RCEP框架下西部自贸区知识产权海关执法问题探析

何培育 李源信

摘 要：《区域全面经济伙伴关系协定》为我国西部自贸试验区带来机遇的同时也带来了挑战，其中最严峻的考验之一是在确保贸易便利化的前提下严格保护知识产权。但是，西部自贸试验区现有知识产权海关执法体制存在执法范围不明确不全面、执法程序待简化、执法协作不成熟等问题，既不利于保护知识产权，也不利于贸易便利化。对此，西部自贸试验区应当将知识产权海关执法的重心由查验岗位转移至风险分析和控制，建立全面防控、分级分类监控以及协同布控的知识产权侵权风险控制体系。

关键词：RCEP;自由贸易试验区;西部;知识产权;海关

基金项目：重庆市研究生科研创新项目“中国（重庆）自由贸易试验区知识产权海关执法体制优化研究”（CYS20348）。

[中图分类号] F752.52/D923.4 [文章编号] 1673-0186（2021）011-0041-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.004

一、引言

习近平总书记在《全面加强知识产权保护工作 激发创新活力推动构建新发展格局》一文中提出，要深化知识产权保护工作体制机制改革、研究实行差别化的产业和区域知识产权政策[1]。2020年11月15日，东盟十国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共同签署了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。RCEP各成员国之间大幅减免关税及提高通关便利化程度的承诺，将推动各国商贸往来更为频繁。为了实现追求贸易便利化的首要目标，加之考虑到东盟国家的经济发展水平，RCEP并没有要求成员国采取高于《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）标准的知识产权边境措施。因此可以预见，RCEP可能使侵犯知识产权的货物在各成员国之间更加自由地流通，为各国知识产权海关执法带来更大压力。其中，我国西部自贸试验区面临的知识产权海关执法压力更为紧迫。因为东盟部分国家国内法律并未禁止侵犯知识产权的货物出口，而我国西部自贸试验区作为我国与东盟国家地理位置最接近、贸易互动最紧密的通商口岸，可能会成为多数知识产权侵权货物的通关地和过境地。但是，在我国西部设立的自贸试验区成立时间尚短，在知识产权海关执法体制的改革上也处于初级阶段，在操作层面仍然适用普通的知识产权海关执法机制，因而在执法实践中存在执法范围不够清晰、执法程序不够完善、执法协作不足等问题，无法满足RCEP背景下需要兼顾贸易便利化与高标准知识产权保护水平的需求。因此，本文将对RCEP背景下我国西部自贸试验区知识产权海关执法面临的问题进行剖析，并提出相应解决方案，为我国西部自贸试验区充分发挥制度改革试验田的功能、推动未来达成更高质量的区域贸易协定[2]、探索在更为开放的自贸协定下我国知识产权海关执法体制改革方向以及提升我国在国际贸易规则制定中的话语权[3]提供理论支撑。

二、RCEP为我国西部自贸试验区知识产权海关保护带来的挑战

目前我国总共在西部地区设立了五个自贸试验区，分别位于陕西、重庆、四川、广西、云南。西部自贸区所在省市与东盟国家在地理位置上更为接近，其中广西、云南均与东盟国家边境接壤，而重庆、四川和陕西则是我国西部地区“一带一路”倡议实施的重要战略支点，与东盟国家同样具有紧密联系。RCEP正式实施之后，西部自贸试验区既面临着提升通关便利化程度的改革压力，又面临着与东盟国家贸易往来更频繁之后的知识产权海关执法压力。这对我国西部自贸试验区而言，无疑是一场全新且严峻的考验。

（一）进出口货物侵犯知识产权风险增加

对进出口货物进行知识产权海关执法的法理依据，是在边境处一次性阻止侵权货物流入市场，否则货物将会被分销至销售地市场中，既增加了知识产权保护成本和难度，也将导致权利人利益受到无法挽回的损失。因此，知识产权海关执法在国际贸易规则和国家知识产权保护体系中具有重要地位，严格的知识产权海关执法是保护知识产权权利人利益的关键一环。

但RCEP在知识产权海关执法上采取了与TRIPs相同的标准，即成员国有义务对涉嫌侵犯商标权或著作权的进口商品采取中止放行的边境措施，但对于出口货物并无此义务①。该标准显著低于TRIPs后的一系列区域性自由贸易协定，例如欧盟与加拿大之间的综合性经济贸易协议（CETA）中规定了海关应当对出口货物进行知识产权执法②，《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）中除规定货物的知识产权海关保护之外，甚至规定了海关有权对过境货物实施知识产权执法③。在东盟十国中，如缅甸④、文莱⑤等国家仅对涉嫌知识产权侵权的进口货物进行海关执法，在RCEP并未要求成员国对出口环节进行知识产权执法的情况下，将可能导致部分东盟国家内生产制造的侵权货物未经本国海关拦阻而得以出口。综合考虑到运输距离和通关便利程度、贸易壁垒限制，上述侵权货物将更有可能运抵我国西部自贸试验区并试图进入我国市场，使进口货物的知识产权侵权风险提高。

根据商务部在第17届中国-东盟博览会上发布的数据，2020年1月至8月，我国与东盟之间的贸易总额达到4 165.5亿美元，互相成为第一大贸易伙伴。同时，我国在RCEP中承诺对大多数的东盟原产地货物给予至少90%的关税减免优惠，而东盟国家也大都承诺给予我国原产地货物基本相同的关税优惠，这将使双方贸易紧密程度更上层楼，新业态的贸易往来也将更为频繁，但同时也会加剧新样态的知识产权侵权风險。例如，关税优惠以及通关便利化将使我国与东盟地区的跨境电商贸易更加畅通无阻。但是，跨境电商具有匿名化、及时性、品类多、小单化、高频次等特性，容易成为海关监管的漏网之鱼[4]。在自贸试验区采取“一线放开”监管措施的情况下，更容易成为侵权者利用跨境电商逃避知识产权海关执法的理想地。我国电商巨头阿里巴巴的统计也显示，近年来我国市场内的跨境电商渠道假货主要是从东南亚国家流入[5]。因此，在受到关税优惠和通关便利刺激的情况下，我国与东盟国家的跨境电商货物将会更多地以我国西部自贸试验区为口岸进出我国国境，使知识产权侵权风险进一步提高。而目前的海关监管措施尚不能有效解决跨境电商货物侵犯知识产权的问题，在跨境电商贸易受到RCEP激励的情况下，西部自贸试验区海关将面临更大的知识产权执法压力。

（二）过境货物侵犯知识产权风险增加

经济合作与发展组织（OECD）[6]以及国际商会（ICC）[7]都曾发布报告指出自由贸易园区（Free Trade Zone，在我国为自由贸易试验区和自由贸易港）内存在严重的知识产权侵权现象，各种侵权货物借助自由贸易园区的宽松化监管模式逃避执法，从而在世界各地流通。尽管过境侵权货物可能并不会给我国境内的知识产权权利人带来直接的利益损失，但是扰乱了正常的市场秩序，不利于经济增长[8]。我国《海关法》中规定的过境货物是狭义的概念，即由境外启运、通过中国境内陆路运输继续运往境外的货物①。但国际上通常采用广义的概念，即货物从始发地运输至目的地的行程中包含了经过第三国的部分，则称为过境货物（goods in transit）②，相应的第三国称为过境国，而该种运输方式称为过境运输。为表述方便，本文亦采用广义的概念。

我国西部自贸试验区位于西部陆海新通道沿线，是该通道上重要的交通枢纽和集运中心。东盟国家的货物进出口在很大程度上依赖于陆海新通道，因此我国西部自贸试验区是东盟国家货物进出口的主要过境地之一。RCEP正式生效后，将会有更多的货物通过陆海新通道到达世界各国，而我国西部自贸试验区将成为这些货物的过境地。上述货物除直接过境之外，还可能在自贸区内暂留或者经过加工后再运往目的地，而这将使侵权者更容易借助自贸试验区实施更换商标、組装产品等行为，可能使更多的侵权货物借助自贸试验区流向世界各地。如果我国西部自由贸易试验区重蹈部分其他国家自贸园区的覆辙，成为假冒货物的天堂，那将会对我国所建立的重视知识产权保护的国际形象造成影响。RCEP虽然没有要求成员国对过境货物进行知识产权执法，但也没有禁止成员国采取措施。因此，如何应对过境货物侵犯知识产权的问题，是RCEP背景下我国西部自贸试验区建设面临的重大议题之一。

（三）贸易便利化的要求进一步提高

在RCEP正式实施后，知识产权侵权风险的提升是西部自贸试验区知识产权海关执法的压力来源之一，更高的贸易便利化要求也成为给自贸试验区知识产权海关执法制度带来改革压力的重要因素。追求贸易便利化是RCEP的主要目标之一，在此背景下，我国西部自贸试验区知识产权海关保护制度必须作出相应改变，向着高效执法与准确执法的方向发展。

从RCEP第一章第三条规定的协议目标来看，RCEP的主要愿景是取消成员国之间的贸易壁垒，实现贸易的便利化与自由化，促进区域经济发展。同时，在RCEP的序言部分也指出，该协议的各项措施需要顾及成员国之间发展水平的不均衡。知识产权海关执法的内容包括对涉嫌侵权的货物予以检查、暂缓放行、扣押等行为，即使最终认定涉案货物不构成侵权，也会造成收发货人时间被延误，从而蒙受损失。因此，西部自贸试验区一方面亟须加强知识产权海关执法的准确性，确保守法经营者不受到错误打击;另一方面，西部自贸试验区亟须提高知识产权海关执法的效率，缩短执法周期，即使出现错误执法，也能够尽量减少收发货人受到的损失。

三、RCEP框架下我国西部自贸试验区知识产权海关执法体制存在的问题

RCEP将为我国西部自贸试验区带来更多提升国际影响力和经济辐射能力的机遇，但前提是西部自贸试验区能够处理好知识产权风险增加与贸易便利化要求提高之间的矛盾，因此完善合理的知识产权海关执法体制尤为重要。但纵观我国西部自贸试验区的知识产权海关执法体制，其在执法范围、执法程序和执法协作方面均存在一定问题，将造成知识产权海关执法疏漏或有碍于贸易便利化。

（一）执法范围无法满足现实需要

我国西部自贸试验区作为与东盟以及其他“一带一路”沿线国家的重要通商口岸，面临着严峻的知识产权执法挑战，而合理的执法范围有助于明确西部自贸试验区知识产权海关执法的边界，对于当地海关开展高效、准确的知识产权执法工作具有重要意义。合理的知识产权海关执法范围包含两个层面的含义，一是执法范围清晰，二是执法范围合理。但是，根据当前我国知识产权海关执法有关法律的规定以及自由贸易试验区本身的特殊性，可以发现西部自贸区知识产权海关执法范围仍然存在着对象不够明确以及执法范围过小的问题。

1.执法范围不够明确

西部自贸试验区知识产权海关执法范围不明确问题的根源在于《海关法》第44条与《知识产权海关保护条例》第2条的冲突。其中，《海关法》第44条规定我国知识产权海关执法的范围是“进出境货物”，但在《知识产权海关保护条例》中却将知识产权海关执法的范围规定为“进出口货物”。虽然字面上两者仅有一字之差，但在法律意义上却存在天壤之别：根据《海关法》第三章的内容，“进出境货物”的概念等同于“海关监管货物”[9]4-5，包括“进出口货物，过境、转运、通运货物，特定减免税货物，以及暂时进出口货物、保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物”;而“进出口货物”则指“自进境起到办结海关手续止”的进口货物和“自向海关申报起到出境止”的出口货物。可见，总体而言《海关法》中规定的知识产权海关执法范围相比《知识产权海关保护条例》中的范围更宽，两者存在立法冲突。虽然在理论上可以通过上位法优于下位法的原理确定在发生冲突时应当适用的法律，但是《海关法》的规定过于笼统，导致自贸试验区海关欲对非进出口的海关监管货物执法时缺乏明确的法律依据[10]，甚至有学者认为该条规定所采用的术语“进出境货物”不具有法律意义[9]5。

除了法律规定的缺漏所致，自贸试验区知识产权海关执法范围模糊也是知识产权制度发展过程中未解决问题之产物。长期以来，关于商标平行进口、定牌加工的案件在我国学术界、司法界都尚无定论，立法者也没有作出回应。因此，自贸试验区海关在遇到此类案件时将难以决定是否采取扣留措施，即使扣留了相关货物，也难以进行认定、调查。而自贸试验区作为综合保税区，在区内能够进行商品展销、制造、拆装、改装、加标签等各类活动。在RCEP正式实施后，西部自贸试验区内上述活动将更为频繁，会给当地海关的知识产权执法活动带来更大挑战。因此，对涉及商标平行进口、定牌加工等争议问题作出立法回应以明确执法范围，是加强RCEP背景下西部自贸试验区知识产权海关执法能力建设的重要一环。

首先，西部自贸试验区海关应当建立企业知识产权信用等级评价机制，对出入区收发货人、生产制造商的知识产权信用情况进行评估。其次，根据信用评估状况，西部自贸试验区海关可以对不同等级的企业采取不同的监管措施。对于知识产权信用状况较差的企业，海关应当要求其在货物进出关口之前一段时间内申报知识产权状况，并且在货物抵达关口时进行查验;而对没有不良信用记录的企业，则按照现行法律的规定，在海关发现具有侵犯备案知识产权可能或者经权利人申请后要求其申报知识产权状况。再次，除了根据收发货人的信用状况进行监控之外，西部自贸试验区海关还需要根据货物类别、起运国及运抵国知识产权保护状况、过境地知识产权保护状况、货物运输过程中的被执法记录和通关过程等信息评估不同批次货物的知识产权侵权风险。最后，要实现上述分级分类监控机制，需要西部自贸试验区海关尽快推进大数据技术、区块链技术等在知识产权风险监控方面的应用。

3.建立针对知识产权侵权风险的协同布控体系

加强知识产权海关执法的协同性也是西部自贸试验区知识产权海关执法体制优化的重要一环。首先，自贸试验区海关的执法区域仅限于海关监管区域，但自贸区除了海关监管区之外，还包括非海关监管区，因此需要区内其他各部门的协助。其次，海关备案知识产权不能囊括所有知识产权，海关除了审查货物是否侵犯备案知识产权之外，还需要根据权利人的申请才能实现知识产权的全面保护。最后，西部自贸试验区海关要高效、准确地发现知识产权侵权货物的信息，提前发现风险，需要与境内其他海关以及境外海关加强执法协作。但是，在西部自贸试验区，区内其他执法部门的知识产权执法权力相对分散，与知识产权权利人的合作也仅限于激励权利人向海关备案知识产权，不同海关之间所掌握的知识产权信息相互孤立等现状仍然存在，对知识产权侵权风险协同布控体系的建立造成了阻碍。

因此，为了构建知识产权侵权风险协同布控体系，西部自贸试验区需要作出以下改革措施：

第一，进一步深化自贸区内的行政执法管理体制改革，首先需要加强各片区在知识产权执法方面的协同合作，随后逐渐探索成立统一的区内知识产权执法队伍。具体而言，可以先行借鉴陕西自贸试验区的做法，通过指导意见等文件建立成熟的知识产权执法协调机制，对区内知识产权行政管理部门与海关之间的执法协作进行详细规定。待协调机制成熟后，可以借鉴上海自贸试验区的经验，逐步推进在自贸试验区内建立统一的知识产权局，构建集中统一的市场监管执法体系，方便与试验区海关展开更为高效的执法协作。第二，西部自贸试验区海關需要完善信息发布和共享机制。具体而言，海关在收到知识产权信用级别较低的收发货人提前申报的知识产权状况后，应当向社会公众公布，而当知识产权权利人在向海关申请扣留涉嫌侵权的货物时便不再需要提供货物通关口岸、时间等信息，而可以集中精力准备侵权嫌疑货物侵犯知识产权的证明文件，从而提高海关认定侵权状况的准确性和效率，这既有利于充分保护知识产权，又有利于快速处理知识产权侵权纠纷。第三，自贸试验区海关应当加强与“一带一路”沿线国家，尤其是东盟国家之间在通关、过境货物知识产权信息上的共享。具体而言，需要各国海关加强备案知识产权信息共享、过境货物知识产权状况信息共享、个案信息共享，实现过境货物知识产权状况的接力式监控，并积极开展知识产权联合执法行动。

（二）完善海关执法阶段的知识产权侵权纠纷快速化解机制

上述措施主要针对知识产权侵权风险的有效识别和防范，但是当知识产权海关执法程序启动之后，仍然需要西部自贸试验区海关具备快速解决侵权问题的能力，才能在加强知识产权保护的同时兼顾贸易便利化。

1.扩大知识产权海关执法反担保制度的适用范围

在现有的知识产权海关执法程序中，反担保制度是有利于纠纷快速化解以及减轻执法错误对贸易便利化影响程度的重要制度。但是，当前反担保制度仅限于专利侵权案件中，发挥的作用有限。因此，西部自贸试验区海关可以探索将反担保制度扩张至商标权领域。因为商标近似的判断以及大量平行进口和定牌加工的案件处理同样具有难度，海关要在短时间内作出认定也比较困难，而将反担保制度运用在商标权领域，收发货人就能够通过提供担保得以及时向市场投入商品，减小因错误执法或权利人故意刁难而受到的损失;对于权利人而言，也有收发货人提供的担保作为权利被侵犯时可以获得的赔偿。因此，将反担保制度扩张至商标权领域有利于自贸试验区协调知识产权海关保护与贸易便利化之间的冲突。然而，随着反担保制度适用情况的扩张，西部自贸试验区还需要在担保金额认定、担保方式增加等方面做出相应调整，以确保反担保制度的有效运行。

2.优化知识产权海关执法过程中的信息披露制度

海关在知识产权执法过程中及时向权利人披露案件相关信息有利于权利人更好地配合海关认定有关货物侵权情况。欧盟608/2013（EU）号条例就作出规定：海关在扣留货物后，就应当将货物的数量、性质、图像、原产地、来源地、目的地、收发货人名称等告知权利人，还应当给予权利人检查被扣留货物的机会，并应权利人请求提供被扣留货物的样本。对此，我国西部自贸试验区海关可以借鉴欧盟的规定，在知识产权执法过程中向权利人提供有利于快速认定货物侵权状况的信息。同时，西部自贸试验区海关还应当建立案件信息传递的电子管理系统，通过电子管理系统向权利人快速传达有关信息，并接收权利人提交的各类证据和申请，从而留给权利人更多应对时间，提高知识产权海关执法的效率。

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Analysis on Customs Enforcement of Intellectual Property Rights in Western Free Trade Zone under the Framework of RCEP

He Peiyu   Li Yuanxin

（Chongqing Intellectual Property School， Chongqing University of Technology， Chongqing 400054）

Abstract： The Regional Comprehensive Economic Partnership（RCEP） has brought challenges as well as opportunities to China's West Pilot Free Trade Zone， among which one of the most serious tests is the strict protection of intellectual property rights in the premise of ensuring trade facilitation.However， the existing IPR customs enforcement system in the China's West Pilot Free Trade Zone has some problems， such as unclear and incomplete enforcement scope， simplified enforcement procedures and immature enforcement coordination， which are not conducive to IPR protection or trade facilitation.In this regard， the China's West Pilot Free Trade Zone should shift the focus of intellectual property customs enforcement from inspection to risk analysis and control， and establish an intellectual property infringement risk control system with comprehensive prevention and control， hierarchical and classified monitoring， and collaborative control.

Key Word： RCEP; free trade zone; western China; intellectual property; customs

（責任编辑：易晓艳）