党的领导法规制度的理论基础、立法现状及其完善

万里鹏

[摘  要] 党的领导入规与入法所形成的法规制度是贯通全面依规治党和全面依法治国的重要联结制度，集中诠释了习近平新时代中国特色社会主义思想关于党规与国法关系的论述。党的领导法规制度以坚持党的全面领导为根本依据、以“党规—国法”二元治理模式为基本前提、以实现国家治理现代化为最终目标。在系统论研究范式下，可以从并立关系、耦合关系和一体关系这三个视角梳理党的领导入规与入法的立法现状。为全面提升党的领导法规立法工作的科学性、规范性，需从整体上统筹完善相关工作机制，建立健全入规入法的程序制度，严格规范条款表述等。

[关键词] 党的领导;法规;理论;立法;制度完善

[中图分类号] D262                   [文献标识码] A             [文章编号] 1008-4479（2021）06-0080-09

习近平总书记指出，“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”^[1]（p91） 党的十八大以来，一方面，党内法规制定工作驶入快车道，先后制定和修订了180多部中央党内法规，以党的领导法规统领党内法规体系建设;另一方面，党中央加强对全面依法治国的集中统一领导，确保党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，在宪法法律法规中写入“党的领导”规范条款。党的领导入规与入法所形成的制度规范，具有立法宗旨的一致性、立法理论的贯通性、立法程序的协调性以及规范表达的同源性，两者“相辅相成、相互促进、相互保障”，统称为党的领导法规制度。同时，基于“党规—国法”二元治理模式的功能定位，党的领导入规与入法也存在调整领域、规范对象、立法主体等方面的差异。现有研究对党的领导入规与入法的关联性以及党的领导法规制度的整体性探讨比较少，主要是从党内法规与宪法法律两个层面分别探讨党的领导制度化、法治化问题。为此，本文试图联通党的领导法治转化机制，系统阐述党的领导法规制度的理论逻辑和制度体系，为全面推进党的领导入规入法、提高立法的科学性规范性提供参照。

一、党的领导法规制度的理论基础

党的领导入规是在党内法规中规范党的领导权，党的领导入法是以法文本形式将党的领导制度纳入我国的法律法规体系。入规入法的客观表现是党的领导法治转化机制，根本动力是维护党中央权威和集中统一领导。

（一）坚持党的全面领导是根本依据

坚持和完善党的全面领导，有赖于将依规治党和依法治国有机连接并实现一体化融合^[2]。一方面，党的领导入规，符合中国共产党勇于自我革命、践行马克思主义使命型政党的政治逻辑。实施党的依法执政，必须正确认识党的领导和执政权的来源及其受约束性等问题^[3]。在“1+4”党内法规制度体系中，党的领导法规是对党的领导权的规范，明显区别于党的组织法规、党的自身建设法规以及党的监督保障法规，为党发挥“总揽全局、协调各方”领导核心作用提供制度保证。领导核心作用的发挥意味着党的领导法规制度效力延伸至党外。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对如何完善党的领导体制明确规定，“将坚持党的全面领导要求载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程”，即是扩大党的领导法规调整对象范围的政策依据^[4]。中国共产党依据党的领导法规制定党的政策主张，继而影响重要法律法规的变革。凭借党的领导法规制度媒介作用，有效連通依规“领导”与依法“领导”。

另一方面，党的领导入法，既是对“党领导一切”原则的贯彻落实，也是将党在宪法法律范围内的活动进一步制度化。党的领导法学诠释框架有效弥合了中国特色社会主义法治理论与法治实践的分野，拓展了法学研究的基础理论和边界范围。在理论意义上，“政党中心主义”^[5] 以实践理性建构中国特色依法执政模式，以此统领中国特色社会主义法治体系的发展完善。依法治国应当避免以西方政治思想为尺度去裁剪中国政治和法治现实。比如，党和国家力量来源于人民，也要服务人民;在道德引导和制度规范的前提下，权力和权利可以实现和合共生。从实践意义上，宪法第五次修正案赋予“党的领导”以直接的宪法规范效力，为党的领导制度进一步融入国家法律体系厚植法理根基，也满足了“党的领导”法文本表达的规范性要求。宪法的条款必须落到实处，而保证宪法实施的主要方式之一就是通过具体法律法规的形式将宪法相关规定具体化^[6]。

综合而论，党的领导入规与入法形成了一个闭环机制：入规是对党的领导权进行规范，入法是对党的政策主张进行法律转化，党必须在宪法法律范围内活动是依法执政、依法行政的约束条件，从而实现党的领导政策、党的领导法规、“党的领导”法文本表达之间的相互转化。

（二）“党规—国法”二元治理模式是基本前提

基于党内法规与国家法律共同构成的中国特色社会主义法治体系，党的领导法治化道路蕴含着党规与国法合理配置的新模式。党内法规与国家法律之间具有价值取向的一致性、功能发挥的互补性、制度建设的衔接性等内在统一性，也存在规范对象和要求标准不同的差异性^[7]。党的领导入规入法以“党规—国法”二元治理为前提，以优化二元治理模式为目标。

其一，党规与国法的内在统一性引导入规与入法统筹推进、一体建设。习近平提出，“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”^[8]。随着党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的修订出台，党的领导入规需要遵循规定的权限、立规的规划与计划、起草的程序、审批与发布以及法规解释等，对标于党的领导入法程序要素。党的领导入法是以法律的强制力保障党的领导制度实施，既完成了形式上对党的领导这一政治话语的法文本表达，实质上又履行了党领导一切立法活动的职责使命，更是从法治体系运行层面丰富了党法关系处理的合法性依据。党的领导入法的必要性正是党内法规治理的局限性，也是国家法律治理的优势所在。二者统筹推进、一体建设主要呈现为共同调整和一体规定。前者如《中华人民共和国公务员法》第四条写入“党的领导”条款之后¹，中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》第四条写入党的理论、路线、方针、政策等²，与《中华人民共和国公务员法》规定的党管干部基本原则相同步;后者如党政联合发文中涉及党的领导制度方面的统一表述。推论之，全面推进党的领导入规入法使得党规与国法的统筹力度更强、一体化建设步伐更快，从而形成循环往复的自我完善体系。

其二，党规与国法的差异性决定了入规与入法存在基本的边界范围。对于党的领导入规入法的边界界定，学术界和实务界形成了两种观点。一种观点是，宪法法律抽象确认党的领导地位，党内法规细化规定党的领导主体、程序、方式等内容，国家法律不宜对党的领导作出过多过细的规定^[9];另一种观点是，国家法律对党的领导不是只能作出抽象、原则规定，而是有时甚至必须作出具体规定^[10]。前者的理由是党规与国法的功能区分以及避免党的领导入法“泛化”现象;后者基于党的领导要贯彻落实到国家治理各方面制度特别是法律法规之中，目前的主要矛盾仍是规定党的领导的法律占比较低，党的领导入法存在较大的立法空间。两种观点都是为了推进党的全面领导，差异性在某种程度上反映了立法实践与理论的时滞关系。从党务自理、“下不定上”、宪法授权推论出党自立领导法规的正当性^[11]，难以回避法律法规具体规定党的组织、职权运行、监督保障等内容的立法现状。本文基本贊同第一种观点，党的领导入规入法应当基于党规与国法的功能定位而有所区分，入法与入规不能相互代替或模糊化，党的领导入法的领域、范围、幅度和内容等要在符合立法宗旨、遵循立法程序、严格规范表述的基础上体现党的领导，在法律修订中与党的政策主张保持同步。这意味着，“党规—国法”二元治理的优化配置，隐含着党的领导入规与入法边界处于不断调整的动态过程中。

（三）国家治理现代化是党的领导法规制度完善的运行方向

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把全面从严治党制度纳入中国特色社会主义制度和国家治理体系之中。党领导国家治理现代化，必须贯彻“党的领导是全面的、系统的、整体的”这一本质要求。《决定》提出的“六项制度举措”以坚持和完善党的领导为主轴，从前提条件、核心要求、领导范围、领导基础、领导本领、自身形象等方面抓住了构成党的领导制度体系的基本要素，形成了严密的逻辑体系^[12]。

推进党的全面领导入规入法的机制落实，首先是把党的主张依照法定程序转化为国家意志，从法律制度上保证党的理论和路线方针政策的贯彻实施^[13]。党的主张是党领导国家治理现代化的总领性概念。1928年11月，毛泽东在《井冈山的斗争》中论及政权问题时提到，“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织”^{[14]（p73）}。习近平总书记也在多个重要场合、报告中提及党的主张，诸如“让党的主张成为时代最强音”“改革开放是人民的要求和党的主张的统一”“法是党的主张和人民意愿的统一体现”等。为了指导党和国家事务，党的主张通常需要转化为具体的行为规范，主要体现在党内法规和国家法律两大制度体系。党的主张入规入法具有制度刚性，入规是对全体党员行为作出规范，入法是成为全社会一体遵循的行为规范。党的主张集中载于党的政治报告，然后才有部分党的主张内容转化为党内法规、规范性文件或国家法律。党的主张极高的权威性和引领性，决定了其在被提出之时与党规、国法不相一致，党的主张入规入法从制度上回应了“党领导一切”与“党必须在宪法法律范围内活动”的辩证统一关系。党的主张引领党和国家各方面事业向前发展，适时依照法定程序转化为公民或组织主体的行为规范，从而实现党的主张、党内法规与国家法律的衔接协调。同时，作为对党的主张的具体细化，党在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的决策部署要及时转化为法律法规。

其次，是在重要法律法规中明确规定党的全面领导的法律地位。党的领导入规入法的着力点在于，为党的领导相关工作、党组织建设、党务活动提供法律法规保障。保障党的领导相关工作是一般意义上的、主要的入规入法目的，在条款表述上明确写入“坚持中国共产党的领导”或是直接引述党的理论、路线、方针、政策以及重大决策部署，立法体系可以是专门关于某一领域的党的领导法规、也可以是在重要法律法规中以立法宗旨或基本原则的形式阐述。保障党的组织建设和组织活动主要依托党内法规制度体系，通过依规从严治党，不断提升党组织自身建设质量。在“党规—国法”二元治理模式下，国家法律虽不绝对排除党的组织建设和组织活动内容，但需要审慎考虑其入法的必要性、可行性和实施效力。党的领导的统领性决定了必然要靠党的领导制度规范去推动党和国家的各级各类组织贯彻落实党的政策主张，从而把党的领导体制优势转化为国家治理的整体效能。

二、党的领导法规制度建设的现状

在系统论研究范式下，以党章为根本的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系形成了既功能分化、又结构耦合的关系^[15]。党的领导作为二者共享的法治议题，在系统规范的生成过程中遵循各自的运行机制，通过法定程序持续把党的意志、政策主张、决策部署转化为法律法规，可以从并立关系、耦合关系和一体关系三个视角进行梳理。

（一）党的领导入规与入法的并立关系

并立关系是指党内法规和国家法律各自生成党的领导法治规范，彼此独立，在功能定位、规制对象、调整领域、规范内容等方面相互区别。一方面，党的领导入规以党章为根本遵循，已经形成了以党的领导法规为主体、全面规范党的领导权运行的制度体系。广义上讲，党内法规是规范党组织和党员行为活动的党内规章制度的总称，从党章到准则、条例、规定、办法、规则、细则，都涉及党的领导制度。狭义上讲，党的领导法规坚持党对一切工作的领导，集中体现党的领导体制机制、领导方式、执政本领，是党的领导制度化、法治化的主要制度承载。党章中大量存在“党的领导”规范条款是党的领导法规的制定依据，也是根本性的党的领导法规内容。建党伊始中国共产党就高度重视党的领导法规建设。以请示报告制度为例，毛泽东在新民主主义革命时期、邓小平在改革开放后党和国家各方面事业蓬勃发展时期都非常强调该制度的建立与完善。党的十八大以来，党中央出台了一系列党的领导法规制度，总体上具有如下特点：一是更加注重强调坚持和加强党的集中统一领导，绝大多数相关文件都详细规定如何加强党在该工作领域的领导;二是更加注重体现法治原则和法治精神，相关法规制度文件的出台，无论是程序还是内容，都特别注意遵守国家宪法和相关法律、党内法规;三是更加注重用条例、规定等较高层级的党内法规立法形式来规范一些重大事项，使相关工作在党内有规可循、有法可依，同时也使党内法规体系更加完善。例如：2019年先后出台了《中国共产党政法工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党农村工作条例》，都是以条例形式加强党对相关领域工作的领导。

另一方面，党的领导入法以宪法中“党的领导”规范为基础，立法覆盖法律、行政法规、地方性法规、规章等效力层级。党的领导入法首先且必须体现在宪法中，通过在宪法中明确授权和规范党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权紧密结合在一起^[16]。党的领导入法条款具有立法目的、法律原则的基本属性，普遍成为法律法规调整领域的必备要件。现行宪法序言和宪法条文中的诸多“党的领导”规范，构成宪法中“党的领导”规范体系^[17]。在此之下，在相关法律、行政法规、地方性法规的制定和修改中以不同形式增写党的领导规范条款。具体而言，在宪法性法律、立法性法律和行政法中，党的领导条款表述是为确立党在该立法领域中的宏观领导地位，侧重于调整政党关系、政党与国家关系、政党与社会关系、国家与公民关系等，涉及平等民事主体之间的法律关系规范较少;在行政法规和部门规章中，党的全面领导是其基本原则，明确规定党的思想引领力和党组织政治核心力来彰显党的领导地位;在地方性法规中，党的领导规范散见其间且数量庞大，相关立法修改工作往往具有较强的地域性、灵活性和时代性。

综合而论，党的领导入规与入法呈现出相对分立的立法现状，并依据各自的立法程序不断修订完善，但并不排斥入规与入法之间的衔接和协同。比如，党领导立法的体制机制在实践中能够顺畅运行，很大程度上依赖于党内法规中关于党领导立法工作的相关规定。

（二）党的领导入规与入法的耦合关系

党的领导入规与入法耦合关系的形成，源于党内法规和国家法律需要且有权对同一或近似事务进行调整而形成的规范状态。随着“党领导一切”基本方略的贯彻落实，党的领导法规的“溢出效应”日益显现，进一步加深了国家法律和党内法规基于共同事务规范生产的耦合关系。依据入法入规的调整领域来看，耦合关系主要存在于以下五个方面。其一，党的领导基本原则在内容上实现了耦合。宪法规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，坚持党的领导、从严管党治党必须依照宪法法律和党纪党规。同时，党章中党的思想路线、政策主张的与时俱进牵引宪法中相应内容的修改，2018年第五次宪法修正案与党的十九大对党章修改内容相同步。其二，立法性的法律法规。《中华人民共和国立法法》和多部地方性立法条例都明确规定“坚持中国共产党的领导”以及坚持并贯彻党的指导思想、理论、方针政策等，《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定党内法规制定工作以党的思想理论为指导、坚持和加强党的全面领导以及“两个维护”等内容，两者在内容上实现关于党领导立法工作的耦合。其三，党管干部、管人才的法律法规。在我国的干部人事测评体系中，政治标准是衡量干部的首要标准，多部法律法规都强调党管干部、党管人才原则。《中华人民共和国公务员法》《事业单位人事管理条例》等写入党的领导内容，而《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》详细规定党管干部的目的、原则、标准条件、程序等内容，共同对（领导）干部的行为活动进行规范。同时，二者存在条款衔接。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第五条规定，“党组织推荐、提名人选的产生”适用本条款，但“其选举和依法任免按照有关法律、章程和规定进行”³，体现了党的领导入规与入法在干部人事制度方面实现了结构性耦合关系。其四，增强基层党组织建设的法律法规。为了增强党的基层组织在社会治理中的领导核心作用，诸多领域立法中都有规定基层党组织的条款。例如，《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》等均规定党组织在企业中的主体地位和制度保障;相对而言，《中国共产党支部工作条例（试行）》对国有企业、集体企业和非公有制经济组织中的党支部的组织设置、基本任务、工作机制等方面进行详细规定。国家法律对基层党组织的规定相对抽象、宏观，而党内法规较为全面具体，两者在条款内容上相互依存、在外在表现上结构耦合。其五，涉及重大事项请示报告的法律法规。党组织的领导作用以“把方向、管大局、保落实”为核心，党委决策前置是重大决策事项的必经程序。例如，中共中央于2019年2月28日发布的《中国共产党重大事项请示报告条例》对加强和改进党内重大事项请示報告中的基本问题作出规定，国务院于2019年5月8日发布的《重大行政决策程序暂行条例》第四条规定“把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”⁴，入法与入规衔接协同，构成了从党委决策到立法保障的制度闭环。

党的领导入规与入法的耦合关系不限于以上五种情形，也不拘泥于静态的法律法规文本，更多体现在党的领导制度实施、监督和保障机制中，客观上形成了既相对独立、又相互依存的逻辑关系。

（三）党的领导入规与入法的一体关系

一体关系意指党的领导入规与入法在调整范围、具体规则设置、规范文本等方面完全重合的状态^[18]。在党政机构统筹管理党和国家共同事务的政治实践中，往往采取党政联合发文的形式，并作为党务和国务治理的共同依据。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。党政联合发文是一种特殊的法治形态，从发文主体推知其性质仍属于党内法规，但从治理效果上，联合发文兼具党内法规效力并等同于行政法规、部门规章的规范效力。

检索现行有效的涉及党的领导制度的党政联合发文，主要集中在以下三类事项上。一是党风廉政建设。例如，由中共中央、国务院颁布施行的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》规定，实行党风廉政责任制，要以党的思想理论为指导，保证党中央、国务院的决策部署贯彻落实，“坚持党委统一领导”等内容，将党风廉政建设责任制贯彻适用于各级党政机关的领导班子、领导干部。二是关键领域的党政责任制。中共中央办公厅、国务院办公厅依据相关法律、党内法规制定了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等规定，以党的领导制度指引党政主要负责人落实党政同责要求。三是党政合署办公的管理事项。例如，中央纪委和国家监委印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》第三条规定，特约监察员工作应当“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，特约监察员应当“坚持中国共产党领导和拥护党的路线、方针、政策”，以充分发挥合署办公优势，推动监察机关依法接受监督⁵。党政联合发文并不是模糊党规与国法二元治理的边界，而是与党领导权优化理论、法治成本效益理论和党政关系协调理论相契合^[19]，简便高效地规范并落实党的领导制度。

三、党的领导法规制度的完善路径

党的十九届四中全会对坚持和完善党的领导制度提出了一系列新主张新要求新论断，为全面推进党的领导入规入法提供了基本遵循。当前，党的领导入规入法的制度实践仍未满足“坚持党对一切工作的领导”的要求^[20]。党领导立法工作的体制机制存在短板^[21]、党的领导入规与入法的边界有待厘清^[22]、立规立法的技术性规范亟须健全^[23] 等问题，意味着党的领导入规入法工作既要依照法定权限和程序，更要从健全中国特色社会主义法治体系的高度进行制度设计，不断提高党的领导法规制度的科学性、有效性。

（一）整体上统筹完善党的领导入规入法的工作机制

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，“我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”^[24]。中国共产党作为领导党和执政党，需要依规治党以不断提高自身治理水平，又需要依法执政以保障党的政策有效实施，党的领导入规入法所形成的法规体系是两者相互贯通的重要联结制度。该制度体系确立了党与人民、党与社会、党与政府、党与其他国家机关的关系，是对“三统一”和“四善于”法治方略的制度化和规范化^{[25]（p432）};其制度规范效力已不局限于党内法规的党务自理或国家法律对某一领域的普遍约束。这就要从整体上统筹推进党的领导入规入法工作，单纯的党内法规或国家法律视角难以充分解释党的领导法规“效力外溢”、党的领导法文本表述规范性偏弱、党政联合发文的功能定位以及党的领导入法数量控制的实践争论等问题。

首先是完善党领导立法工作的相关制度。根据2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》，党领导立法主要通过提出立法建议、审议立法规划、讨论并听取重大立法事项等方式，但仍需从党内法规方面完善党领导立法工作的组织协调。例如，完善党的领导入规入法的重大工作领导体制、探索党的领导入规入法的专项工作机制、健全党的领导入规入法的评估机制等。其二，在统筹推进过程中，要适当考虑党的领导入规与入法的边界问题。在国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下^[26]，应主要由党内法规规定党的领导主体、职责任务、工作机制和保障措施等，国家法律适宜以法律原则的规范属性写入党的领导相关内容，具体入法内容要同党内法规做好衔接。其三，从法律解释的角度，建立党内法规与国家法律涉党条款的立法解释机制。《中国共产党党内法规制定条例》第四条以“正面列举+排他条款”形式，对党内法规的制定权限做了规定。针对非创設性的、基于党内法规规定范围内的细化内容，或是党组织和党员的权利义务、责任承担等立法事项，在入法与入规方面存在模糊争议，需要立法解释进行补充说明。即便是按照重大事项请示报告程序以征求同级党委或上级党委意见，仍需在党内法规体系内完善党领导立法方面的工作规程。

党的十九大报告为中国特色社会主义法治体系的健全完善设定了时间表和路线图，提出“到2035年各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”^[27]，其重要环节就是如何健全完善党领导下的依法治国体系，实现领导制度和工作机制的具体化、精细化。进一步讲，有必要构建“党的领导法学”这一新的法学研究领域，以实践理性推动学科融合，为党的领导法规体系的完善发展提供理论支撑。

（二）建立健全党的领导入规入法的程序制度

在依宪执政、依法执政的法治理念下，党的领导入规入法遵循普遍的程序规范。随着《中国共产党党内法规制定条例》及相关党内“立法法”修订出台，党的领导入规程序同立法程序相衔接，初步构建了程序化的规范表达机制。当然，党的领导入规与入法程序也要处理好衔接协同关系，以此保障党的领导法规体系运行顺畅、避免规范冲突或不协调现象。

值得注意的是，执政党极高的权威性使得党的领导入法程序存在一定的特殊性，这主要体现在入法前党的领导话语转化机制和入法过程中党的角色定位以及与立法者的互动关系。其一，党的领导话语转化机制有待健全。党的领导入法过程是对党的领导话语甄别取舍的过程。党的领导话语体系庞大，包括但不限于党的主张、政策、方针、理论、思想、决策部署、工作惯例等。现行法律法规对于“党”的表述内容仍比较零散、缺乏系统性，话语取舍的内容、范围、程度难觅标准，这需要在立法准备阶段，党的立法部门或相关党组织积极参与立法工作，将党的意志充分贯彻于立法调整领域，实现党的政策主张与立法事项的有机结合。其二，党的领导入法过程中“党”的主体功能有待强化。立法实践中关于涉“党”性条款的研究、起草、决策、审议等环节都离不开党、党的组织这一主体性要素的深度参与，这也是实现党的领导入法目的的必然要求。有必要将立法决策主体与立法主体分离开来，以加强和改善党委对立法工作领导的方式及相关职责^[28]。在立法规划阶段，党委决策机制要过滤入法的泛化现象，实践中很多低位阶地方性规章是不宜规定党组织职权内容的;在立法起草阶段，要明确党委的法制部门何时参与、如何参与以及参与的深度，将工作惯例适时提炼为制度规范，或是依据相关党内法规推进工作;在备案审查阶段，要进一步理顺人大立法部门与同级党委之间的请示报告工作机制，解决党内法规工作机构并无法定职权审议法规中的涉党性条款内容的问题。其三，适时修改《中华人民共和国立法法》等立法性法律法规的相关条款。《中华人民共和国立法法》仅在第三条中原则性规定“立法应当坚持党的领导”⁶，与此相同，行政立法领域的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》亦未细化规定涉“党”性条款。基于党的领导入宪条款和党的政策文件精神，应将党的领导入法规范化明确为立法机关的义务，从而为不同层级立法机关的立法实践提供程序依托和机制保障。党的领导入法是程序完善的难点和重点，程序机制是为了尽可能地降低党的政治话语与法律规范之间的不适应性。

（三）严格规范党的领导入规入法的条款表述

党的领导规范条款如果只是“写在纸上”而不产生实施效力，不利于维护党的领导权威。从实践中看，法规执行不力现象还普遍存在。习近平总书记指出：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没有得到严格执行”^{[1]（p717）}。造成执行不力的原因是多方面的，法规自身缺陷、质量不高是首要因素。

党的领导话语具有鲜明的思想性、政治性和道德性特质，决定了入规入法的条款表述存在较强的抽象性、模糊性和不确定性。尤其是，党的领导入法部分条款表述规范性较弱。比如，某一领域工作“坚持中国共产党的领导”、贯彻落实党的理论路线和决策部署之类语言适应了党内活动所要求的政治性、战斗性，表达了政治忠诚^[29]，但离开政治语境是难以通过字面含义把握规范要义的。实质上，现有党的领导入法条款仍属于“党言党语”，或是对党内规范的直接引述。全国人大常委会法工委编制的《立法技术规范（试行）》是立法规范化指引，并没有涉及“党”的法文本技术规范，徒增立法工作中的协调成本，亟须补足这方面内容。党的领导入法条款还存在法律责任缺失的问题，即便是相关党内法规已经规定了对党组织、党员领导干部的责任承担条款，仍不能以党纪责任完全代替法律责任。如《重大行政决策程序暂行条例》规定“把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”，但并没有进一步规定党的组织机构在行使权力过程中的程序性规定。还比如，有的条款已经规定了“党组织的行为义务”，却因没有责任承担条款而不具备实施效力，党组织是否具有承担责任的能力在学界也未有定论^[30]，更何况在司法实践中因其不具有可诉性缺乏实施效力。

党的领导入规入法的目的是通过法规执行贯彻党的意志、维护党的权威，为此，就要从立规立法的源头上提高规范的科学性。为弥补当前立法规范不足和进一步提高党的领导入法质量，全国人大法制部门极有必要研究制定涉党性条款的立法技术规范，从维护法制统一的角度确立“党”的法文本表述必须遵循的根本原则，为立法工作人员提供科学标准和刚性约束。按照《中华人民共和国立法法》总则第六条规定⁷，“法律应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，党的领导规范表述应当明确、具体，合理控制语言上的抽象性和模糊性。考虑到党的领导内容政治性强以及相关表述模糊的特质，还应把握涉党性内容表述与“明确、具体”的法律规范之间的平衡。质言之，党的领导入规入法的规范表达应对标法律用语的准确、严谨，从规范质量上确保其得到合法解释和有效执行。

[注    释]

1   参见：《中华人民共和国公务员法》第四条 公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。

2   参见：《公务员职务与职级并行规定》第四条 公务员职务与职级并行制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新时代党的组织路线，坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，坚持向基层倾斜，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重。

3   参见：《党政领导干部选拔任用工作条例》第五条 本条例第四条所列范围中选举和依法任免的党政领导职务，党组织推荐、提名人选的产生，适用本条例的规定，其选举和依法任免按照有关法律、章程和规定进行。

4   参见：《重大行政决策程序暂行条例》第四条 重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把黨的领导贯彻到重大行政决策全过程。

5   参见：《国家监察委员会特约监察员工作办法》  第三条  特约监察员工作应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦中央纪律检查委员会和国家监察委员会中心工作，专注服务于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作大局，着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用，着力发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用。

6   参见：《中华人民共和国立法法》第三条  立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。

7   参见：《中华人民共和国立法法》第六条  立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。

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