民办高校财务治理机制优化研究

【关键词】 财务治理机制; 优化; 民办高校

【中图分类号】 F234.3;G475  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）23-0119-07

一、引言

改革开放以来，我国民办教育不断发展壮大，办学质量和层次稳步提升，为推动国家教育现代化，实现“人才振兴”目标，做出了积极贡献，成为高等教育事业的重要组成部分。然而，近年来，媒体曝光一些民办高校不顾自身发展实际，大量举债，违规将募集资金投入资本市场，导致学校面临巨大财务风险，民办高校财务治理引起了学界广泛关注。越来越多的学者认识到高校财务治理问题并非高校内部单一的财务管理问题，而是高校利益相关者之间财权如何相互制衡以提升决策科学性的财务治理机制问题。财务治理归属于一个组织（如民办高校）顶层设计层面的内容，对组织的财务运营和财务管理起着统领作用，直接决定着组织财务运营和财务管理的质量与效果，必须从理论研究和体系架构方面予以高度重视。因此财务治理作为大学治理体系建设的重要组成部分，是治理近年来高校经费使用不规范、支出结构不合理、资金绩效不佳、贪污腐败案件频发等问题的重要举措[ 1 ]。

如何通过优化民办高校财务治理机制，提升学校财务决策的科学性，有效防范财务风险，最大限度地激发管理层的工作动力，进而提升财务治理收益，是学界面临的难点。有学者提出民办高校应建立“分类管理，共同治理”的财务治理模式，按照民办高校营利和非营利两种不同属性，实现利益相关者的共同治理[ 2 ]。也有学者强调通过引入评价奖惩机制、提高利益相关者参与能力来提升高校财务治理水平，还有学者提出以董事会制度为核心配置高校财务决策权、执行权、监督权的具体途径[ 3 ]。已有研究成果多是散点分析，鲜有从民办高校最高决策机构董事会的财务决策机制的完善，到学校及院系作为执行层的财务激励约束机制的优化，再到高校利益相关者通过财务信息披露机制来监督学校各层级行使各自权力以确保组织健康发展的一体化策略与建议的提出。因此，基于民办高校的实际状况，运用相关理论，提出优化其财务治理机制的解决方案，是本文的核心主旨。

二、相关研究评述

财务治理是指企业通过一定的财务治理结构、机制、行为手段，合理配置收益权和控制权，形成最佳财务约束及相互制衡机制[ 4 ]。民办高校“自收自支，自负盈亏”的运营模式及多个利益主体在高校治理过程中的权力交织与企业有相似之处。因此，民办高校财务治理机制是基于投资者、管理者（校方）、政府、社会、教职工等利益相关者内在关系，所构建的多元、双向和共同的财务治理结构、财务治理机制及相应的制度设计和安排[ 2 ]。

国内外学者就高校财务治理问题展开大量研究。Laura[ 5 ]认为大学经费的多元化将鼓励欧盟大学采取更多利益相关者或企业为基础的方式。Perera[ 6 ]提出当一所大学希望成为创业型大学时，大学内部治理结构（大学结构和领导）的选择至关重要。唐毓秋[ 7 ]认为大学章程应明确学校财务治理机制，高校财务治理机制的核心是财务治理结构，高校财务治理机制是高校内部决策主体、执行主体和监督组织相互之间制衡。彭满如[ 8 ]提出构建以董事会为核心、兼顾利益相关者的决策结构，完善财务执行结构，规范财务执行过程。钱一奇[ 9 ]更多从内控视角分析高校财务治理问题，提出需将内控意识融入高校文化，构建内控管理框架，健全治理体系，切实提高各项控制活动水平。上述观点均提出高校财务治理涉及多个利益主体，财务治理的核心是决策层、执行层及监督层如何行使权力实现相互制衡，而未就各利益主体如何具体在其财务治理过程中发挥作用进行阐明。

熊莜燕[ 10 ]采用案例分析法，以金陵女子大学为例，提出我国现阶段高校财务治理结构应建立健全董事会制度、加强总会计师制度建设和完善财务信息公开制度的具体建议。陈伟晓采用比较案例分析法以美国高校财务治理经验为基础，探讨我国高校构建以董事会为核心的财务治理结构。李华军[ 1 ]采用调查问卷法，基于54所高校的问卷调查，就高校内部财务治理影响因素及治理成效进行分析，并提出改进建议。

目前针对民办高校财务治理问题的研究存在不足：在研究内容上，多是针对民办高校财务治理模式或结构进行研究，未见就民办高校财务治理机制基于利益相关者视角系统性提出解决方案。在研究方法上，理论研究居多，个别采用案例也仅是针对某一高校的财务治理问题进行研究，选取案例的独特性和提出建议的针对性，往往使研究结论的普适性不足。由于民办高校财务信息不对外公布，鲜见采取问卷调研方式展示其现状并采用对比分析法剖析问题的研究方法。本文将围绕民办高校财务治理机制展开研究，通过问卷调查及对比分析来挖掘当前民办高校治理存在的问题，基于相关理论提出民办高校财务治理机制优化的策略与建议。

三、调研与分析

笔者认为：财务治理机制中的财务决策机制是从源头上保证财务决策层设置及财务决策程序的科学性;财务激励约束机制能够有效刺激治理主体发挥最大积极性的同时对治理主体的行为进行約束与调节，促进治理效益的提高;信息披露机制则是对组织财务治理的效率进行保障。它们分别从不同侧面反映了财务治理机制之间的相互联系与相互作用，实现财权的合理配置，为各个治理主体实现价值创造提供重要保障。因此本文围绕上述三方面开展问卷调研与对比分析。

（一）问卷调查研究

笔者选取陕西、山东、河南、广西、云南五个省份50所民办高校作为调研对象，结合自身多年财务管理实践经验，在征求相关专家意见的基础上，从财务决策机制、财务激励与约束机制、财务信息披露机制三个方面就民办高校财务治理机制完善程度设计问卷。问卷采用五级量表方式，共发放58份，收回有效问卷50份，问卷回收率为86.2%。在所调查的50所高校中，普通民办学校38所（占76%），民办独立学院12所（占24%）;从办学层次上看，本科35所（占70%），高职15所（占30%）。

由于本文研究内容为高校财务敏感话题，调研对象存在一定的顾虑，导致填报结果与通过其他途径了解的实际情况有一些偏差。因此，在具体分析时，将评价结果转化为三级量表，即把“非常符合”“比较符合”“一般符合”“比较不符合”“非常不符合”转化为“比较符合及以上（比较符合+非常符合）”“一般符合”“比较不符合及以下（非常不符合+比较不符合）”。问卷调研结果如表1所示。

（二）与国外高校的对比分析

1.外部治理环境

总体看来，英、美两国大学与政府关系较为松散，英国大学获取政府特许状后即可自主制定学校内部规章制度，美国私立大学则享有充分的自主权，但也不是放任学校不管，而是通过法律制度从外部加强对大学的治理。政府实行宏观规制手段，通过明确的法律程序进行，而非采取行政手段[ 11 ]。

国内民办高等教育已经发展近四十年，國家尚未出台专门针对民办高等教育的政策法规，民办高校至今仍依照《民间非营利组织会计制度》来进行财务核算。政府对民办高校的管理表面上是“抓大放小”，实则存在管理“缺位”，导致民办高校发展过程中重大决策的制定仅凭学校举办人个人意志，无法将利益相关方的诉求考虑完备，而教育主管部门很难通过法治手段对损坏学校利益的行为加以制止和惩戒。

2.内部治理机制

国外大学内部管理模式是学术权与行政权并行不悖，行政权极少干预学术权利系统内事务，充分体现教学、科研在学校中的主导地位。行政系统内建立董事会领导下的校长负责制。为使其决策更加科学化与专业化，美国高校董事会会将部分权力下放给执行委员会，董事会下设财务委员会负责预算审批、财务规划制定等工作。据卡普兰组织2001年针对1 321所美国四年制大学治理情况的调研数据，执行委员会年度会议频次为私立院校4.3次，私立文理学院4.1次，私立综合性大学4.2次[ 12 ]。我国被调研民办高校中有66%未设置财经委员会，财务治理结构中只有董事会及财务部门，在具体执行与决策之间缺乏财务专业决策机构，导致学校重大投融资决策和财务管理重要原则及目标是由财务部门提出，难免站在单一财务视角，很难准确体现学校的战略意图。

美国大学内部实行分权式管理，学院是办学主体和管理重心，在很大程度上具有办学自主权，在财务上是相对独立的核算单位，但资金是在校部集中管理[ 13 ]。国内绝大多数民办高校财权集中在校级层面，未建立完善的二级院系绩效考核机制，故财权并未下放给二级院系，导致其办学主动性不强。

在报告制度方面，美国法律规定，公立高校财务信息必须公开，它是美国公立高校接受外部监督的主要手段。英国高校财务治理监督分为校外监督和校内监督，校内监督与美国高校类似，而校外监督是按照大学拨款委员会的要求建立审计委员会，并且必须每年向其递交财务报告，说明财务状况和未来五年的财务预测，审查学校的财务收益报告，评估高校风险等[ 14 ]。通过问卷调研发现，被调研高校中约64%未设置审计委员会，多数是由纪委作为学校的监督部门，由于其自身业务能力所限或利益动力不足，导致这些部门并未真正发挥监督职能，仅是被动完成上级主管部门的规定动作，并未实际开展内部审计工作。被调研中78%民办高校的重大财务信息（学校财务状况、重大经营成果、学校预决算报告、可预见重要财务风险等）并未面向利益相关者（举办人、政府及社会、债权人、内部管理者）进行全面信息披露。财务部门仅面向董事会及校长进行财务信息披露，未面向二级部门主官，信息壁垒导致财务管理效率低下。

通过对比发现我国民办高校财务治理存在以下问题：（1）多数民办高校未设置财务专业委员会，重大决策缺乏有效支撑;（2）财务激励约束机制不完善，未建立并实施校院两级绩效考核体系，无法激发组织活力及约束各层管理者行为;（3）财务信息披露机制不健全，各个利益相关者无法及时获取所需财务信息。

四、民办高校财务治理机制优化的策略与建议

针对民办高校财务治理过程中发现的问题，本文将从财务决策机制、财务激励约束机制及财务信息披露机制的优化与完善提出策略与建议。

（一）完善财务决策机制，提升决策的效益与效率

“现金为王”对企业来讲现金流管理至关重要，对民办高校亦然，与资金密切相关的投资建设及预算分配需要专门委员会进行日常管理，因此建议董事会下设投资与建设委员会及预算管理委员会，针对学校重大投资建设项目及预决算进行决策与审议，提升财务决策的效益与效率。

1.董事会下设投资与建设委员会，制定校园建设规划，提升决策效益

对于民办高校而言，重大投资建设项目建设周期长，投资规模大，其资金主要来源于自身办学结余及金融机构贷款，一旦投资决策失败，将给学校带来巨大的财务风险，因此建设投资决策对民办高校至关重要。在董事会下设投资与建设委员会，就董事会授权的学院重大投资与建设事项进行决策。审议学校未来建设规划是投资与建设委员会重要职责之一。财务部门依据校园建设规划进行财务测算，分析判断各年建设投资付款的合理性，并依据年度收支结余及可获取外部融资额度确定各年建设付款量。建设规划一旦确定将作为年度建设预算编制的基础，并依据每年实际建设付款量对建设规划进行滚动调整。

校园建设规划围绕组织战略目标，结合业务单元对物理空间的需求制定。建设总体规划按照业务、功能层及物理环境层分为若干建设子规划，通过自上而下、自下而上方式确定学校未来5—10年的建设项目并报投资与建设委员会审议，审议通过后的建设子规划最终汇总形成校园建设总体规划，具体如图1所示。每年初，投资与建设委员会以校园建设总体规划为依据，对业务部门提出的年度建设需求进行论证审核，审核通过项目进行立项实施。此方式大大提升了高校建设项目投资决策的效益，有效降低因为项目没有论证清晰、盲目上马而导致建设成本失控的风险。

2.变革预算委员会组织形式，提升决策效率

多数民办高校设置了预算管理委员会，然多为职能式的组织形式，此种组织形式存在横向联系差、缺乏弹性、沟通效率低等问题，建议改为矩阵式的组织形式。矩阵式组织形式分为三个层次，即决策层、管理层、执行层。决策層为预算管理委员会，由董事会领导及授权，成员为学校董事长（主任）、院长（副主任），其他委员为各主管校领导及财务处长。管理层为预算管理办公室，其常设机构为财务处，以及按照高校经费投入类别（即人工费、业务费、建设经费）划分的三个经费管理项目组。学校可依据自身管理现状设置组长单位，组长单位并无审核组员预算草案的职责，而是组织小组成员开展预算审核会前的沟通讨论，以确保上会审核的预算草案尽可能做到有理有据、不疏不漏。矩阵式预算管理组织形式更为灵活，打破部门间壁垒，预算管理过程中的待决策事宜可以先在三个经费管理项目组进行充分沟通，再报预算委员会审议，大大提升了决策效率。

（二）优化财务激励约束机制，通过构建校院两级业绩评价体系，激发组织活力

民办高校虽然性质不同于企业，但作为一个非营利组织依然存在委托代理的关系，学校校长与董事会之间存在委托代理关系，校长以下又是一系列委托代理关系。业绩评价是保障委托代理关系有效性的重要措施，激发各级管理者的工作动力并通过业绩考核“奖优罚劣”，有效约束管理者行为。业绩评价分为两个层面：一是校级层面，即学校整体绩效表现，也是董事会对校长工作业绩的评价;二是院系层面，即校长对院系主官的工作业绩评价。

1.校级业绩评价体系

校级业绩评价体系可以根据民办高校利益相关者的不同，从政府及社会层面、举办人（投资人）层面、债权人层面进行业绩评价指标的设定。本文借助业绩评价多棱体模型设置校级绩效评价维度。该模型由三个侧面和上下两个面组成，上面为利益相关者满意度，下面为利益相关者贡献，三个侧面是利益相关者需求、为利益相关者做出的贡献及需要在组织内部开展的各项活动（战略面考虑的是如何满足利益相关者需求，过程面是为达成战略目标所做的经营改进，而能力面是人员、技术、管理等要素[ 4 ]）。上述五大要素相互作用，全面、动态评价组织业绩完成情况。

根据AHP原理构建层次框架，结合业绩评价多棱体模型，构建校级业绩评价体系。第一层是根据业绩评价总体目标设定的目标层，第二层是根据目标层的要求设置的要素层即“利益相关者需求”“战略”“过程”“能力”以及“利益相关者贡献”，第三层指标层即将第二层要素进一步分解为可量化与操作的具体指标，如图2所示。指标选取则是围绕利益相关者关注点选取定量指标，譬如“利益相关者需求”中金融机构作为学校借款人重点关注的“资产负债率”，学校投资人关注的“利息保障倍数”，政府部门关注的“生均教学经费支出”，以及学生家长关注的“毕业生就业率”。年初可设置各个指标的目标值，年终按照实际情况进行绩效评价，确定业绩成果。

2.二级院系业绩评价模型

二级院系的业绩评价可从学生服务、产学合作、品牌声望、组织效能、财务结果五方面进行综合评价，如表2所示。按照“投入、产出”逻辑，设置五个维度下的细化指标，计算每一项指标的分值，用分值乘以对应权重，加总后得到某二级院系投入总占比，同理计算出产出总占比，最后用产出占比/投入占比，得到该二级院系业绩评价最终数值，数值越大说明业绩评价结果越好。

（三）健全财务信息披露机制，以内审为抓手，实施多视角下的财务信息披露

民办高校作为社会组织，具有公众性。完善的信息披露机制将有助于提升民办高校的财务治理效率，对各个层级管理者进行监督。民办高校在全面深入开展内审工作的同时，通过实施多视角下财务信息披露，实现各利益主体的共同治理。

内审机构应全面深入开展内部审计工作，监督和发现各管理层在经费执行过程中存在的问题。在财务管理审计方面，实施财务报表审计、二级院系财务收支及预（决）算审计、预算管理及执行审计、财务内部控制审计。在建设项目审计方面，实施工程预（决）算审计、招投标管理审计、财务管理过程审计、内部控制执行审计，以确保工程预决算数据真实、合法，支付合理，手续健全，流程严谨，最大限度降低建设成本，实现业务管理与内部控制相互融合。建议开展关键岗位离任审计，加强重点部门（招生、基建、后勤、采购等部门）专项审计，评价部门（分院）财务收支、内部控制、资产管理情况，促进加强内部管理和规范财务收支行为，减少损失浪费。

按照各利益主体对财务信息的需求，本文从政府及社会、债权人、举办人（董事会）、内部管理者（校长及二级院系主官）四方视角下如何实施财务信息披露进行设计。

1.政府及社会视角

面对政府及社会，民办高校信息披露应重点围绕学校发展战略、政府专项资金拨付及具体使用情况。信息披露的重点为学校章程、战略发展规划、年度受省级以上表彰及通报批评情况、年度接受外部审计的審计结果及整改完成情况。此类信息可以在民办高校的官方网站上进行披露，披露时间节点为每年春季开学前。

2.债权人视角

民办高校依据自身发展需求，与国内金融机构建立信贷合作关系，金融机构在发放贷款前会进行尽职调查，此时民办高校会提供相关财务资料，包括近三年财务审计报告、最近一个季度主要用款行的现金流水、法定代表人的资信状况等。此类财务信息的提供从披露的动机上来看属于强制性披露。而“自愿性信息披露是对作为基本信息披露制度的强制性信息披露的补充和深化，它对提高公司信息披露质量，展示公司未来和真正价值具有重要作用”[ 15 ]。据此，民办高校可将战略发展规划、建设投资规划、财务规划等信息主动向金融机构提供，以便债权人更全面评价贷款风险，同时有利于民办高校与金融机构就贷款真实用途选择最优融资方式和恰当贷款期限，防范“短贷长用”现金流风险。

3.举办人（董事会）视角

举办人作为民办高校的实际控制方，需要全面掌握学校关键财务信息，以便有效防范财务风险以及对校长的工作业绩进行科学评价，树立以财务治理信息披露为核心的财务信息披露观念。所需披露的关键财务信息包括未来财务规划、年度审计报告、年度预决算、年度重大交易事项等内容。

4.内部管理者（校长及二级院系主官）视角

内部管理者所需财务信息包括财务会计信息及管理会计信息。针对内部管理者的财务信息披露不是简单的财务数据展示，而是将财务数据紧密结合业务实际进行分析，将分析结果向内部管理者披露，如表3所示。

五、结语

民办高校财务治理是高校治理体系不断完善进程中的重要一环。本文将提升财务治理收益作为优化民办高校财务治理机制的根本目标，运用了利益相关者理论、委托代理理论、业绩评价多棱体等理论，作为民办高校财务治理决策机制、激励约束机制、信息披露机制优化的理论支撑，并提出可落地实施的策略与建议。本文提出的财务治理机制优化的策略与建议，主要是针对办学相对成熟的民办高校，对初创期民办高校是否适用，还需进一步探讨。此外，本文财务治理激励约束机制主要基于校院两级业绩评价体系的构建展开研究，未涉及业绩评价结果的运用，这将成为后续深入研究的方向。

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