源头保护制度、损害救济制度、责任追究制度，推动环境保护法律体系各项制度向更加成熟更加定型靠拢。

第五，建立健全环境风险防控制度。要善于预见和预判各种生态环境风险的挑战，建立生态环境保护专家库，定期对环境安全形势进行分析，深入调查研究，重点针对保护区、流域等重要地区进行研判，针对尾矿库、危废医废处置、化工石化、核与辐射、海洋环境、危险化学品等领域进行分析研判，加强风险预警，做好应对各种生态环境风险的预案，确保生态环境安全。

第六，加快推动建设专门化的司法保障体系。推进环境资源审判专门化建设，既要完善审判组织体系建设，也要注重审判原则、诉讼程序、审判监督等方面的制度建设。以便于以保护生态环境利益为原则，建立科学合理的跨流域、跨区域审判集中管辖制度;创新司法法律监督制度，探索推动在司法领域审判机关与检察机关形成联动协作机制，自庭前审判至裁判执行全过程、全方位依法对生态环境利益进行保护，保障生态环境利益得到充分救济;完善举证责任制度，根据公平合理的原则，明确举证责任规定，既要合理维护营商环境，也要实现公民合法权益保障，还应注重对生态环境利益的保护;完善环境资源审判专业技术辅助制度，制定相应的管理规范，明确专业技术辅助人员责任，保障环境司法的功能实现。

总之，贯彻“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”原则，不断构建完善最严格、最严密的生态文明法治体系，依靠中国特色社会主义的制度优势、科学严密的法治方式，必将有力推进我国生态文明建设。

【参考文献】

[1]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020.

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2017.

[3]中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2019.

[4]中共中央党史和文献研究院.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

【作者简介】曲显合（1985— ），男，汉族，山东烟台人，博士，广西大学法学院助理教授、硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学、法理学、宪法学与行政法学。

（责编 苏 林）