职业教育产教融合高参与治理体系：政策演进、基本概念及推进策略

□姜泽许

一、研究背景：多主体高参与职业教育产教融合的现实需求

产教融合治理体系和治理能力现代化是职业教育现代化进程中的关键，同时也是推动职业教育高质量发展，形成产教良性互动、校企优势互补发展格局的内在需求。长期以来，产教融合“合而不融”、校企合作“作而不合”，产与教、校与企的“两张皮”的情况比较普遍，成为制约职业教育产教融合治理现代化的重要原因。“人情、关系”成为多数产教融合、校企合作得以维系的重要原因，部分企业参与办学的内生动力不足，政府、企业、学校、行业和社会各负其责、互助提升的有利局面尚未完全形成，多主体协同育人仍处于浅层次、自发式、松散型、低水平状态。究其原因，在于职业教育产教融合“强发展、弱治理”的惯性思维一直存在，多主体高度参与的治理体系尚未根本建立。在此背景下，深入研究职业教育产教融合办学主体高度参与的现代治理体系，对于持续整合各办学主体的人才、技术、资本等要素，推动实现由“政府举办为主”向“政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与”的多元办学格局转变，打造产教融合命运共同体具有重要的现实意义。

二、政策演进：职业教育产教融合治理体系政策要点梳理

新中国成立以来，我国职业教育产教融合治理政策经历了由单一到多元、由计划到市场、由集权到分权的演进过程，其内在逻辑为逐步完善由政府单主体办学向企业等相关主体由浅入深参与办学转变的治理制度体系，相关政策要点详见图1。依据不同时期的政策内容，可将我国职业教育产教融合治理政策的演进历程划分为三个阶段：政府单一主体治理阶段—多主体协同治理阶段—多主体高参与治理阶段。

图1 我国职业教育产教融合治理政策演进历程

（一）政府单一主体治理阶段

新中国成立后，我国教育治理的主要特征是政府单一治理。在这一时期，我们党实现了对教育工作的全面领导，成功完成了对旧中国教育的改造。在新教育的建设中，学校向工农开门是新中国教育的重大决策。1949年9月，在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下，第一届中国人民政治协商会议召开并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第五章“文化教育政策”部分要求“注重技术教育”，奠定了共和国技术教育的发展方向；同年年底，第一次全国教育工作会议召开，会议将“为工农服务，为生产建设服务”确定为新民主主义时期的教育方针[1]。1958年，《中共中央、国务院关于教育工作的指示》颁布，规定“一切教育行政机关和一切学校，应该受党委的领导”，这为当时我国教育治理的提供了政策依据。这一时期产教融合的制定和实施围绕“半工（农/耕）半读”开展，强调“劳动与生产教育相结合”。在这一阶段，通过政府的统一管理，教育有计划地配合生产建设，培养了大批结合生产经验与技术的各类专门人才。

（二）多主体协同治理阶段

改革开放以后，我国职业教育开始逐步强调与市场相结合，相关治理政策也由政府单一主体治理逐步调整为多主体协同治理。1981年，《中共中央、国务院关于加强职工教育工作的决定》发布，开始提倡“厂校挂钩，联合办学”；随后的政策中，又将“前店（厂）后校”等概念纳入相关政策文件。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》颁布，该文件极大提升了职业技术教育在当时的地位，并提出了“产教结合、工学结合”的改革理念。以此为标志，职业教育产教融合治理改革进入了新阶段，开启了逐步向现代企业治理体系靠拢的新阶段。例如，1995年颁布的《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》提出了“有条件的学校，可建立包括企业界、科技界等方面代表组成的校董会。”进入本世纪后，职业教育产教融合更为注重吸引多元主体参与办学的积极性。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》颁布，在职业教育管理体制的构建上，强调“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》出台，积极推动职业教育“从政府直接管理向宏观引导转变”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年)要求，建立健全“政府主导、行业指导、企业参与”的办学机制。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，进一步强调重视企业的参与程度，首次提出企业要发挥“重要办学主体作用”，鼓励多元主体组建职业教育集团，并探索发展股份制、混合所有制职业院校。这一阶段，多主体尤其是企业在职业教育治理体系中的重要性不断提升，多主体协同治理体系的格局基本确立，有效的保障了企业行业和社会力量参与办学的利益。于此同时，部分企业参与积极性不高也成为了制约职业教育产教融合体系提升的重要因素。

（三）多主体高参与治理阶段

进入新时代，国家高度重视职业教育产教融合的发展。为了更大程度提升行业企业参与办学的积极性，国家出台了一系列政策。其中，标志性文件是2017年国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》，这是首次以国务院办公厅名义发布的专门关于产教融合的纲领性文件，明确了深化产教融合的主要目标是逐步提高行业企业参与办学程度，健全多元化办学体制，全面推行校企协同育人。这一文件体现了国家对多主体参与办学积极性的重视，也标志提升各办学主体参与程度成为政策制定的重要目标。2018年，教育部等六部门关于印发了《职业学校校企合作促进办法》的通知，明确要求建立适应开展校企合作的教育教学组织方式和管理制度。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教二十条”），这是新时代职业教育改革的指导性文件，要求推动企业深度参与协同育人，扶持鼓励企业和社会力量参与举办各类职业教育[2]；同年，为了进一步激发行业企业参与产教融合的积极性，国家发展改革委、教育部联合印发了《建设产教融合型企业实施办法（试行）》。2021年3月，国务院常务会议通过的《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，对产教融合和校企合作、支持社会力量举办职业学校等作了规定；同年9月起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》明确规定“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”，极大提高了行业企业参与举办职业教育的积极性，为深化产教融合、校企合作提供了明确的方向引领和强有力的法制保障；同年10月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，进一步要“构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局。”由此可见，此阶段我国职业教育产教融合治理政策的出发点是提高行业企业等多主体参与的积极性，为产教融合命运共同体的构建和高质量发展提供有力的支持。

三、理论基础：职业教育产教融合高参与治理体系构建的理论支撑

职业教育产教融合高参与治理体系强调各主体的参与程度，需要深入分析支撑其发展的相关理论。社会系统理论、公共治理理论、协商民主理论共同构成了职业教育产教融合高参与治理体系的理论基础。

（一）社会系统理论

社会系统理论形成于20世纪80年代中期，该理论认为，组织与组织之间是相互影响的，不同的组织之间可形成互塑共生的关系，社会组织的协同发展，要求在组织目标、组织关系和运作机制上具有高度的统一性和整合性，并能统一于一个协同的社会系统之中[3]。社会组织作为社会构成的单位，在从无到有，从少到多，从小到大的发展过程中，其社会责任和义务越发凸显，在政府决策、公共选择的过程中表达组织意愿，发挥组织作用的意愿和能力也越发明显[4]。基于社会系统理论，职业教育产教融合治理体系应更加强调协调、持续、动态的过程而并非只看结果，同时在这一过程中强调科学参与决策、有效解决问题、及时发挥作用、长期保证效果。

（二）公共治理理论

20世纪70年代以来，公共治理理论在国际社会科学中兴起并成为影响全球的理论范式。它认为，依靠单一主体实现资源的有效配置具有先天不足，多主体参与则可以有效弥补这一短板，并倡导通过权力分享、广泛参与、自由平等对话，消解政府垄断公共事务的单中心格局，进而提倡构建多中心治理的格局；该理论同时强调治理的落脚点在于共同的行动，公共领域的运作主要在于过程的参与[5]。事实上，公共治理的本质，是多维的参与型治理的构建而非刚性的行政管理的强化，彰显出从“行政化管理”向“社会化管理”以及从“单一排他”向“多维性自治”转型的治理特色[6]。从理论层面讲，基于公共治理的职业教育产教融合治理体系，是在坚守教育的“公共性”前提下突破教育官僚制的必然选择，其本质是各参与主体高度参与产教融合的管理，建立合理、高效的运行机制，从而促进职业教育的良性发展的一种新颖关系。

（三）社会主义协商民主理论

“民主”一词源自希腊文“demokrafia”，在古希腊是以人民共同讨论和决定公共事务为主要特征的城邦民主制来实现的。目前，在全球有两种民主理论影响较大：分别是形成于资本主义初期的马克思主义民主理论和正兴起于西方的协商民主理论。其中，马克思主义民主理论认为，随着社会生产力高度发展，自由平等的生产者联合体按着新方式组织生产的社会，每个人通过联合体的管理工具自由平等地参与联合体事务的管理，这是真正民主的实现[7]。以此为基础，我国在革命、建设和改革开放进程中创立了具有中国特色的社会主义协商民主理论，这一理论强调持续“推进协商民主的广泛多层制度化发展”，其特点是以“广泛”“多层”“制度化”为主要发展目标，这也是多元主体治理体系科学构建的重要理论依据。职业教育产教融合高参与治理体系强调政府推动、市场引导、多主体参与，并构建相应的制度保障，进而避免将“政府主导”误解为“行政主导”，这正是基于我国社会主义协商民主理论的要求。

四、基本内涵：职业教育产教融合高参与治理体系的概念初探

全球治理委员会在1995年《我们的全球社区》报告中，明确指出治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程，有赖于持续的相互作用[8]。英国学者科尔巴奇（Colebatch，H.K.）曾经指出，政策的完成需要包含各种政府之外的参与者、其他代理人在内的不同组织参与者之间形成默契和承诺的结构[9]。治理体系各结构要素间的科学合理安排需要综合考虑治理主体的治理思维与治理能动性[10]。职业教育是面向企业、面向行业、面向社会的教育，没有社会各方面共同参与治理，不可能办好职业教育。传统的产教融合治理是在“垂直维度”上充分发挥政府主导作用赖以运转的，而现代产教融合治理则要求在“水平维度”上充分调动各种政府之外的力量广泛参与治理。事实上，在以“多元共治”“协同治理”为主要特征的职业教育产教融合治理体系中，各办学主体的参与程度和参与质量是整个体系成功与否的关键。在企业层面，实行高参与工作系统已经成为众多企业管理层的共识，企业多借由实行高参与工作系统使员工获得参与决策与管理的权力，对组织绩效产生了显著的正向影响[11]。在国家层面，德国职业教育独树一帜的重要原因在于参与决策及管理的主体有政府、行业组织、企业、社会组织、学习者以其家庭，通过这样的方式构建了一种新型的多主体高度参与式治理结构，公司与学生、雇主和院校的多重利益得到了保障。综上，本研究认为职业教育产教融合高参与治理体系的基本内涵是指政府、学校、企业、行业、社会组织等办学主体在协同治理的基础上，相互认可与高度信任，为实现共同利益及目标高度参与管理事务、整合并分配资源、享有权利并履行义务的体系，具有治理主体多元化、治理内容多样化、资源供给精准化、决策执行高效化、评价过程科学化的特点。它由制度体系、组织体系、保障体系、育人体系和评价体系构成。其中，制度体系是依据，组织体系是主体，保障体系是支撑、育人体系是目的，评价体系是标准。

五、推进策略：职业教育产教融合高参与治理体系实施的五条路径

职业教育产教融合体系的构建是一项科学性极强的系统性工程，是高度复杂化的管理过程。通过全面深化制度体系、组织体系、保障体系、育人体系和评价体系改革，可以有效促进职业教育产教融合治理体系日趋系统完备、不断科学规范。

（一）健全制度体系

一是完善法律制度体系。适时研究制定并出台《产教融合促进法》，并配套出台实施条例、部门规章、地方性法规[12]，有效保障各参与主体相关利益，弥补现有产教融合法律体系不健全、法律关系不明确、法律风险无法规避等弊病。二是完善联合办学制度体系。依法支持社会力量参与联合办学，发挥企业职业教育主体作用，加快推进股份制、混合所有制职业学校、职业培训机构，鼓励不同层次、不同形式的混合所有制形态。通过开展公办民助、民办公助、股份制等多元化办学改革试点，引进合作企业。制定学校与行业内技术领先企业开展定期技术交流机制，确保企业技术升级的及时性。三是完善企业参与办学的激励机制。落实组合投融资和财政等激励政策，完善政府补贴、购买服务、基金奖励等制度。尽快完善并落实参与职业教育的企业优先享有税收减免优惠、财政补助、土地使用费用优惠、人才倾斜等优惠政策，享受优惠政策要有透明的动态调整机制。完善现代学徒制补贴制度，国家按照一定标准给于企业培训补贴。

（二）健全组织体系

一是高度整合各行政部门管辖权。目前产教融合牵头部委是国家发展改革委，教育行政部门和人社部门分别管理学历职业教育与职业技能培训，多头管理、多头审批、重复建设现象仍然存在。建议在“国务院职业教育工作部际联席会议制度”的基础上，成立国家职业技术教育局，承担产教融合的统筹规划、综合协调和宏观管理工作，完善国家、行业标准和产教融合指导性框架，拟定相关方针、政策体系以及发展规划等，彻底解决产教融合治理行政职权“碎片化”的现象。二是完善决策机构。鼓励各地方政府将产教融合建设列入区域经济社会发展规划，党政主要领导带头研究、及时决策、定期督查。在学校层面，构建或完善校、院理事会（董事会、议事会）制度，建好职业教育产教对话机制，支持行业、企业全方位、全过程参与学校办学。其中，行业、企业和社区代表的成员比例和投票权限不低于50%。三是支持校企自主设立机构。探索建设地方政府、高校、行业企业等多主体共建共管共享的现代产业学院，建设联合实验室（研发中心），并自主确定用人计划、招考标准、内容和程序。四是合理发展专业市场化组织机构。探索成立一批产教融合教育企业，全程服务院校和企业等办学主体，及时传递合作相关信息，承接服务工作，并协助院校技术升级和专业建设。

（三）健全保障体系

一是加强资源互补。加强政、校、企之间的资源互补，推进人才、信息等科技要素聚集，带动更多的优秀企业、行业专家、技术骨干参与职业教育，积极建设培育产教融合型企业。鼓励学校建立产业园区，用好学校的土地资源，积极争取地方、行业、企业的经费、项目、技术和资源，吸引企业建厂房和生产线。二是有效整合人才资源。推广职业院校与开发区、园区管理机构或企业互派领导挂职制度。支持职业院校专设流动岗位，推动高技能人才和职业院校教师双向流动。抓好“双导师”培养工作和互派互聘工作。鼓励学校开展社会服务，合理比例的收入结余可以工资形式用于支付教师劳动报酬，并不纳入学校绩效工资总量。在绩效工资总量内探索实行年薪制、协议工资制，完善企业技术能手和职业院校骨干教师相互兼职兼薪制度。三是提升实训平台质量。围绕区域代表性产业链，打造先进制造业实训基地。引进企业优质设备资源，有效提升实训基地、实践教学基地、生产性“校中厂”、“教学做”一体化实训室、“产学研培赛”应用技术合作平台、应用技术协同创新中心等平台的软硬件水平，为学生提供高水平技术技能训练体系和实验实训环境。确保学生实训实习的课时占专业教学总课时的比例达到50%以上。鼓励深度合作的企业按不低于职工总数的3%安排专业对口岗位接纳学生实习。

（四）健全育人体系

一是企业深度参与人才培养。校企双方构建文化、知识、技术、创新共同体，企业即学院，学院即企业。将合作企业的企业准则、价值观念、管理模式与团队合作融入日常教育和实训环节，培养学生工匠精神。根据所在区域、行业企业人才培养和技术创新需求发展现状及需求，校企双方共同确定人才培养计划，共同编制人才需求与就业指导报告。积极探索校企联合党建，把立德树人环节融入到实习实训环节。二是校企共同参与专业建设。设立行业和企业代表参与的专业设置评议制度，集中精力办好区域急（特）需专业及复合型专业，推动工厂建到校园里、课堂搬到车间去、专业长在产业链上。根据产业链和行业发展情况，升级改造传统专业、及时优化专业设置，淘汰落后专业，打造特色优势专业、设立复合型新专业、建立技术技能课程超市。根据学校特色、行业标准和企业需求，探索审批制与备案制相结合的专业动态调整机制。三是深化教学改革。校企共同开发课程教材，实现教学过程与生产过程全程对接，并尊重学生的兴趣导向和技术特长，进行启发式、合作式、参与式教学。逐步扩大学生自主选择专业和课程的权利，并严格按照教学计划制定教学大纲、教学任务、组织教学内容。对于与产业较差，办学效益不好的专业，及时整顿或停招。坚持“课程标准”与“职业标准”相统一，鼓励学生积极参加1+X 证书试点。

（五）健全评价体系

一是构建科学的评价指标体系。全面贯彻落实中共中央国务院2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》中关于健全职业学校产教融合、校企合作的总体要求，构建包含涉及组织保障、课程和教学、毕业生评价、行业协调指导、教师发展、基地建设、职业培训等内容的指标体系。二是扩大评价主体范围。多主体评价有利于职业教育产教融合质量的提升，要鼓励政府、职业院校、行业、企业、教师、学生、企业职工、社会组织和第三方评价机构积极参与评价过程，将评价变为多主体共同参与的活动。三是灵活使用评价方式。要根据不同区域产业特点和产教融合的具体形式，合理选择结果评价、过程评价、增值评价或是综合评价。除传统的纸质评价形式外，充分利用信息技术进行访谈评价、问卷评价等，提高评价的专业性、客观性和时效性。各参与主体还要及时对评价结果进行“分析与改进”，以提升职业教育产教融合的发展性为导向分析问题，调整合作内容和合作方式，及时提升合作质量。