社区治理中的业委会建设举措探析

郭宪

社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化战略的重要举措，而业委会又是社区治理体系中的重要一环和中坚力量。致力于解决好当下业委会建设中的主要难题，促进业委会的健康发展，是实现社区治理的关键因素和先决条件。力争在现有的制度框架内，突出问题意识、彰显人民利益、创新工作理念、开拓工作思路、变革工作体制、聚焦工作重点、全面消除阻碍业委会建设的一切掣肘，根本推进和整体实现社区治理善治目标。

如何有效供给和实现社区居民的基本生活需要和日常活动权益，是社区亟待解决的突出问题。依照西方国家社会发展所经历的问题情形和成熟化解办法，坚持从我国社会现代化进程的实际出发，以对人民负责、让人民满意、使人民美好的初衷，致力于建设一个和谐有序、安全稳定、文明美丽、方便舒适的生活空间，成为党和政府从十八大以来，在不断推进党和国家政府治理体系和治理能力现代化的根本任务。

加大基础社区治理力度，不断夯实社会治理根基，提高社区治理效能，关键是加强党的领导。要推动党组织向基层延伸，把基层群众的工作做好，持续推动中国社会现代化建设水平，促使人民生活的不断改善和更加美好。当前，务必牢牢抓住和着力解决好基层社会治理体系和能力现代化的具体抓手，力求从社区治理中的业委会建设方面寻求突破、找到新路。

社区治理中的业委会地位和角色

跟随中国日益现代化的步伐，快速城镇化的历史进程（事实上2020年已超60%），基层社区治理的主体，由以往的政府单一主导、管理模式，转变为新型社区和市场组织，城市居民等社会组织的共同参与和协商管理的模式。社区治理客体也从所谓的居住环境、公共卫生、社会秩序和公共服务转变为建构社区全新共同体。从目标与效果上看，确保服务精准化、管理精细化的新业态，必然成为现代社区治理的明智选择和发展趋势。

（一）社区治理，业委会不能缺位

社区治理结构体系中，业委会是制度建设的最大群体和主要成员，居于治理体系的中坚地位，是实现社区治理的制度基石。依照我国法治体系，既有居民自治意义上的居委会，也有着业主自治前提下的业委会。相对于居委会的体制内特征，业委会的新型社会组织的民间、自发属性，决定了它天然带有与生俱来的亲和力。社区治理是政府及其相关职能部门，及物业单位、开发商、居委会等参与者们的共同活动。若从直接相关性、或利益共同体角度看，谁是社区物权的合法身份，谁才是真正社区的“当事人”和利益相关方，当然是业主及业主自治组织。具有法律代表意义的业委会，虽然在面对和处置社区居民涉及的諸多公共事务纠纷未必做到应对得当、尽职尽责。[1]但必须坚信，只有业委会组织的直接有效参与，自由个体的业主权益在面临或遭遇被侵犯，才有了参与和各方侵权主体相抗衡的资格和权利。

（二）社会治理，业委会必须先行

从社区治理结构体系运行过程来看，业委会首当其冲，居于体系建设的前沿地段，是治理实施的先决条件。现行法规，孤立个体的业主，限于行为活动的社会化程度和组织化水平。事实上无力或无法面对开发商、物业公司的利益掠夺和侵权事件。因为缺乏法律主体身份和简单直接渠道及有效手段，成为业主行使维权活动难以跨越的体制门槛。现实中牵扯到公共设施维护、公共收益处置，物业服务监督、收费标准监控等事关业主贴身利益的重要事项，都寄望于业委会组织的集体行为才能有解决的可能。[2]社区治理中的问题及源头，从治理体制效能的设计路线上，必须是业委会建设走在前面，并因业委会组织力量的参与，进而才有社区治理的动力和效率。

（三）社区治理，业委会务必做实

从社区治理结构体系推进措施来看，业委会是治理组织中人数最多、利益最密切群体。与传统意义政府主导和全程整体性包办模式不同。现时代的社区治理乃至社会治理体制，在社会化、民主化背景下，政府不能再事无巨细地全包大揽的一管到底。而是需要政府学会并善于从居民、业主和民众等具有新型社会身份的个体及其组织，基于法律或相关制度与政策规定，可以自己独立解决的事务中抽身出来。专注于有力支持业主行动起来实施社区治理，以此促进基层群众自我组织建设、增进其自我管理能力的提升，培育现代社会亟需的业主自治维权意识和公共利益维护意识。

从社区治理实践过程看，依据现行的《民法典》与《物权法》规定，业主大会选举产生业委会，执行业主大会决议，行使相关权益。只有切实把代表和体现业主权益的业委会组织建设起来，使其发挥作用，才能激发广大业主参与社区治理的自觉性和主动性、创造力。

（四）社区治理，业委会具有双重身份

从社区治理结构体系的主体责任来看，业主及其业委会是构建“社区共同体”的主人翁，直接利益关联者和第一责任人。从其主体属性和内在需求上看，因为从社区生活群体的类型上看，他们才是这里的主人。这里的一切、包括环境、设施、活动、服务、保障等重要事项，都是直接关联着、切身感受者。所以，他们会对构建和谐美好社区怀有十足的主观动机和原始动力，毕竟会全力以赴、义不容辞地投身于社区治理活动中去，发挥重要作用。

社区治理的直接目标，就是调动广大居民广泛参与基层民主自治活动。基层政府当积极扶持业委会成立运行，通过它召集业主大会，发动更多业主参与社区的公共事务，关注社区活动，讨论、协商和表决社区事项。通过业委会的主动参与、发表意见和形成决议的机制运转，既是业主维护权益的直接需要，又是社区治理的必然过程。既体现出我国基础民主政治建设的制度优势，也促进了社区治理的现代化水平，增强了业主的主人翁认同感和责任感。

社区治理中的业委会制度和功能

结合多年来业委会建设实例和症结，要真正实现业委会在社区治理中的“支点”作用。就必须首先从业委会的成立这个治理源头的根本做起。依据我们的调查研究和分析总结，现阶段，我国业委会建设的实践逻辑应该沿着以下轨迹着力推进。

（一）做实业委会——促其成立是前提

1、突出问题意识，明确岗位职责，增强工作主动性

纵观多年来业委会建设难的症结和弊端，综合各种因素分析，究其成因。现阶段的业委会建设的突出问题集中表现在三个方面，一是成立难，二是运行难，三是不规范。而按照组织行为学的理解，首先是成立难。

当务之急，就是如何根治业委会成立难的痼疾。依据实际情形，业委会成立难的问题集中表现在，一是业主自主行动意识与能力不强。二是开发商、物业公司的阻扰。三是相关手续、程序繁琐。其中，一和三又需要一定的专业知识和能力。

比较成功的经验做法有两种模式。一是以深圳等地的部分小区，在有觉悟、有能力业主自身的带领努力下，顺利成立了业委会先例。二是以杭州等地业主主动联系引入市场上的商业组织——专业服务公司，打包委托代办的方式，也陆续成立起业委会的模式。但即就是如此，也无法改变全国业委会成立比例过低，约不到40%的事实。

2、加强制度建设，聚焦中心任务，增强工作针对性

面对社会剧变与转型所带来的区域人口密度增大、人员流动性加速、社区居住群体多样化、人民生活节奏日益加快、社会成员彼此之间信任度降低的“陌生邻居”与“生人社会”，业委会建设迫在眉睫、刻不容缓。特别是由此引发的各种社会问题层出不穷，严重制约着社会和谐稳定和文明建设水平。

为此，充分发挥党建引领作用，把业委会建设状况直接落实到党的建设环节中区，作为基层党组织建设和战斗堡垒作用的重要政治任务来抓。切实结合当地业委会建设实际，紧紧抓住建设中的焦点、枢纽问题的牛鼻子，以对党忠诚和让人民满意的高度责任感，开展党组织工作落实到业委会成立的问题上，党员模范表率作用体现在业委會成立的工作中，党员志愿者活动深入到业委会成立的细节上，以此确保业委会的顺利成立。

（二）做强业委会——规范运行是关键

1、健全规章制度，规范业委会行为

最好的监督就是完善的制度。通过不懈的制度建设，促进业委会的健康发展。现实中的业委会实际运作不仅难以规范、合规，而且还会常常发生，业委会、或以业委会的名义侵害业主利益的情况。诸如，不能合法通过召开业主大会或业主代表会议，及时清楚地通报物业活动信息，随意私下，违规与物业公司签订相关不当合同，重大事项决策形式与过程不透明、不公开，物业管理财务账目混乱等行为，背离了业委会的组织原则和设立宗旨，损害了广大业主权利。所以，规范业委会行为是业委会建设并确保长期健康发展的前提。必须按照《民法典》《物权法》《物业管理条例》等法规，严格规范业委会行为，维护好业主的切身利益。

2、加强监督管理，保障业主权益

业委会实践中，考虑开会的成本，特别是筹备环节、制度程序等因素，业主大会通常每年召开一次、或不召开。带来日常事务事无巨细都是由业委会来代表的，而一般业主不知情、也无法发表意见，进行有效表决。业委会从其法律属性看，并非是一个独立的责任行为主体，其行为活动的既成事实和法律责任，都是要由全体业主来共同负责和承担的。由此而言，如果没有相关的、有效的监督保障机制，业委会，这个看似微不足道的基层群众性自治组织，却及易滑向行为失控，权力滥用，侵害业主利益的组织权利弊端。[3]

现实中，实施对业委会的监督掌控，一般会通过这样三个渠道。一是制定基层政府（街道办）、社区组织和居委会在重大事项决策上的监督制约体制。二是建立制度化的基层政府（街道办）、居委会、社区办等对业委会的日常运行活动，及其重要决策和行为的全程监督、评价等制约机制。三是完善全体业主通过规定内的信息公开、行为公开、财务公开、事务决策公开和处置结果公开等办法实施对业委会活动的监控、评议及表决。确保业委会一切行为活动都纳入到合法合规的业主知晓、认可、满意的框架内。

（三）做好业委会——发挥作用是保障

1、强化主体责任，凸显业委会作用

在致力于打造新型“治理共同体”的模式下，要求政府要逐渐学会从前台退到幕后但不等于放手不理、置之不顾。从习惯于直接的行政管理主体的权力角色，逐步转变为寻求众多治理主体的共治效应，但又不失于依然扮演着中枢作用身份的隐身。而是以更高的标准、更强的意识，充当好社区治理的主导者、协调者、服务者。促成公民、业主、政府、物业、开发商等众多治理主体的利益诉求的妥善表达、合理满足和有序实现。[4]

在社区业主的数量众多，行动分散，意志多元情况下，必须牢固强化业主大会这一基层群众自治的重要平台，在现有法律政策的框架规范里，依据相关自治规则办法，实行业主的“完全式”的自主、自理，进而实现维护能够覆盖整个社区的公共利益事业的发展。所以，能否重点先把业委会这个基层组织建设起来，并通过一系列制度规范等措施的推进，保证实现业委会的规范有序运行，形成以业委会组织为中坚力量的社区治理动力系统，将直接决定到社区自治目标的实现。

2、做到持续建设，促进社区和谐

社区治理，必须坚持整体建设和长效建设的思路和原则。在此，首先需要基层政府要转变思想观念、淡化权力意识，形成靠前工作站位，弱化管理倾向，减少行政干预，提高主体责任意识、发挥监督指导作用。科学研判工作形势，精准社区治理焦点，将基层民主政治建设的重任，推进落脚到业委会建设的工作中心中来，并把能否建好业委会，当成推进社区治理发展的关键举措。切实组织调动好、发挥实现好业主大会和业委会这个辖区业主能够做到自我管理、自我服务和自我建设的组织平台。尤其要善于通过鼓励引导、扶持保障等多重体制与机制的力量，促成社区业主能够积极行动起来，自觉参与、主动推动召开业主大会、选举产生业委会。为此需要基层政府组织及其工作人员，要积极设法为业主提供相关法律、政策支持，及时督促开发商和物业公司提供业主档案资料等信息服务。以有力务实的针对性手段和措施，支持推进业委会成立的先期准备事务，在业委会的顺利成立和规范运行中，承担直接指导责任、发挥政治主导作用。

参考文献

[1][2]沈鹏飞.业委会参与社区治理的路径思考[J].大众标准化，2021（2）：209-210.

[3][4]胡宝艺.业委会参与城市社区治理的思考[J].中共山西省委党校学报，2020（2）：72-75.

作者简介

郭 宪 西安外事学院思政部副教授，研究方向为中国近现代历史进步与社会文明，民办高等教育发展研究