政策工具视角下我国优化营商环境高质量发展研究

马冉 马帅

摘 要：把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，与时俱进提升我国经济发展水平、塑造我国国际经济合作和竞争新优势作出的重大战略判断和战略抉择。党的十八大以来，国务院聚焦企业关切，为推动营商环境政策落实，更好地服务市场主体，相继出台了多项优化营商环境文件。文章总结了我国营商环境优化发展的实践历程，基于政策工具视角与内容分析法，借助NVivo 12软件对我国31省（自治区、直辖市）相继出台的优化营商环境条例进行编码分析，并归纳总结试点城市营商环境建设成效，最后提出进一步优化营商环境的政策建议。

关键词：公共政策;营商环境;高质量发展;Nvivo 12

基金项目：中国社会科学评价研究院创新工程资助課题“高质量发展综合评价研究”（casses202001）。

[中图分类号] F723 [文章编号] 1673-0186（2021）011-0106-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.009

优化营商环境是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的基础性工作之一，这对于推动我国经济社会高质量发展具有十分重要的指导意义。提供良好的营商环境保障是政府帮助企业扩大业务、增加企业利润的最佳选择。从经济发展的视角看，政府之所以实施竞争政策、建立公平竞争的市场机制，一个基本的共识在于公平竞争是优化资源配置、激励创新、促进产业发展、增进社会福利的最为重要的前提[1]。国务院2019年10月22日颁布了《优化营商环境条例》（以下简称条例），《条例》进一步推动建立全国统一的营商环境评价指标、评价体系和评价标准。因此，良好的营商环境已成为现代创新经济发展的必由之路，只有商业环境的不断改善，企业才能使自己的社会服务职能更充分地发挥出来，才能协助社会解决纷繁复杂的各类经济问题。

一、我国营商环境优化发展的实践概述

深化党和国家机构改革，是建设现代化经济体系，推动高质量发展这一时代命题的题中应有之义。营商环境是一项涉及经济、社会和对外开放等众多领域的系统改革工程，体制机制改革是营商环境改革的核心组成部分。中国特色社会主义进入新时代，我们必须着力解决营商环境建设在国家职能机构体系中的障碍和弊端，从政府管理的角度来看，优化营商环境也是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。

（一）中央高度重视优化营商环境

党的十八大以来，从“风清气正的商业环境”到“温馨的就业创业环境”，从“宽松有序的投资环境”到“有利的国际贸易环境”，习近平总书记陆续发表了“营商环境是企业生存发展的土壤”“打造便捷高效、公平竞争、稳定透明的营商环境”“率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境”等系列重要论述[2]。李克强总理在政府工作报告中多次提到营商环境，先后发表了“营造国际化法治化便利化营商环境”“必须进一步放宽准入”“中国开放的大门会越开越大，必将继续成为最富吸引力的外商投资目的地”等重要论述[3]。这体现出中央领导人对优化营商环境的高度重视，也为当前和今后一段时间我国营商环境营造提供了重要指导。2017年7月17日，中央财经领导小组第十六次会议重点研究改善投资和市场环境，推动资源合理配置，促进市场化改革等问题。

国务院聚焦企业关切，为推动营商环境政策落实，更好地服务市场主体，相继出台了多项优化营商环境文件。如在国内贸易流通、跨境贸易便利化等方面，总结了部分地方优化营商环境典型做法，复制推广借鉴工作。同时，围绕推进纳税缴费便利化、推动和保障管理人在破产程序中依法履职方面出台相关文件。政策体系由宏观到微观，由局部到整体，由浅入深，由表及里，全方位指导我国营商环境建设。

（二）我国营商环境试点城市成效显著

2021年9月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署在部分城市开展营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试，并选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点[4]。一方面因为这6个城市较为发达，市场主体集中;另一方面这6个城市的营商环境建设总体上走在全国前列，因此把它们作为试点城市能起到较好的示范带动效应。

在协同发展上，北京立足本市实际，围绕京津冀协同发展，提出协同推进优化营商环境工作。上海加强与长江三角洲区域相关省、市的交流合作，推动建立统一的市场准入和监管规则，提升长江三角洲区域整体营商环境水平。重庆构建了两江新区，将充分发挥国家级新区、重庆自贸试验区、中新示范项目“三区”叠加的开放型政策优势，降低企业发展的制度成本，同时充分发挥内陆开放平台和通道优势，为企业提供全要素的保障。

在制度创新方面，北京在营商环境建设中进行了五大制度创新，即审批制度、监管制度、政务服务制度、数据共享和业务协同制度、政策保障制度。重庆落实审查制度及信用审批制度，推动川渝地区诚信记录共享共用，建立重点领域跨区域联合奖惩机制等。

在对知识产权的保护上，北京构建了知识产权保护平台以及有关案件行政处理的快速通道，完善了各机关之间的案件移送和线索通报制度。杭州构建了知识产权纠纷多元化解机制，成立浙江（杭州）知识产权诉调中心和中国（杭州）知识产权国际商事调解云平台，成为全国首批中小企业知识产权战略推进试点城市和国家知识产权运营服务体系建设重点城市。

在数字化技术应用中，上海在全国率先实现电子营业执照和电子印章同步发放，通过串联电子执照、电子印章、实体印章系统，打通企业登记和印章制作数据，这在全国率先走出了一条简化开办企业环节、降低企业成本的上海模式，为“无纸化”创业和经营开启了无限可能。重庆积极深化商事制度改革，开办企业实现线上“一网通办”、线下“一窗综办”，材料一次提交，全流程“一日办结”。杭州在全国首创“亲清在线”平台，该平台通过数据共享改造业务流程，实现端对端“瞬间兑付”，推动政策资金直达地方、直达基层、直达民生。

在优化税务服务、减轻企业负担方面，杭州通过率先应用“税小蜜”智能咨询服务、推广“非接触式”办税模式等系列举措优化企业办税服务，全面确保减税降费政策红利直达市场主体。深圳推动简单管理审批事项集中办、“无纸化”办理事项扩围至上百项等系列升级举措，持续且高质量优化纳税人核心体验指标。广州国税部门提供定制服务和“贴近式”政策辅导，通过加大“即时办结、限时办结”事项力度，开放“线上申请、线下领取”便捷方式和采取及时审批、优先退税政策等措施。

在破解中小微企业融资难担保难方面，杭州出台系列金融扶持政策，深化政银企合作，首创“政策性信保+银行授信+政策风险担保”模式，持续加大对中小微企业金融支持力度。重庆市通过完善多层次资本市场对接降低企业融资成本，同时探索推行惠企政策“免申即享”，简化申报手续、减少申报环节。

综上，这6个试点城市充分发挥各自优势，走出了一条符合地方实际的高质量发展之路，也为我国其他城市营商环境建设提供了有利遵循。从实际出发，及时总结地方的创新做法和鲜活经验，是继续深入推进放管服改革、有效服务市场主体、打造一流营商环境的有效路径[5]。

二、我国各省（自治区、直辖市）优化营商环境政策文本分析

政策文献同时具备基本结构要素[6]。政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施[7]。根据政策文件内容，本文采用了罗斯维尔和泽格维尔德的“供给型—环境型—需求型”政策工具分类法[8]，对我国各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例进行分析。供给型政策工具是指政府通过各种方式的支持，推动营商环境建设的深度和广度，通常包括公共服务、基础设施、技术支持、人才支持、资金投入和组织领导支持。环境型政策工具是指政府为企业提供良性发展而营造的有利政策环境，通常包括法律法规、策略性措施、金融支持、目标规划及舆论宣传等。需求型政策工具是指充分调动社会各方力量参与企业发展，改善营商环境，通常包括服务外包、贸易管制、政府采购、消费端补贴、鼓励激励、试点示范等。

（一）数据来源

本文数据主要来源于各省（自治区、直辖市）人民政府网站。分别在各省（自治区、直辖市）人民政府门户网站以“优化营商环境”为关键词进行搜索，原则是选取2019年10月22日之后最新发布的最具代表性的文件，即根据国务院出台的《优化营商环境条例》而拟定的文件，最终筛选出31份政策文本。

（二）研究方法与步骤

本研究将扎根理论①与内容分析法②相结合，构建规划本文分析框架。扎根理论特别强调从资料中提升理论，认为只有通过对资料的深入分析，才能逐步形成理论框架。该框架一定要可以追溯到其产生的原始资料，一定要有经验事实作为依据[9]。扎根理论不受时间、地点和人物的限制。就研究成果的可推广性来说，扎根理论既可以是本地的和实质的，又可以是延伸的和形式的理论成果[10]。

扎根理论的操作程序依次可概括为：从材料中提炼概念、对资料与概念多次比较、建立概念关系、对资料系统性编码、构建理论。首先将31个省（自治区、直辖市）的优化营商环境条例文本导入软件。其次，经过认真阅览这30个文件文本，把具体的条例逐渐概括为小标题，再对可以合并的标题予以整合，最终上升到政策工具层面。再次，通过NVivo 12编码功能对31个省（自治区、直辖市）的优化营商环境条例文本进行编码[11]。最后根据需要运用软件功能进行分析，如运用文本搜索查询、编码、词频分析等功能分析各省份制定优化营商环境条例的情况，最终得出研究结论和建议。

1.关键词分析

用NVivo 12软件对30篇条例文件进行词频统计，并对其中的无关词语如一些无实质作用的动词例如加强、实施、推动等建立停用词表，最后生成词云图如图1所示，词云图中的字号大小表示的是该词或短语在规划文本中出现的频数，字号越大表示该词或短语在文本中出现的频次越多，反之亦然。

由图1可知，频率由高到低排序的前十位词汇有：服务、市场、主体、企业、行政、环境、政务、监管、依法、机制。其中词频最高的是“服务”，主要是由于我国各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例注重以各项政策工具营造产业发展的良好环境。其次是“市场”和“主体”，一方面，市场主体在各个文件中都是连续出现的，另一方面，政府提供的各项服务都是围绕市场主体进行的。因为我国在不断推行放管服改革的过程中已经不直接参与资源配置，把权力交给了市场，因此都是从市场主体利益出发，即坚持市场化原则。毕竟营商环境优不优，市场主体最有发言权[12]。再次是“环境”一词，“环境”一词由于是各省文件的主题词因此会占有一定数量，同时在更具体的措施中也会紧扣“环境”这个主题，因此词频有所提高，接下来的“监管、依法、机制”等强调了条例施行中的保障作用。由此可见，政府优化营商环境，就是要运用各种机制为各类企业等市场主体提供有益于其发展的因素和条件[13]。

2.政策工具分析

政策工具是一项政策中政策主体为实现预期目标而采取的手段，也是政策目标与政策应用环境间的桥梁，是政策制定者将产业发展的目标及理念转变为现实的途径，通过对政策工具的分析可以发现政府在实现特定目标时所采取手段或路径的偏好[14]。政策工具的类型多样，应用最广泛的是按照工具对产业发展产生影响力角度的不同分为供给型、需求型、环境型三个大类。研读政策文件后划分出的最终政策工具分类如表2所示。

（三）研究发现

经过编码分析后得出各省政策工具数量，具体如表3所示。

由表3可知，全国31个省（自治区、直辖市）《优化营商环境条例》中共有1169个政策工具，其中供给型政策工具有439个，占比约38%;环境型政策工具有559个，占比约47%;需求型政策工具有171个，占比约15%。目前我国主要依靠环境型政策工具推动营商环境建设。基于對政策文本的量化分析以及对政策工具的编码解读，可以看到各类政策工具比例结构不够均衡，三类政策工具所占比重如图2所示。

1.供给型政策工具作用显著

良好的营商环境建设的推进工作主要需政府部门自上而下推动，包括财政支持、机构支持、基础设施、科技支持、人才支持、人员培训、融资支持、信息支持等。根据数据统计发现，各省（自治区、直辖市）在营商环境建设的过程中，供给型政策工具使用数量占比接近38%，贯穿于各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例的方方面面。比如，科学技术发展成果使办理业务的方式也在发生着变化，办理流程缩减，申请材料简洁，最多跑一次甚至一次也不用跑。不仅如此，为提高办事效率，还有许多举措如多规合一、多审合一、多证合一;办事窗口也分门别类、多管齐下，有通办窗口、主题窗口、专业窗口，为市场主体提供无差别服务和精准服务。

虽然各项供给型政策工具比例分配相对平均，但是人才支持和人员培训同为供给型政策工具的相对弱项。实际上，这与对良好的营商环境的认识有很大关系，良好的营商环境的发展不仅需要政府的主导供给型力量，也需要其他主体的广泛参与。在社会活动中，人的作用是非常重要的，人才更是稀有资源，在后期营商环境建设中要加强对人才的重视[15]。

2.环境型政策工具支持力度最大

环境型政策工具在良好的营商环境建设中，主要通过规范办事程序、法规管制、监管措施、救助措施、简化审批程序、税收优惠、知识产权保障、制度建设和组织保障等体现，对良好的营商环境建设产生直接或间接的规范性影响。根据数据统计发现，各省（自治区、直辖市）在营商环境建设的过程中，环境型政策工具使用数量占比接近50%。首先，某些政策工具如制度、监管等非常多，但这些制度能不能全部实行，能不能切实起到保障作用，监管能不能达到规范的效果等，这仍需要时间的检验。当然制度多也不是坏事，抛开执行情况看，起码制度已形成体系，意味着营商环境建设已走上规范化道路。我们应该注意的是不要让制度过于冗杂，让制度束缚住手脚，任何一项简单的办事程序都要形成制度是不可取的[16]。

其次，救助措施作為“最后一道保护网”，只有很少几个省（自治区、直辖市）在条例中出现，虽然在救助过程中会耗费大量人力物力财力，但是，要体现出一切为市场主体利益出发，就必须要有救助措施，通过不断完善形成制度和机制，这样才能使市场主体抛却杂念，更加全心投入生产与经营中。

3.需求型政策工具相对匮乏

该部分政策工具主要由政府采购、推广鼓励、示范工程、对外贸易、招商引资等构成。由饼状图可知，在各种政策工具中，需求型政策工具缺位严重，所占比例仅有15%，对营商环境的拉动作用较小。为更精确地测出需求型政策工具在各省（自治区、直辖市）所占的比重，运用Nvivo 12软件制作了各省（自治区、直辖市）各项政策工具的占比情况，如图3所示。

由此可得：需求型政策工具不仅在政策工具总体的比重中较低，而且具体到各个省，需求型政策工具比重中仍然较少。只有一些少数沿海地区如浙江、福建、海南等需求型政策工具比重较大。鉴于放管服改革的实施及市场的主导地位，需求型政策工具也注定其很难成为主导性政策工具，但可以最大化地提高其在各个政策工具中的相对比重，毕竟需求拉动力是一个非常大的力量。不求政府面面俱到的保姆式服务，况且根据数据显示各省（自治区、直辖市）已加大了政府采购的力度。因此，只需在继续加大政府采购力度的同时，在推广试点和服务外包等方面多下功夫即可。

三、政策建议

我国在营商环境建设方面缺少话语权，多年来一直跟随世界银行的标准进行营商环境探索。2021年9月16日，世界银行发表声明称，将暂停发布2020年营商环境报告[17]，我们一直跟随的“标杆”也已不再为我们提供方向。因此，要想实现经济高质量发展，我国必须在营商环境的道路上自力更生，根据我国营商环境建设过程中遇到的问题采取针对性建议，并及时更新评价体系，积累适合我国自身发展特点的营商环境建设经验。

（一）确保各项政策平衡发展

政策工具丰富完整，需求型政策工具缺乏。虽然涵盖所有政策工具类型，但不同类型政策工具比例差异较大，仍需完善不同政策工具的比例结构，提高政策体系的科学性，补齐短板。多政策工具有机结合，优化各省（自治区、直辖市）营商环境条例体系。适度调整政策工具使用比例，重视需求型政策工具，强化市场主导作用。政策工具使用的配比没有固定的要求，一切要以市场主体利益最大化为宗旨，政府需要摸着石头过河，及时发现问题进而改正。根据本文研究发现，良好的营商环境政策中，以政府为主导的供给型政策工具使用过多，分别就科技创新发展、基础设施建设等方面提出诸多实践措施。但需求型政策工具比重低带来的结果就是市场积极性不够，这与放管服改革的大环境不相称。虽然在各省（自治区、直辖市）的营商环境条例都在强调市场的作用，但是具体政策还会面临很多阻碍。即使推出新型应用与产品并加入政府采购，但如果仍缺乏其他政策工具的强力拉动，需求型政策工具的有效性仍然发挥不出来。因此，适度调整政策工具比例，尤其是要扩大需求型政策工具的使用比例。

1.供给型政策工具方面

一是要重视人才在优化营商环境中的作用。各省（自治区、直辖市）要不断加大人才方面的财政投入，积极推动发挥人才对优化营商环境的重要作用。通过增加人才专项经费的投入，为引进人才和人才工作开展提供强有力的经费保障。另外，采取人才津贴、科研补助、人才奖励等多种形式，对关键领域和重点支持方向予以重点保障，优化发展平台，充分保障各类人才在创业创新、产业转型等方面发挥引领作用。同时要切实做好人才服务工作。坚持用事业聚集人才，积极支持为人才干事创业提供平台，着力改善人才的工作和生活条件，充分发挥人才智力效应，提升发展竞争力。在各省（自治区、直辖市）《优化营商环境条例》中，许多省（自治区、直辖市）在文件中没有提到人才这个重要的因素，有些省（自治区、直辖市）只有一处或两处一笔带过，这势必对营商环境的优化不利。

二是要继续加大财政投入。政府运用好财政资金的撬动作用，对为经济发展做出突出贡献的企业进行奖补，对具有示范带动作用的项目加大财政支持[18]。持续加大财政资金奖补力度，切实加快资金支出进度，不断调整优化支出结构，为持续优化营商环境提供有力支持。充分发挥财政资金引导带动社会资本投入的作用，发挥财政资金使用效益，大幅减轻企业负担，更大程度激发市场主体活力，增强发展内生动力。

三是做好相关人员的培训。培训是帮助企业家与时俱进，赶上时代潮流的必由之路，是增加企业内生动力的必要举措。通过培训学习，企业人员对本地营商环境建设工作会有更全面系统的了解。既有信心投入未来的生产经营活动，也会找到存在的问题并进行整改，为认真扎实做好营商环境工作奠定坚实基础。市场主体办事方便有效，就能合理控制制度成本，从而打造便利化的营商环境[19]。

2.需求型政策工具方面

一是要继续加大政府采购。首先，坚持在法律允许的范围内应采尽采，扩大采购范围的广度。其次，要完善监管和运行机制，提高采购的规范性、采购效率和采购质量。再次，充分利用互联网技术，推进电子化政府采购。最后，要加强政府采购队伍建设，定期进行考核培训，从而达到政府采购常态化，让政府采购成为需求型政策工具中的重要一极[20]。我国大部分地区的政府采购已非常到位，但仍有一定的提升空间。

二是深入推进招商引资。招商引资、扩大开放是加快经济社会发展的重要手段，政府要在科学发展规划的指导下，仔细研究招商引资规律，利用当地资源优势并结合当地产业特点制定招商引资规划，不断扩大引资规模，切实把招商引资当成重点工作来抓，充分利用好国际国内两种资源、两个市场。在大力加强招商引资工作的基础建设的同时，逐步实现招商引资工作常态化，努力规范招商引资行为，并切实做好促进服务工作。招商引资在各个地区都有很大的提升空间，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一个部分。

三是采取针对性措施推广产品。国务院总理李克强于2021年9月8日主持召开国务院常务会议，部署在部分城市开展营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试、更大力度利企便民，以示范工程为依托，在重点领域先试先行，进一步加快新产品的推广应用，积极构建具有地方特色优势的产业体系。对高质量产品主要运用市场手段加以推广，对处于技术初创期、市场培育期的产品要多途径进行推广应用。尤其是鼓励国有投资项目和国有企业先试先用，为新材料产品的大规模推广应用提供初始动力，从而拓展产品的市场空间。同时，产品生产企业要加强对产品的质量监管，强化售后服务，满足市场对优质产品的需求。产品推广措施在我国各省（自治区、直辖市）还稍显薄弱，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一个部分。

3.环境型政策工具方面

一是保证各项制度落地，让制度发挥实效。数据显示，各省（自治区、直辖市）关于营商环境的制度措施非常多，体现在政务环境、市场环境、法治环境各方面。制度的生命力在于执行，有效执行才能将制度的保障作用发挥到最大化，否则再好的制度也会形同虚设。同时，建立制度执行考核奖惩机制。制度考核是检验制度执行的重要手段，要保证制度落实，必须把制度考核纳入绩效考核体系，建立制度执行考核奖惩机制，对制度执行好的单位和个人进行表彰奖励，执行差的给予经济处罚。同时，也要不断进行制度改革，以期对营商环境优化提供更坚固保障。

二是建立并完善关于市场主体的救助方案。首先，要建立突发事件应对机制和应急管理体制。防患于未然是应对突发事件带来损失的最好方法，不论什么突发灾害，都是有预兆的，突发事件的演变一般也是需要过程的，只要措施得力、方法得当，就能减轻或消除突发事件引起的灾难。因此，我们要对突发事件做好预防、监测、预警等工作。其次，如果灾害已经发生，就必须要赋予政府必要的处置权力，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各主体把伤害降到最低。突发事件往往具有强大的破坏力，应对突发事件不能光靠政府，也需要公民、法人和其他组织积极参与。因此，在灾害已经发生的情况下，为确保市场主体的最大化利益，对因发生突发事件的（如自然灾害、公共卫生事件）造成市场主体普遍性生产经营困难的，政府应当根据市场主体损失情况，制定救助、补偿、安置等措施。

（二）关于加强营商环境建设還需注意的几方面内容

1.进一步细分各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例责任主体

纵览各项文件，只有少数几个省份在条例后边注明了实施主体。由于每项条款会涉及多个内容，因此也会涉及不同的部门，这些部门会在业务上有重合的区域，为防止各部门之间相互推诿，踢皮球。因此要细化落实，直接明文规定出部门负责的事务，保证实施效率。同时，优化营商环境条例的有效实施离不开各部门之间的协调合作，需要统筹各部门资源以提升政策执行力，因为各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例内容覆盖各行各业，也具有一定复杂性，编码时往往一项条款会在多个政策工具中出现便体现了这一点。因此，单一部门在执行综合性政策时难以完全解决问题，应加强部门间的横向合作，如财政、建设、司法、信息化等，充分调动和协调各部门资源，形成促进各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例服务产业发展的合力。

2.在实践中进一步完善政策体系

政策条例不是一成不变的，政策在实施过程中也会出现新的情况，遇到新的问题，需要我们因地制宜、趋利避害，充分发挥政策的作用。习近平总书记在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育作讲话时指出：“改善营商环境不是出几条优惠政策、抓几项便民措施那么简单，关键要在准入、成本、税费、融资、基础设施、产业配套、产权保护、人力资源、公共服务、社会治理等方面综合施策，激发企业和企业家创新创业激情。”[21]虽然我国各省优化营商环境条例覆盖面广，且力度越来越高，尤其是企业家对我们优化营商环境的评价较高[22]，但在瞬息万变的市场环境下，若想不断赶上时代潮流与发展脉络，政策内容也要与时俱进，进一步横向完善政策体系，而且也要进一步纵向深化政策建设，努力构建以政府投入和政策引领为导向，以企业和公众参与为主体，能广泛调动各界积极性的各省（自治区、直辖市）优化营商环境条例服务产业发展机制。

3.加强营商环境建设省际合作交流

应加强各省（自治区、直辖市）优化营商环境相关条例等方面的协调，如营商环境评价标准，强化相互关联的政策之间的沟通和衔接，建立各有侧重又相互关联、相互补充的各省优化营商环境条例发展政策体系。在条例实施过程中，加强与其他省、自治区、直辖市交流合作，尤其是加强省内毗邻地区交流合作，形成要素自由流动的统一开放市场，以良好的营商环境生态促进区域创业活跃度，持续优化区域整体营商环境[23]。如四川省优化营商环境条例中第一章第六条中指出了要在成渝地区双城经济圈建设国家战略下，与重庆市协同推进以下优化营商环境工作：如共建区域发展功能平台、政务服务标准统一、加强公共法律服务协作、执法协作及司法协作等。我国其他省份也要找到与其他省份的协作点，根据相关政策把合作效率最大化，形成营商环境协作带，促进区域性良好营商环境的形成。

4.构建适合我国实际的营商环境评价体系

世界银行关于营商环境的评价指标的缺陷已经很明显。一是以对一个国家中几个最大的商业城市的评估来推论一个国家的营商环境。这不仅使得评价样本少，而且涵盖的指标也不全面，说服力低。二是社会制度对营商环境有着重大影响，将资本主义制度框架下的评价指标用来评估我国的城市无法得出最有效的对策建议。因此，我们在全面优化中国特色营商环境的过程中要构建具有中国特色的营商环境评价体系。比如我们在评估时，不能简单地将“少作为”的政府就简单地评价为“好作为”的政府，对于打着“简政放权”幌子的偷懒行为要坚决予以杜绝。同时，在中国特色营商环境评价指标的设计上要有理有据，要保障指标的全面性和科学性。评价队伍的建设上要清正廉洁，坚持操守，不为任何利益所干扰，做最公正的“指挥棒”。

四、结语

习近平总书记对把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大意义、丰富内涵和实践要求等进行了深刻阐述，明确了我国发展的历史方位、现代化建设的指导原则、经济现代化的路径选择，也为我国深化营商环境建设提供了理论指导。总体来看，目前我国各省优化营商环境条例体系的政策工具选择倾向于供给型和环境型，但对于促进产业发展的需求型要素重视度不够。因此在政策工具使用中尤其应加强政府采购、推广试点、对外贸易等因素的拉动。只有平衡和丰富政策工具结构，各个政策工具所占比例达到相对稳定平衡，再加之符合我国实际的评价指标体系的指引，我国的营商环境之路将越走越宽广。

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Research on high quality development of optimizing business environment in China from the perspective of policy tools

Ma Ran   Ma Shuai

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract：Grasping the new development stage， carrying out the new development concept and constructing the new development pattern are the strategic strategic decisions and strategic decisions made by the Central Committee of the CPC Central Committee with the core of general secretary Xi Jinping as the overall strategy for the great rejuvenation of the Chinese nation and the great changes in the world in the past century. Since the 18th CPC National Congress， the State Council has focused on the concerns of enterprises. In order to promote the implementation of business environment policies and better serve market players， a number of documents on optimizing business environment have been issued one after another. Based on the perspective of policy tools and content analysis method， with the help of nvivo12 software， this paper encodes and analyzes the regulations on optimizing the business environment successively issued in 31 provinces of China， summarizes the results of pilot cities， and finally puts forward policy suggestions on further optimizing the business environment.

Key Words： public policy; Business environment ;High quality development; Nvivo12

（責任编辑：丁忠兵）