政府主导型合村并居的异化反思与完善路径——基于史密斯模型的分析

常赞灼，刘宜卓

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。近年来，随着农业生产方式的不断变革，农民生活方式和农村空间布局正加速重构。基于目前存在的农村空间低效利用、公共服务碎片化、农民居住条件亟待优化等现实问题，通过合村并居推动农村环境整治、促进空间集约利用、提升公共服务水平、加快城乡融合进程具有客观必要性。然而，2020年以来，一些地方在推进合村并居的过程中出现了违背农民意愿、损害农民权益、追求快进冒上等问题，与《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》“分类推进乡村振兴，不搞一刀切”[1]的精神明显相悖，引起广泛争议。事实上，合村并居作为一个政策范式并不是最近才开始流行。早在改革开放初期，山东、江苏等地区在强村强企、建设村级组织等现实因素驱动下，出现了村庄撤并等实践。随着在“吃饭”(即耕地保护)与“建设”(即城市建设)双重压力背景下城乡建设用地增减挂钩政策(以下简称“增减挂钩”)的推出，合村并居迈上快车道。在涌现出许多样板模式的同时，也因政府主导色彩更为浓厚引发诸如农民“被上楼”等问题而毁誉参半。

当前，学界就合村并居的推进路径、主体行为、潜在风险、制度衔接等问题开展了丰富的讨论。以增减挂钩为界，前后两个阶段的合村并居存在着资源要素流动、政策出发点与农民响应程度的显著不同[2]。在村庄整合实践中产生了资本进村、村社整合，抑或依靠行政力量的不同模式[3-4]。农民、村社组织、地方政府、中央政府等多方主体利益交织。中央与地方政府在减缓农地占用、为工业化提供要素与空间保障等目标方面的高契合性[5]，地方政府基于财政收入增长、加快城镇化进程等现实因素的考虑[6]，村社组织“保护性经纪”的功能[4]等决定了合村并居需要综合权衡、稳妥推进。否则将引发农民身份认同困境、生活成本上升等社会风险[7]，对如何增强政策可逆性、提升规划科学性[8]、村居委会功能嬗变[9]、建立利益补偿机制[10]等各项制度的设计与衔接提出挑战。综合来看，已有文献更多关注政府在合村并居中的行为分析，对于其他群体与政策环境等的研究有所缺失。对合村并居的异化原因有待系统性的梳理与整合,需要从政策学的理论角度对合村并居执行异化进行较为全面的审视。基于此，本文将围绕政府主导型合村并居的合理性等问题展开探讨，基于史密斯政策执行模型剖析政策执行的异化原因，为相关问题研究与政策制定提供参考。

一、政府主导型合村并居的框架分析

从村庄撤并到增减挂钩，政府在合村并居中的角色由引导者变为主导者，也意味着合村并居不再局限于以往乡村内部的要素流动，而是成为城乡之间要素流动的一条通道。加之长期以来城乡要素交换处于不对等、不公平的状态，各种政策性与非政策性的壁垒重重，所以更需要从整体性角度去剖析思考。讨论政府主导型合村并居能否实现预期效果，要关注政策执行环节，更要将政策本身的科学性、政策环境等因素纳入考量体系。史密斯(Thomas B. Smith)在《政策执行过程》一文中提出了关于分析政策执行要素及其生态关系的模型，将理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体与政策实践环境设定为政策执行过程的4个主要因素，并考察了4个要素互动产生的张力与反馈过程[11]，拓宽了政策执行的研究视野。作为经典的政策过程分析模型之一，史密斯模型涵盖了涉及政策执行的主要维度，为分析政策执行过程提供了整体性视角，被广泛应用于公共管理领域的政策分析，与研究合村并居调适主体多、影响程度深等复杂性特征具有较好的适配性。结合史密斯模型的核心要素与本文的研究问题，主要的分析框架如下。

(一)理想化的政策

理想化的政策被定义为决策者试图引导的理想化的互动模式。理想化政策包括政策形式、政策类型、政策方案与政策形象等变量。本文研究的政府主导型合村并居特指增减挂钩出台后的合村并居，区别于改革开放初期主要由强村强企扩张驱动、政府发挥辅助作用的第一阶段的合村并居。政策形式方面，现行有效的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求增减挂钩工作需要试点审批，并进行规模调控和监督检查。就政策类型而言，以增减挂钩进行城乡统筹实质是政府的一项再分配行为，将城市经济发展的剩余进行再分配，作为地方政府的土地财政收入[12]。增减挂钩的政策方案来自于耕地迫近红线的“吃饭”压力与建设用地的供需矛盾，涉及耕地保护、城镇化推进等多重领域，影响范围较广。政策形象方面，基于实践所取得的效果，主流语境将增减挂钩定义为激活乡村内在潜力、统筹城乡协调发展的优质政策，合村并居中的异化现象则主要被归咎于政策执行环节。

(二)政策执行机构

政策执行机构作为政策执行的主体，在大多数情况下是政府体系内的一个单位实体。主要涉及结构的稳定性和人员的资格、执行的计划和能力、执行机构的领导力等影响因素。合村并居不同于普通的征地拆迁，一般不涉及土地征收和集体用地转国有用地，而是将宅基地复垦为耕地。那么县乡等基层政府是否适用《土地管理法》关于征收土地的条款，具有依法拆迁的资格。推行合村并居的地方政府是否具备保障拆旧建新、合理补偿与妥善安置的财力资源，是否制定了审慎周密的计划，都将影响合村并居的执行效果。除此以外，基层政府在推动合村并居过程中，还涉及到如何处理与开发商、当地群众之间的利益关系，上述因素都成为考验执行机构领导力的重要因素。

(三)政策目标群体

作为被政策要求适应新的互动模式的政策目标群体，是组织或团体中受政策影响最大的群体。该讨论部分需考虑目标群体的组织化与制度化程度、目标群体的领导者与应对政策的经验能力等因素。农民作为合村并居最大的政策目标群体，要在较短时间内完成从农民身份主体向市民身份主体的转变，随之改变的不仅是居住形态、生产方式，就业、户籍、社会保障等关系该群体的方方面面都会因此发生变化。面对合村并居带来的根本性变化，该主体是否具有理想的组织化程度，是否拥有充分的表达诉求渠道，是否掌握维护自身权益的能力等都将关系到其合法权益的维护，反馈出政策执行的效果。

(四)政策实践环境

政策实践环境是政策执行需要面临的一条制约性通道。对于不同类型的政策，所面临的政治、经济、社会和文化环境皆有不同程度的差异。就合村并居而言，它受到土地政策、乡村振兴等多方面力量的塑造。政治环境方面，它是新时代推进乡村振兴，改善农民人居环境，促进空间集约利用的实现途径之一。经济环境方面，增减挂钩约束下的合村并居涉及城乡之间的要素流动，受到现行土地制度制约。社会环境方面，合村并居后续连带的社会保障等问题，影响着上楼的农民能否真正市民化，真正享有与城市居民相同的公共服务。文化环境方面，合村并居对乡风传统能否接续、古村资源能否保护等问题提出挑战，也影响到新社区建设中社会资本的培育。

二、政府主导型合村并居的异化审视

作为对农村传统居住方式的突破性尝试，合村并居的根本目的在于使农民共享现代社会的发展成果。尊重农民主体地位、充分发挥村社理性应当成为合村并居的基本遵循。针对长期以来存在的村庄布局分散、人居环境落后、房屋空置严重等问题，合村并居具有增强公共服务能力、改善群众居住条件、助推基层组织建设的独特优势，也涌现出“一个统领、两个规模化、三个融合”的莱西经验等典型样板，提供了优化村庄布局、重塑基层组织、产业融合发展、土地规模经营等方面的有益借鉴[13]。然而，也有一些地方在推进合村并居的过程中急躁冒进，使政策异化为城市扩张、土地财政的续航。深度审视政策执行的异化原因，又与政策自身、政策环境、执行机构、目标群体等多方面的影响因素具有关联。

(一)合村并居的异化表现

1.系统性规划的缺位。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》将搬迁撤并类型的村庄限定为生存条件恶劣、自然灾害频发、生态环境脆弱、重大项目建设需要、人口流失特别严重5种情形。但个别地区为争取土地指标人为定进度，对于后续安置、政策可逆性等问题缺乏系统性规划。如山东省惠民县在拆除农民宅基地的同时，无法确切告知村民何时何地建好新社区(1)见山东省滨州市政府官网市长信箱栏目(http://www.binzhou.gov.cn/wenzheng/html/?29977.html)2020年12月30日留言。。

2.规范性程序的失效。确保全过程公开公平公正与农民实质参与，既是农民应有权利，亦有助于提升其参与意愿。多省份的指导意见也对合村并居的执行程序进行了规定，如山东省要求农民应全程参与项目的决策、实施、监管与验收，江苏省要求必须召开村民大会或代表会议讨论并居方案。然而，山东临沂等地为促使农民尽快搬出宅基地，采取断路断电、暴力逼迁等粗暴手段[14]。

3.保障性措施的离场。由于部分地方存在先拆迁后补偿、低水平补偿等不合理行为，农民经济权益无法得到有效保障，加之就业方式突然转变与燃气费等刚性生活费用骤然增加，以往依靠蔬菜种植、家禽养殖的低成本生活方式难以为继，农民的生计水平出现波动。一项调查显示，农民入住新型社区之后，福祉改善出现群体内不均衡的状况，62.3%的家庭因合村并居发生民间借贷[15]。

4.文化性底蕴的流失。村落的发展或消亡皆应遵循其演化的内在规律，如以政府的力量单方面推进合村并居，不考虑农村发展的规律与“人心的迁移”，地方的发展将陷入更大的迷思。浙江、江苏等地就曾在拆掉古村落之后，又在美丽乡村建设中花费数亿元重新复制“记得住乡愁”的村庄。全国政协委员张承芬(2)见中国民主促进会官网建言献策栏目(https://www.mj.org.cn/mjzt/2011nzt/2011nlh/2011lhjyxc/2011lhzlmxncjs/201103/t20110303_121564.htm?authkey=m1yto2)张承芬委员提案。、青岛即墨政协委员孙先勇(3)见青岛市即墨区政府官网政协提案栏目(http://www.jimo.gov.cn/n3201/n3743/n4344/n4346/n11789/20121018473238 6637.html)2020年12月3日提案。等也在提案中呼吁合村并居应重视对地方历史文化资源的保护。

(二)合村并居的异化审视

1.不甚完善的增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩所指的是将农村集体建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩。通过整理复垦农村集体建设用地尤其是宅基地为耕地，产生相应的新增城镇建设用地指标，地方政府进而可以在征收规划区范围内的农地进行城市建设。这个过程不同于政府征地，因为地方政府并没有在农民腾退的宅基地上进行建设，而是将宅基地复垦为耕地，没有产生集体用地转为国有用地的效果。在国家供给地方政府的建设用地指标偏紧的情况下[16]，增减挂钩为地方创造了满足建设需求的新增建设用地指标来源，为推进城镇化、工业化进程提供了要素保障。

增减挂钩的实质是平衡经济发展与耕地保护的调控手段，是以土地指标为媒介的财政资源的再分配，其本身并不产生高额价值。由于国家对地方新增建设用地指标供给的偏紧，地方普遍具有建设用地的稀缺感，这种稀缺感投射到增减挂钩之上，使得地方以城市建设用地的价值来假想换算农村宅基地的价值，甚至出现挂钩指标的跨地区交易。假使增减挂钩的范围不再限于试点，而是广泛铺开，全国的农村建设用地都形成挂钩指标，那种建设用地的稀缺感将不复存在。这时远超于城市建设用地需求的指标将严重过剩，根本产生不了高额价值，它的真实价值只是复垦后的耕地价值而已。

增减挂钩本身也有很多不完善之处，深刻影响了它在实践中的运作状态。关于增减挂钩的目标，管理办法规定“耕地的数量有增加，质量有提高”。从政策设计角度看，政策标准较低，缺失相应的防范考核机制。在实际运行中，经过复垦后形成的耕地肥力较差，加之上楼农民距离耕地遥远、多有不便，缺乏动力对复垦耕地进行精心养护，同时为地方政府复垦劣质土地换取建设用地提供操作空间。管理办法要求建新地块所得收益优先用于农村生产发展与农民生活改善，却没有具体的收益分配比例最低限度等硬性要求。增减挂钩政策设计的不完善，在动态运行过程中所暴露出来的问题，皆为合村并居执行异化提供了诱因。

2.行政社会的支配逻辑。一些地方在推行合村并居的过程中，已经将改善农民生产生活环境、促进城乡统筹发展等目标悄然置换为通过增减挂钩换取发展空间。这背后固然有着政治、经济等多方面的动因，但更为重要的是行政社会的支配逻辑。行政社会藉由行政强大的主动干预与行政深陷于社会两条逻辑展现出来，最终会导致强政府弱社会与政府承担无限责任[17]。主要体现为政府希望通过指标交易壮大地方财政，进而为农民增加土地财产性收入，通过建设城市社区来改善农民的居住条件。但实际上政府的单方面意愿与农民意愿并不能高度契合。地方政府陷入一种既制造政策，又制造偏好的自说自话的泥潭中。

地方政府作为国土资源的宏观管理者、指标交易的主体，又担负着农民代理人角色，多重职能集于一身，强化其对于政治利益与经济利益最大化的追求，构筑了行政主动干预的强大动力。中西部一些地方政府常年承担着城市管理、公共服务等巨额开支，分散的村庄又增加了管理难度和服务成本。又因合村并居可实现村庄整合，便于提供集中服务，所以将许多不符合搬迁撤并类型的村庄也纳入拆迁复垦范围。但该过程需要财政垫付大量资金，在地方政府投融资平台剥离、财政资金日趋拮据的情况下，更侧重于土地要素交易获得可利用资金，这既可以填补后续建设资金缺口，又可以通过土地收益来维持与扩充行政能力。对于主政官员来说，促进土地集约利用、提高城市化水平也为上级政府所乐见，因而也满足了政治利益最大化的目标。

基于此，地方政府将行政的触角延伸到市场和社会，并利用市场和村集体的力量为自己服务。在建设新社区的过程中，迫于资金压力与舆论风险，引入企业参与村庄拆迁，并由建筑商垫资成为不少地方的选择，政府和企业共谋的风险增加。现有制度尚不承认农户的土地开发权，合村并居又不同于普通的土地征收，《土地管理法》关于征收的法定程序和补偿标准就难以适用。这都为政府和村集体共享增减挂钩利益，而将农民排除在外提供了规则漏洞。行政社会的支配逻辑，一个重要的表现就是追求简单化而不是最合理的方法，地方政府未周全考虑农民群体的现实需求与利益权衡，而是追求统一、整齐、效率等目标，为合村并居执行异化埋下隐患。

3.组织羸弱的群体困局。农民群体作为宅基地的使用者、房屋的所有者，却在合村并居中成为被动一方，难以捍卫自己的权益。究其原因，村民共同体的演化变迁、农民话语表达的结构性错位与权力建构向利益转换之路的艰难探索共同造成了农民群体的困局。

在合村并居的热潮中，一场围绕“村委会依法强拆”法律依据的讨论[18]从侧面反映了本该代表农民利益的村集体成为了政府的“传声筒”，没有发挥告知群众相关事项、召集民众参与讨论的作用，合村并居的决定权反而落在政府手中。真正代表农民利益组织的缺失，将造成权力和资本入侵的加剧。传统的血缘地缘组织资源的消亡，村民共同体随着承包经营的不断瓦解，导致农民失去了与政府或其他利益主体进行谈判对话的力量，而只能以分散、孤立的个体去承担外部介入的风险。

在权益受损后，农民自身的利益表达面临着结构性错位的困境。一方面，农民表达诉求的渠道受限，信访、领导留言等方式亦返由属地政府解决，使问题反馈渠道受到阻碍。另一方面，农民囿于自身的局限性所形成的话语体系难以与社会上正式话语的逻辑对接，他们无法按照自己的逻辑去表达意愿，社会的制度与话语规定了他们的表达方式和范围[19]。《中国农村统计年鉴2020》显示，2019年全国农村家庭户主文化程度为初中及以下的占比为86.9%[20]。现行土地制度的模糊性、增减挂钩的复杂性都决定了通过社会广泛认可的法律途径来表达诉求需要丰富的法律知识和较高的文化水平。

针对基层公共权力的失范，农民需要在现有权力结构中扩大支持自己的力量。不论是通过集体行动来动员行政权力对基层政府失范行为进行施压，以村民自治重塑政治权力，还是以话语表达来建构象征性权力，他们建构权力的行动取向往往在于“借势”，核心在于维护利益[19]。但他们的话语表达与现有的村民自治，在一定程度上制约着他们建构权力的有效性。即便建构权力的实践偶有成功，由权力建构通往利益维护的堵点仍然较多。于农民而言，房子不仅是安居的载体，还承担着以房养老、支持副业生产、储备家庭财产等功能，聚合了多种利益。激进的合村并居被责令停下，房屋被拆除的农民损失的利益又该如何补偿，地方政府和广大的农民都将陷入这个困局，一时难以挣脱。

4.多重制约的实践环境。政治、经济、社会、文化等多重实践环境对合村并居有不同的政策预期，也构成其执行异化的制约条件。

从政治实践环境看，乡村振兴战略确立了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。地方政府应将乡村振兴战略作为三农工作的遵循，稳妥推进农民上楼。在实际运行中，部分地方在城市远郊推动增减挂钩，将产生的一部分建设用地指标用于近郊的征地建新，进而拓宽发展空间。但近郊农村产业转型较早，与二三产业融合程度较深，农民的富裕程度较高，而远郊农村从事农业劳动者相对较多。不考虑产业结构等差异推进合村并居，将带来农民生计与社会治理的潜在风险，与乡村振兴战略目标相悖。

从经济实践环境看，第一，集体用地的所有权存在着高度的模糊性。不同法律对于宅基地所有权主体的规定并不完全相同，这种“有意的制度模糊”虽有通过国家的无为而治催生农村改革之用意[21]，但毕竟不是长久之计。对于一个有着高度行政化基层政治传统的社会，所有权主体的模糊使公权力的触角伸向私权利的可能性增加。第二，农民退出宅基地的途径受限。长期以来，农民只享有宅基地的使用权，收益权和处分权，且受到法律的严格限制。宅基地退出的途径主要分为集体内部流转、国家征收和集体收回3种，农民自行复垦宅基地并因此享有随之产生的用地指标是不被允许的。第三，集体建设用地和国有建设用地不同权。1998年《土地管理法》对集体土地的非农转让作出的严格限制影响深远，单位和个人需要使用土地，“必须依法申请使用国有土地”。

从社会实践环境看，在生活成本、就业方式发生显著变化后，加之“机器换人”等因素影响，进城农民在城市找到就业机会的难度增加。且长期以来，以户籍制度为核心形成的城乡二元结构，使得农村与城市适用着不同的福利体系。虽然有些地方提出了“宅基地换社保”之类的做法，但二元结构的惯性依然难以消除。附加在户籍之上的劳动用工、住房、教育等歧视现象，城乡社会保障并轨和置换折算机制依然不完善，都制约着农民真正融入城市生活。

从文化实践环境看，习近平总书记指出“乡村文明是中华民族文明史的主体”。宣称城市文明高人一等的极端现代主义思想并不可取。同时，万村一面、简单复制、整齐划一，割裂了与地方历史传统的联系，降低了发展的地方性和多样性，也在自我摧毁文化软实力。把农村建设得更像农村，保护好乡愁记忆、文化遗产，尊重并发挥农村社会网络对于基层治理的积极作用才是地方实现长远发展的正道。

三、完善路径

(一)理性对待增减挂钩

1.增减挂钩的使用不宜常态化。作为一种转移财富的政策手段，增减挂钩徒有市场之名，而无市场之实，且需要经过一系列的拆旧、复垦、补偿、治理等高额成本支出。如果不进行严格的立项控制，指标供给的规模将急剧膨胀，指标价格随之下跌。这时增加农民收入、统筹城乡发展等目标就必然落空。依循这一思路，增减挂钩的跨地区交易也应严格控制。在跨地区交易的过程中，将产生大量交易费用，进而推高指标的成本。跨地区交易也意味着，在交易平台上指标的最终价格将由那些最愿意拿出指标的农民的腾退指标成本为依据，或会导致交易价格跌破政府的保底收购价。

2.强化增减挂钩的监督与验收。增减挂钩现有的政策设计缺乏实施中后期关于复垦土地、收益分配等质量性要求，导致用劣地、坡地、生地滥竽充数的现象，背离政策初衷。对此，中后期的监督验收应坚持齐抓共管，自然资源、财政、社会保障、农业农村等多部门应建立工作协同机制，建设专项监管平台，加强对指标归还与耕地保护等工作的持续跟踪，不断填补增减挂钩的政策漏洞。

(二)补足政策执行约束

1.科学编制本地乡村振兴规划。在中央公布乡村振兴规划之后，许多地方也纷纷编制本地区规划。参照中央规划文本的模式，很多地方亦会对本地区村庄类型进行划分。但是对于搬迁撤并类村庄的认定缺乏科学性，容易不当扩大合村并居范围。应当适用搬迁撤并类型的村庄，必须是那些自然条件十分恶劣、重大项目建设需要或者人口流失特别严重的村庄。只看到一些村庄有青壮年进城务工，没看到这些村庄农业生产条件较好，还有不少进城失败的中老年人赖此为生，便将之定义为空心村，如将这些村庄随之列入合村并居范围，进城失败农民的生计、国家的粮食安全都恐有虞。

2.纳入重大行政决策范畴。2019年国务院出台《重大行政决策程序暂行条例》，各地也在此前后制定了本地的重大行政决策程序规定。重大行政决策要遵循科学、民主、依法决策原则，强调机关内部调研论证充分、公众参与、专家论证、风险评估等程序，重视决策的合法性审查与集体讨论决定。合村并居作为涉及重大公共利益与农民切身利益的事项，关乎乡村振兴、社会稳定大局，应当以重大行政决策的标准进行要求。

(三)扩大农民参与空间

1.完善村民会议的程序设计。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确要求，搬迁撤并必须尊重农民意愿并经村民会议同意。村民会议的作用就是在于防止一些地方以“多数人同意”的笼统表述去绑架少数人的利益，多数人同意也是需要走明确程序的。通过完善村民会议的启动、协商、表决等各个环节程序的设计，保障农民在会议过程中充分表达意见和诉求，真正做到对政府制定的村庄编制规划成果进行审议，并将会议形成的村民意志纳入政府重大行政决策的公众参与环节。

2.双重建构塑造积极公民。在实施自上而下的政府行动的同时，需要跟进农民的自下而上参与。这不只出于对农民利益的尊重，还在于将农民塑造为更加成熟的积极公民[22]。在合村并居实施过程中，要支持农民建立并居项目的议事会、理事会、乡贤会等社会组织，广泛参与到规划选址、项目实施、监督验收等环节，提高并居项目的开放性、民主性。在参与中培育农民的责任感，增强农民的民主意识、法律意识。

(四)优化政策实践环境

1.审慎推进宅基地入市。农民退出宅基地，基本上除了集体内部流转，就是政府征收或者集体收回，政府和村集体又很容易联合分利将农民排除在外，这种情况就限制了自愿原则的空间。2019年，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许依法有偿收回闲置宅基地转变为集体经营性建设用地进行入市。新修订的《土地管理法》确认了集体经营性建设用地可以入市。基于这样的背景，政府不再作为唯一的土地供给者，农民退出宅基地有了更多选择空间。但是，入市主体、入市途径、增值收益分配等还需要进行更细化的规定，以防范地方政府藉此设定入市规模和范围等量化指标，形成新一轮逐利冲动。

2.健全配套保障性机制。在合村并居中农民不仅有财产损失，附着在宅基地上的还有保障福利、环境福利、心理福利等损失[23]。地方政府对于农民的补偿延续着征地补偿的思路，甚至比征地补偿更低，农民的利益受损感强烈。应该健全宅基地保障制度，将进城农民社会保障接轨城镇社会保障。加强进城农户的就业培训，创造更多就业机会。配套建设好老年中心等注重补偿农户保障与心理福利的公共场所。此外，应建立合理的收益分享机制，使农民在土地增值过程中分享到应有的份额，获得长期、稳定并高于农业经营的收入。

四、结语与展望

2021年是“十四五”开局之年，亦是乡村振兴建设行动全面启动第一年。保护好传统村落与乡村风貌，统筹县域城镇和村庄规划建设，是“十四五”规划对于乡村振兴建设行动的明确要求[24]。作为一项关涉农民居住形态、生活方式、社会保障与乡村组织管理、集体资产等许多方面的深刻变革，各地合村并居的实践从正反两个方面揭示了合理使用增减挂钩、科学编制实施规划、尊重农民主体地位、健全后续制度保障的重要性。只有因村制宜，立足实际，充分回应农民的期待与顾虑，合村并居才能在统筹城乡发展、增进人民福祉的正确方向上行稳致远。未来，针对合村并居的研究可以更多地挖掘各地更为丰富的实践模式，总结其成功或失败的经验教训，进一步拓宽理论研究的实践视野。