数字农业高质量发展的财政支持机制

张太宇 王燕红

摘要：农业的数字化转型是实现脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接的关键环节，财政支持数字农业高质量发展也是深入贯彻新发展理念的必然要求。基于政治经济学研究视角对数字农业发展与财政支持的内在关联机制进行理论分析，认为财政支持数字农业发展是供给侧结构性改革的紧迫要求;能够引导生产要素流入农业，加快传统农业向现代农业转变;财政支持是解决数字农业投资正外部性的必然选择;财政支持数字农业发展能促进社会公平正义;财政支持数字农业发展有利于产业结构优化升级，促进城乡数字化融合发展。其次，根据农业农村部数字农业发展现状评价有关数据，经过系统分析与论证后，得出数字农业发展总体状况：农业生产、经营数字化整体水平不高，省际差异明显，数字农业发展的不充分、不平衡问题依然突出，财政支持数字农业高质量发展仍大有可为。再次，根据数字农业发展现状，对财政政策支持数字农业发展的主要着力点进行多角度审视。笔者认为，加大数字农业发展的技术创新与应用、加快数字基础设施建设步伐、进一步提升农业农村信息化管理水平和服务能力、促进农村居民提高数字技能水平和信息素养等方面须要财政给予大力支持。这些方面也是财政支持农业生产、经营、管理和服务数字化转型的关键环节和着力点。最后，笔者建议充分发挥财政带动作用，工商资本下乡助力数字农业提质增效，实现共享发展，强化关键核心技术攻关财政支持机制，支持建立农业数据信息共享平台，加强财政对人才队伍建设的投入，支持育才、引才、留才，加大对农村电子商务发展的支持力度等措施，以期推动数字农业高质量发展，为实现乡村全面振兴、农业农村现代化蓄势聚能。

关键词：数字农业;财政支持;乡村振兴;农业现代化;支持机制

中图分类号： F320.1  文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）22-0001-11

收稿日期：2021-04-20

基金项目：国家社会科学基金思政专项（编号：20VSZ133）。

作者简介：张太宇（1977—），男，辽宁沈阳人，博士，副教授，主要从事劳动经济、农业经济和财务管理等方面的研究。E-mail：zty266@163.com。

通信作者：王燕红，硕士，讲师，主要从事农村经济管理研究。E-mail：976516964@qq.com。

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，也始终是全党工作的重中之重。2017年党的十九大提出乡村振兴战略，开启了加快新时代“互联网+三农”发展的新征程。以农村电商为例，作为乡村振兴的重要抓手，农村电子商务在助力产业转型、创新乡村商业、发展数字经济、助推农民增收等方面提供了新的动能[1]。目前，脱贫攻坚目标已经如期完成，绝对贫困完全消除，但巩固脱贫攻坚成果，推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，实现乡村振兴战略目标依旧是农业农村发展的硬任务。推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接要注重协调性和兼容性，在规划、产业、政策、组织、人才等方面的具体实施中应该做到有效对接，而这其中数字技术能充分运用于各个方面，在数字技术的赋能下能提升衔接的效率和连贯性。农业的数字化转型是实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的必然选择。我国农业发展面临着由农业大国向农业强国发展的挑战。根据国家统计局数据，2020年国内生产总值为 1 015 986 亿元，比上年增长2.3%。其中，第一产业增加值为77 754 亿元，增长3.0%;第二产业增加值为384 255亿元，增长2.6%;第三产业增加值为553 977亿元，增长2.1%。第一产业增加值占国内生产总值的比重仅为7.7%，远低于第二、第三产业增加值的比重[2]。而与此同时，科技进步对农业生产的贡献率已经突破60%，要提高农业贡献率，就要促进农业创新发展，提升农业的科技化水平，推动农业的数字化转型。早在党的十八届五中全会上就明确提出了“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”，大数据已经成為国家的战略资源，当前信息技术高度发展，信息资源被广泛应用于各行各业，农业的发展必须抓住信息化发展的机遇，寻求创新。2019年党中央、国务院出台了《数字乡村发展战略纲要》[3]，对发展数字经济、数字农业，建设数字乡村提出了明确要求，积极推动农业的数字化转型是自上而下推动农业战略性发展的重大举措。在大数据与乡村振兴战略背景下，农业的数字化转型是农业发展的根本途径。

在农业的数字化转型发展过程中，财政支持是必不可少的关键环节。农业数字化转型要求农业全流程数字化建设，实现农业信息共建、共治、共享，农民与农企有足够的数字素养，能够精准种养、科学经营，从而全面提升农业经营效率，全面提升农产品安全。数字农业集合了大量先进的高科技生产要素，数字农业发展的整个流程，无论是数字化农业基础设施，还是农民的数字化素养的培养、数字化经营、数字化管理等都需要大量资金投入、技术投入、人才投入，农村的资源、人才、技术相对匮乏，无法靠自身能力完成农业的数字化转型。而且数字农业投资的风险性也大大高于传统农业，农村的经济基础薄弱且具有脆弱性，农业抵御自然风险的能力较低，受气候、生态等不确定性因素影响巨大，无法承担要素投入所带来的巨大风险，所以数字农业的高质量发展离不开财政的大力支持。政府财政支持农业的数字化转型既是顺应了时代发展趋势，又符合农业自身发展的内部规律，这是农业发展的必然选择。

1 数字农业发展的主要趋势

随着数字技术的不断进步与发展，物联网、大数据、云计算、人工智能等技术逐步渗透到农业的生产、加工、管理、销售和服务等各环节，推动着农业供给侧结构性改革。数字农业是对传统农业生产方式和生产结构的调整和变革，依托现代信息技术实现农业产前、产中和产后的智能化管理和控制，推动农业新的发展模式，促进农业供给侧与需求侧匹配，使农业发展实现生产集约化、加工精准化、管理精细化、销售全流程可追溯及服务信息化。

1.1 生产集约化

数字农业可以利用各种先进的技术和设备，提高土地等生产资源的利用效率和生产效率，大规模提升农业的经济效益，能有效实现现代农业的生态化发展，还可以促进社会主义新农业、新农村的建设，进一步实现社会效益。以大卫·李嘉图为代表的古典经济学家认为，劳动力的增加和资本的积累属于集约的农业耕种方式，新古典经济学家强调要利用现代农业技术促进农业的集约化发展。生产集约经历了由劳动集约向资本集约，再向技术集约的发展过程。数字农业主要是技术的集约化阶段，遥感、全球定位、传感器、射频识别等数据采集技术，遗传学、生物化学、微生物学、细胞学等生物工程技术，智能种植、智能监控、智能灌溉、智能检测等人工智能技术，这些技术应用于农业生产中能不断提升农业的生产效率。例如，在中英合作建设的智慧农场中，利用人工智能技术进行种植规划，利用土壤测试系统进行精准施肥，利用收割机器人进行作物收割等，都是数字农业技术应用于农业集约化生产的重要体现[4]。

1.2 加工精准化

数字农业可以利用现代信息技术对农产品需求市场进行深入分析预测，根据市场需求进行有效供给，实现加工精准化。农产品作为生活必需品，其需求弹性小，从前农产品的市场需求以解决温饱需求为主，需求结构单一。但随着人们对生活品质和生活质量的要求不断提高，现在农产品需求的层次和结构发生了巨大变化，人们对农产品的创新需求、健康需求、绿色需求越来越高。只有进行精准的市场分析和预测，对农产品进行差异化、精准化深加工，减少同质化，同时加大个性化、生态化、高品质绿色有机农产品的生产，满足市场日益变革的农产品需求，实现需求与供给的精准对接，才是数字农业加工的发展趋势。数字农业加工精准化不仅要求供需有效衔接，在农产品深加工过程中原材料的智能化检测、加工过程的智能化控制、产成品的智能化包装与分配等，都要充分利用互联网、大数据等现代技术，进行生产加工全过程的精准化、智能化管控，真正实现精准投入、精准产出。数字农业加工的精准化提高了农业劳动生产率，延长了农产品的价值链，增加了农产品的附加值，提升了农产品的生产质量，保障了食品安全。数字农业在农产品精准化加工的生产实践中有诸多实际应用，例如利用互联网、大数据技术发展订单农业以实现供需的有效对接，引进先进的生产设备实现农产品生产加工全过程的自动化，利用无线射频识别技术对农产品加工全过程实现智能化监控等。

1.3 管理精细化

数字农业精细化管理是通过有效运用互联网、云计算、大数据、物联网平台、5G智慧农业平台、质量追溯系统等新技术、新方法，将遥感系统（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、自动化技术等与农业、生态、植保、土壤、地理等基础学科结合起来，对农业生产产前、产中、产后全流程进行数字化管理，实现农业粗放式管理方式向精细化管理方式转变。数字农业管理的精细化还包含相关职能部门的宏观调控与管理，建立完善的国家支农管理体系，加快行政管理体制改革，加强财政支农投入保障，实现精准扶持、精准补贴，不断调整农业生产关系，以适应数字化背景下不断发展的农业生产力水平。精细化管理是实现国家万亩绿色高产优质高效农田、千亩养殖示范基地、千亩蔬菜果树合作社产业园、创建中国驰名商标战略目标的基础性工作，也是实现乡村振兴的必由之路。精细化管理能够更好地控制农业生产的投入产出，有效降低农业生产成本，提升各农业生产要素的利用效率，进而提高农业生产收益。精细化管理能够有效保障农业规模化、集约化生产，提升农产品品质、保证产品质量、塑造农产品品牌形象。数字技术在农业精细化管理过程中有诸多实际应用，例如3S（GIS、RS、GPS）技术在美国已经广泛用于土地资源的管理中，通过建立与3S系统配套的预测、预报与决策体系，促进了土地资源高效利用和精细化管理。在新疆建设兵团第八师，通过数字技术的充分利用，奶牛的喂养和发情鉴定等都能实现精准定位与监测，实现了智能化的精细管理[5]。

1.4 销售可溯化

数字农业的全流程可追溯模式旨在运用物联网、大数据、云计算等现代技术手段，把消费者、生产者以及管理者联系起来，更好地满足消费者对健康消费、绿色消费的需求，促进生产者进行绿色有机农产品的生产，协助管理者实现对农产品安全的有效监管，实现从生产到消费全流程的有效监管和可追溯[6]。现如今，人们的食品安全意识越来越强烈，虽然国家已经制定了一系列食品安全生产与检测标准，第三方食品安全认证也越来越严格与规范，但食品安全检验检测机制尚未成熟、体系也不够完善，仍然不能完全满足消费者对食品安全的需求。数字农业的发展可以为农产品安全提供新的思路，可以依托更加精准先进的设备，集成化、可视化、智能化的网络环境，完善的法律制度约束对农产品安全认证体系进行升级改造。同时可以探索更多消費者与生产者直接对接的农产品溯及模式，利用计算机互联网技术、遥感技术、卫星定位技术全流程参与，并通过云计算形成可追溯的产品信息，消费者只需扫一扫就能够了解农产品从生产到餐桌的整个流程，管理者可以通过平台快速有效地查看农产品生产全流程，如化肥使用量、农药喷洒量、灌溉量等全流程记录。新冠疫情推动了消费可溯化进程，疫情期间进口冷链食品是新冠肺炎病毒传播的切口，为了防止病毒经由冷链食品输入，对进口冷链食品进行商品溯源就尤为重要，通过扫描溯源二维码，消费者就可以查看商品的原产国、冷链三证、食品名称、生产批次等相关信息，实现对进口冷链食品的全流程管控和全链条可溯。

1.5 服务信息化

数字农业是现代农业发展的高级阶段，在全球信息化的浪潮中，丰富的信息资源一方面对数字农业的发展具有巨大的推动作用，另一方面信息爆炸、信息过剩给农业生产运营带来了巨大挑战，如何在海量信息中过滤无效信息、获取有效信息、提升信息效能是信息时代数字农业发展要面临的全新课题。农业服务的信息化要求信息的质量可靠，信息的价值能够得到充分挖掘，信息服务对象的差异化需求能够得到满足，这就需要标准化的信息服务体系的支撑，要建立起开放共享的信息服务系统、全面可靠的农业信息资源数据库。信息进村入户工程是党中央服务信息化的重要战略部署，是推动数字农业发展的重要举措。建设好信息进村入户工程，完善信息进村入户综合信息服务平台基础信息数据，切实让信息服务农民，服务新兴农业经营主体。做好农民的信息技术教育培训，让更多优质的公共教育资源向农村地区倾斜，完善和构建农村职业教育培训体系，提升农民的信息素养，可以积极培育村级信息员，提升农民的手机应用技能，还可以引导新的运营商介入，有针对地开展农村电商培训。增强服务的便民性和益农性，数字农业服务的信息化发展促进了农业新技术的推广，为农村居民精准地推送相关政策信息，拓展了农民的便民咨询渠道、便民代理、便民缴费、便民收取等信息化路径。此外，已经开设的12316益农服务热线极大地拓展了农民获得信息化服务的路径。

2 数字农业发展与财政支持的内在关联机制

2.1 财政支持数字农业发展是供给侧结构性改革的紧迫要求

顺应产业数字化转型新趋势，激活数据要素潜能进而提升农业发展活力与韧性，有助于持续强化农业基础地位，实现脱贫攻坚成果巩固拓展与乡村振兴有效衔接，有助于提升农业产业链供应链现代化水平，有助于农业结构调整与多样化、个性化消费需求之间形成更高水平动态平衡，这些充分体现了着力加强农业供给侧结构性改革，实现农业优质供给、高效供给和可持续供给，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。

农业供给侧结构性改革本身也是对社会主义市场经济发展不断适应的过程。一方面，随着财政在国家治理中的基础和重要支柱作用凸显，财政助力农业供给侧结构性改革也取得了丰硕的成果，特别是在“十三五”时期，也是全面建成小康社会决胜阶段，农业生产数字化、经营数字化与管理数字化使农业现代化水平稳步提升，以粮食产量为例，粮食年产量连续稳定在6.5亿t以上，而从经营收入看，农产品增值空间不断拓展，乡村休闲旅游等新产业新业态蓬勃发展，家庭经营净收入由2015年的4 504元增加到2020年的6 077元[7]。财政助力农业农村数字化发展的重要作用还体现在支持乡村互联网基础设施建设与普及，加速电商扶贫进程，有效解决了县域贫困地区农产品销售难等问题，为贫困地区农民收入持续稳定增长、脱贫攻坚成果的取得与乡村产业兴旺构筑了坚实基础。根据中华人民共和国商务部2019年商务工作年终综述的有关数据[8]显示，2019年1—11月，国家级贫困县网络零售额达到2 166.1亿元，同比增长31.7%，其增长速度要比农村网络零售额高12.7百分点，比全国网络零售额高15.1百分点。可见，财政助力县域贫困地区数字化基础设施完善进而有效保障了电商扶贫项目落地与发挥积极效应。另一方面，农业全产业链数字化水平不高，数字农业发展地区间差异大，农业精准供给与市场多样化需求之间衔接不畅，现有数字农业技术应用更多关注生产环节，而在品控、溯源、大数据分析、灾害预警、营销系统运行等方面还存在很多短板等问题，这些都须要在农业供给侧结构性改革进程中有效进行制度设计、精准施策进而妥善解决。由此可见，只有财政有力支持农业供给侧改革，发挥财政政策的产业结构调整功能及支持技术进步的激励效果，以财政资金带动社会资本支持农业产业数字化与数字乡村发展，才能够使农业弱质产业地位得到改变。

2.2 财政支持数字农业发展引导生产要素流入农业，加快传统农业向现代农业转变

在市場经济背景下，农业各生产要素要合理配置，实现有效流动，推动价值创造。根据平均利润率规律，只有当农业由弱质产业向强势产业成功转变，农业领域投资的预期回报率高于社会平均资金利润率时，资金等生产要素才会按经济规律自然流向农业，资源也会向农业集中，进而使农业规模经营与现代化水平得到进一步提升。同时，农业规模经营与现代化发展又使涉农企业劳动生产率得到提升，缩短了农业产品生产所需要的必要劳动时间，最终会增加农业附加值和涉农企业利润。数字化赋能农业全产业链将显著提升农业技术水平和运营效率，降低农业生产经营所需信息的不对称程度;同时，数字化农业对各岗位从业人员职业素质提出了新要求，须要进一步加大数字化技能人才的人力资本投资，增加农业领域的人力资本存量。由此可见，数字农业高质量发展本身就是不断集中资金、技术、人才、信息等优质资源流向农业领域的过程。在数字农业发展初期，投资农业所获得利润的数字化因子贡献率不高，农业产业数字化预期收益率无法超过资本成本率，绝大部分社会资本会采取观望态度，此时，使用财政政策工具推动数字农业发展尤为必要，特别是支持数字农业发展所依赖的信息基础设施。此外，要提高财税政策对工商资本下乡从事数字农业发展事业的支持力度，降低数字农业发展初期的企业运营成本，积极引导工商资本流向数字农业相关领域，实现城市对农业、农村和农民的反哺，加速城乡数字化融合发展，从根本上助力城乡之间、三次产业之间、不同社会阶层之间、不同地区之间发展不平衡、不充分问题的有效解决。

马克思认为“生产时间和劳动时间的差别在农业上特别显著”[9]。同其他产业相比较，农业生产时间主要包括生产储备时间、农作物自然生长时间、自然灾害过后的生产修复时间、劳动时间等，生产时间通常比劳动时间要长，在很大程度上，农业领域投资周转速度要比二、三产业低。例如，储备时间和生长时间使农业资本周转率下降，而周转率下降带来的后果是资金沉淀于农业领域时间过长，没能很快通过流通环节将农产品所占用的资金快速回收。因此，投资农业将对资本实力和抗经营风险能力要求更高，传统小农户很难通过农业经营迅速积累资金。因此，小农户不会对大规模农业基础设施进行投资，在农业生产技术进步和现代农业加工设施更新改造等方面更是心有余而力不足。传统农业投资收益率和利润创造水平低于二、三产业的事实，也使工商资本不愿意介入农业领域。此外，按照马克思主义经济学原理，只有劳动力才能创造新增价值，资本只有和劳动力结合，才能创造新增价值，因此，当且仅当劳动时间在整个生产时间所占比重得到不断提高的情况下，农业与非农产业有机融合，产业链拉长，才能使农业增效、农民增收、农村变强。为此，在数字农业发展初期，财政支持机制的设计与实施将对工商资本和经营主体产生引导、示范和激励功能，使得数字农业发展具有良好开端，这种支持是农业发展的内在要求和必然结果。但值得一提的是，财政支持数字农业发展在产业发展初期的确非常重要，但数字农业发展的长效支持机制构建须要尊重平均利润率规律的存在与作用，只有让产业资本看到数字农业领域预期收益率高于其他产业，各种生产经营资源才会源源不断流入农业领域，支持产业数字化发展。

2.3 财政支持是解决数字农业投资正外部性的必然选择

“经济外部性”概念最早由英国经济学家庇古提出，其重要性和合理性在实践中得到充分验证。外部性最典型的例子是在没有环保监管机制和环保税收情况下，企业生产活动对环境污染产生的负面效应并没有由该企业承担，而污染对周边环境造成的生态损失全部由排污企业外部主体承担，社会成本远大于排污企业自身承担的经营成本，二者差额外溢给其他社会成员造成负担，这就是负外部性。

数字农业投资具有较强的正外部性，体现在发展数字农业所需的信息基础设施、网络技术开发等都具有公共产品的属性，具有非竞争性和非排他性。数字农业基础设施投资将会带来农业全产业链的新旧动能转换，加入数字农业信息网络的个体或单元将分享农业数字化转型所带来的信息资源和品牌效应，而在很大程度上不用承担相应成本。数字农业利用数字技术会提高劳动生产率，提升农产品产量，大大丰富农产品种类。通过信息交互的方式，能有效将农产品供给与需求信息联系起来，提升农产品转化率。从这一系列改变中，农民的劳动价值得到转化，能获得更多的收入，改善并提高生活水平;市民也能因此获益，全面提升生活品质，满足个性需求。

此外，数字农业具有较高的技术壁垒，对资金、技术、高素质人力资源等具有较强的依赖性，而维护和运营数字农业基础设施同样也需要很大投入。进一步来看，数字农业高质量发展的过程就是现代信息技术、现代管理技术、现代农业生产技术等方面为传统农业转型进行赋能的过程。如果从事数字农业的劳动者存在受教育程度低、岗位技能不娴熟、经验欠缺等问题，数字农业领域相关单位必将面临新技术推广应用难、新产品更新换代步伐受阻、企业创新能力不足、市场份额下降等境遇，归根结底，高素质人力资本赋能数字农业高质量发展是不可逾越的门槛，而提升数字农业从业人员的人力资本存量仍然须要不断加大投入。那么，这里涉及到一个问题，人才流动是自由的，如果先进入数字农业领域的企业培养了一批从事该领域的高素质人才，他们很可能通过跳槽、迁移、创业等途径离开原培养单位，为其他地区或同行业其他单位发展數字农业带来经验和技术，进而产生经济效益和社会效益，相应地，产生了正外部性，而这种人才流动带来的收益外溢效应无法由先进入数字农业的培养单位所内部化，也将影响从事数字农业企业人力资本投资的积极性。由此可见，对于数字农业发展所产生的正外部性，可以通过财政支持机制将其外部收益内部化，增强经营主体从事数字农业的积极性，引导工商资本下乡，为数字农业发展注入新动能。同时，利用财政支持数字技能职业培训的政策杠杆，例如，补贴政策、差别税率政策等，激励数字农业投资主体加大对从业人员技能培训的投入程度，也可以有效抵消职业培训的外溢效应。总之，财政支持机制对解决数字农业发展所面临的外部性问题效果显著，不可或缺。

2.4 财政支持数字农业发展能促进社会公平正义

2020年我国国内生产总值已经突破100万亿元，经济发展取得了令人瞩目的成绩，人们的生活也总体达到了小康水平。然而，城乡二元化的发展问题一直是制约我国经济社会发展的瓶颈，农业、农村、农民问题依然是国家发展的重点、难点问题。我国是一个农业大国，我国农业资源短缺，耕地资源、水资源等远远低于世界水平，短期内资源对农业的制约局面很难改变。不仅如此，历史上也存在对农业、农村、农民的剥夺，新中国成立后我国为完成现代化转型，加速工业化建设进程，利用剪刀差政策大幅度压低农产品价格，降低农业生产利润，大量的农业剩余并没有用于农业自身的积累与发展，而是转移到了工业中，从而推动了工业化的发展、城镇化的建设。直到现在，农业发展和现代化的速度水平依旧与工业服务业的发展存在巨大差距，农村的面貌改变依旧与城镇的高速发展之间存在巨大差距，农民的收入和生活消费水平依然与城市居民之间存在较大差距。根据国家统计局数据，2020年我国城镇居民人均可支配收入为43 834元，而农村居民仅为17 131元，城镇居民人均消费支出为27 007元，而农村居民仅13 713元，城乡居民收支绝对差距依然明显，促进农民持续增收难度仍然很大。

财政本身而言就是发挥政府公共资源提供职能的重要手段，财政支出既要讲究效率原则，又要注重公平原则。我国城乡之间在各方面的差距都较大，反映在财政资源方面的差距也较明显，这就导致城乡的公共产品供给差异。为促进公共产品在城乡之间、地区之间有效供给，政府的纵向与横向的财政转移支付就要进行均衡配比，以此促进社会再分配的公平。罗尔斯正义论提到2种作为公平的正义，他强调社会正义有两大基本原则，平等自由原则是第1位的，在第2个原则中他强调机会平等与差别原则，差别原则就是要给予最少优惠者以最大的利益。从我国经济社会发展的历程来看，农业农村农民都始终处在弱势和被剥夺的地位，政府财政政策向“三农”倾斜，符合罗尔斯的差别原则，具有正义性。所以，工业反哺农业，城市支持农村的进程必须大力推进，为了实现这一转变，政府对“三农”发展进行财政政策优惠和资金扶持，也是缩小城乡差距、工农差距，促进社会公平正义的必然选择。

2.5 财政支持数字农业发展有利于产业结构优化升级，促进城乡数字化融合发展

财政数字农业的高质量发展不仅能促进农业全产业链条的提质升级，还有利于我国经济结构的优化升级，促进经济社会全面协调可持续发展。首先，精准生产、精准经营、精准管理极大地节约了资源，降低了成本，促进了农业供给与需求的精准对接，实现了农业的产业化发展、生态化发展、智慧化发展。其次，数字农业的高质量发展，有利于我国经济结构的优化升级。农业是第二产业、第三产业发展的基础，农业现代化发展为工业和服务业高质量发展奠定基础，又为三次产业的深入融合发展创造了条件。不仅如此，数字农业还带动了一大批高新技术的进步与运用，催生了一大批新产业、新业态，推动了绿色、健康、可持续发展，提高了产业结构的科技化水平，促进了产业结构进一步升级。

发挥财政的支持效应，加快推动农业的数字化转型，使数字农业发展尽快步入正轨，能进一步夯实城乡一体化技术基础，促进城乡数字化融合发展，助力共同富裕目标的实现。数字技术催生了互联网、大数据、云计算、人工智能等产业发展，互联网能将农村和城市、农户和市场有效联系起来，从而实现农业信息的实时共享，运用大数据和云计算，能够精准分析市场行情，形成全产业链条的农业服务体系。城市要素富集，而乡村资源相对匮乏，基于信息化、网络化、平台化的数字农业发展起来之后，能打破信息壁垒，在信息流的带动下，资金流、技术流、物资流、人才流进一步被激活，更有效地促进城乡间要素自由流动。而要意识到要素流动是双向的，现阶段要确保实现要素更多由城市流向乡村，单靠市场力量是无法进行调整的，政府进行宏观调控，运用国家财政大力支持数字农业建设发展，完善数字农业发展的外部条件，推动高新技术生产要素的投入，是实现城乡一体化发展的前提。

3 财政政策支持数字农业发展的主要着力点

根据《中国农村统计年鉴》数据（表1），近年来全国一般公共预算支出农林水所占的比重相对稳定，2015—2019年分别为9.9%、9.9%、9.4%、9.5%、9.6%，可以看出，公共财政对农业支出的比重，要比第一产业在国内生产总值中的比重高。2019年国家财政农林水事务支出22 862.80亿元，仅次于教育支出、社会保障和就业支出、城乡社区事务支出，可以看出国家财政对农业的支持力度较大。然而，从农业农村建设的财政投入结构来看，农业农村数字化转型的财政支持力度明显不足。据农业农村部市场与信息化司、农业农村部信息中心联合发布的《全国县域数字农业农村发展水平评价报告》数据显示：2019年县域数字农业农村建设的财政投入仅占全国农林水财政支出的0.8%，在纳入评价的2 329个县（市、区）中，农业农村信息化年财政投入不足1万元的县（市、区）高达310个，不足10万元的县（市、区）有536个[10]。在数字农业发展初期，财政支持农业数字化转型与高质量发展是非常必要的，财政支持力度及支持方向在很大程度上影响着县域数字农业发展水平、发展质量与发展效率，二者相关性显著。因此，在“十四五”时期，财政支持数字农业高质量发展不仅要在规模上实现新突破，还要积极提升发展的能级水平，在数字农业发展的关键领域和环节给予重点支持，缩小城乡数字鸿沟，加快推进城乡数字一体化进程。

3.1 财政支持农业生产数字化

任何形式农业的发展都离不开農业基础设施的保障，对于基础设施这样的公共物品或者准公共物品的供给，必须依靠政府的公共财政补贴。对于各种高新技术，各种先进的技术含量高的生产要素，财政须要加大补贴力度，只有价格低至农民可接受的范围，先进的生产要素才能被农民广泛用于数字农业的生产过程中。数字农业是高新技术集合的农业，财政支持数字农业高质量发展首先就要解决数字农业发展的技术创新与应用问题。数字农业生产的全流程都离不开高科技的支撑，产前的农业资源管理、作物品种选择需要传感器技术、各种土壤、气候测量仪器，产中的精细化作业、农情状况监测需要各种自动化设施和完善的作物信息采集分析处理设施，产后的机械化收割、精准化销售需要先进的农机设备和系统的市场分析系统，财政要加大对高科技农机设备设施应用与相关农业技术开发的支持。2020年全国农业科教系统继续加强农业的科技创新、成果推广工作，农业的科技进步贡献率超过了60%，具备高素质的现代农民数量已经达到了1 700万人，极大地支撑了数字农业的发展，推动了乡村振兴。此外，财政要对农民进行信贷支持，采取多种手段发展农村金融，拓宽农民的信贷范围，增加农民的信贷规模，有利于农民多渠道筹措资金发展数字农业，农民在前期投入阶段资金问题的解决将有效促进数字农业的发展。无论是推动数字农业技术的创新和突破，还是促进技术转换成生产力，切实运用到数字农业的建设中，都需要财政资金的大力支持。从2019年数字农业发展情况（表2、表3）来看，农业生产数字化水平省际差异明显，农业生产分行业的数字化水平也存在差异，数字农业发展的不充分、不平衡问题依然突出，财政支持数字农业高质量发展仍大有可为。

3.2 财政支持农业经营数字化

党中央明确提出了数字乡村战略，完善农村宽带网络，建设农村数据资源库，推动农村电商发展等都是实现经营数字化的有效途径。2019年全国县域农产品网络零售额为6 087.1亿元，占农产品交易总额的10.0%。从县域农产品网络零售额占农产品交易总额的比重来分析，浙江省农产品网络零售额占全省农产品交易总额的比重最高（27.6%），还有9个省份的占比超过10.0%的全国平均水平，具体情况见表4。2019年，行政村电子商务站点覆盖率达到74.0%，有力支撑了农业经营数字化转型，农村电商在拉动农民增收和农业增效、助力脱贫攻坚与乡村振兴战略实施有机衔接、落实就业优先战略等多个方面产生了积极效果。

信息时代已经到来，数字农业的发展也要适应信息化的时代背景，但是农业的数字化转型和产业化经营如果仅仅依靠单个的小农经营很难完成，这就须要依靠自上而下的组织带动，这也为财政支持农业高质量发展找准了着力点。首先，农业龙头企业是农业经营产业化的核心带动主体，也为经营数字化目标的实现提供有力支撑。财政通过扶持农业龙头企业发展，能拓展数字农业发展的深度与广度，依托龙头企业的信息资源和技术基础，可以形成完整的覆盖市场、企业、农户的产业链条，从而降低市场风险，增强农业竞争力。其次，新型农业经营主体的信息化建设，可以有效带动农业的经营数字化。以农业专业合作社为例，农业专业合作社是与农民具有紧密联系的组织，具有较强的组织能力、带动能力，能够迅速影响农业经营。财政对各地农业专业合作社进行税收优惠和财政资金扶持，农业专业合作社组织农民进行数字化能力和新技术培训，农民是数字农业的经营主体，数字农业对农民的数字素养要求更高，财政要加强对数字型农民的培育支持，完善教育培训基础设施建设，改善农村办学条件，提升农村师资的待遇，吸引更多人才投身于农村教育事业，从而使农民能获得更优质的教学资源，促进农民的数字技术素养提升。如此形成发展合力，促进农业经营数字化目标的实现，推动数字农业高质量发展。

3.3 财政支持农业管理数字化

支持农业管理的数字化，推动农业系统、平台的建设是财政投入的重点领域和方向。2019年全国设立农业农村信息化管理服务机构的县（市、区）达到75.5%，分区域看，东部地区农业农村信息化管理服务机构总体覆盖率为85.7%，中部地区为79.7%，西部地区为66.9%。同期，全国县域农业农村信息化建设的财政投入为182.1亿元。以县域农产品质量安全追溯信息化水平为例，全国质量安全追溯的农产品占比达到17.2%，而从分区域进一步分析，东部地区县域农产品质量安全追溯信息化水平达到26.4%，中部地区为14.6%，西部地区为12.4%[10]。可见，应继续发挥财政支持效应，促进技术瓶颈的进一步突破和农业管理数字化的进一步发展。 此外，农产品供需分析系统、农舆情监测管理平台、全国农业农村地理信息服务平台等不断运用在数字农业发展过程中，推动了农业管理的数字化。

3.4 财政支持农业服务数字化

在互联网、大数据日益发展的时代背景下，财政要加强对农业服务数字化的支持力度，数字农业的高质量发展需要完善的农村信息服务体系，农业农村的信息服务体系也呈现数字化发展的态势（图1）。强化农业的信息服务，通过服务促进技术的落地，建好农业综合信息服务平台，推动数字化服务惠及农业、农村、农民[11]。首先，发展农业数字化服务，财政要支持农村网络基础设施建设，2019年已经建有电子商务服务站点的行政村共33.6万个，共有电商服务站点44.2万个，行政村覆盖率达到74.0%。2019年全国县域互联网普及率继续提高，达到68.9%，但这样的发展水平仍然不能满足数字农业的发展要求，须要财政进一步进行扶持。其次，农业数字化服务的发展须要财政支持手机移动端农业信息服务平台建设，各种惠农信息、涉农业务办理、市场行情分析、新技术推广等都可以通过手机端传递到农民手中，相对于电脑等电子产品，手机更容易被农民接受。再次，农业数字化服务的发展还需要财政支持实体农业信息服务机构建设。益农信息社能为农民提供各种公益服务、便民服务、电子商务等服务，截至2019年8月，全国共建成益农信息社29万个，培训村级信息员62.5万人次，推动了农业信息化的建设，促进了信息进村入户，助力了数字农业的高质量发展。

4 现阶段财政支持数字农业高质量发展面临的挑战及政策建议

4.1 加大财政支持力度，实行多元化投入方式

财政支持农业发展的投入力度不够，扶持方式也存在缺陷。农业农村部信息中心监测数据[10]显示，2019年全国县域农业农村信息化建设的财政县均投入781.8万元，乡村人均投入25.6元。从县域看，县域农业农村信息化财政投入低于全国平均水平的县（市、区）有1 904个，占比为81.8%。而同期县域农业农村信息化社会资本县均投入 2 054.6 万元，乡村人均投入67.2元。可见，财政投入支持数字农业与农村发展的力度明显不足，财政资金与社会资本协同支持数字农业发展的积极效果有待进一步深入挖掘。

国家对数字农业的财政投入没有具体考虑到不同区域和省份的农业发展实际，没有系统分析农业发展的财政需求，多以项目形式，通过以奖代补的形式补助项目实施主体，这种“大水漫灌”式的扶持方式无异于杯水车薪，远远不能够满足当前数字农业发展的需要。加大财政投入力度，撬动金融“活水”助力数字农业发展（图2）。要进一步加大数字农业财政支持力度，通过实施政府购买服务、与社会资本合作、贷款再贴息等途径，争取社会资本注入，引导工商资本、金融资本下乡，投入数字农业发展[12]。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“发挥财政投入龙头带动作用，支持设立乡村振兴基金，以市场化方式运作，撬动金融资本、社会力量积极参与，重点扶持乡村产业发展。运用支农支小再贷款、再贴现等金融政策工具，实施最优惠的存款准备金率。”一方面，对发展数字农业项目所需用地优先安排，对符合条件的发展数字农业的专用设备、物联网设备根据有关规定享受一定比例补贴。推进农业农村领域政府服务“放管服”改革，优化管理服务流程，打造良好发展氛围。积极支持和培育发展壮大农业农村数字产业化联合体。如山东省农业发展信贷担保有限责任公司，2020年在新冠肺炎疫情期间，省农担公司在农业信贷担保方面出台了多项优惠政策，包括担保费减半，政策内业务财政贴息3.175%，贴息后平均贷款成本年化率为1.675%～1.925%，粮食种植大户不用抵押直接获得担保贷款，放宽条件扶持党支部领创办合作社等。另一方面，通过财政奖补、项目扶持、贷款贴息、示范社奖励等方式加大对农民合作社的扶持。特别是注重发挥好保险托底作用，探索对农民合作社进行商业保险补贴（商业保险 270元/hm2），解决农民合作社发展的后顾之忧。

4.2 加强财政对关键核心技术攻关的支持，助力农业技术瓶颈突破

农业核心技术的突破是数字农业发展需要攻克的难题，而财政在农业科技投入上比重偏低，地方农业科研单位获取财政支持的渠道也较为单一，大大限制了农业核心科研技术的攻关。分专用传感器、农机导航及自动作业、精准作业和农机智能运营维护管理等关键装备技术国产化后，导致在精准度、集成度、抗逆性等方面都存在不足，专用智能芯片的研发也处于瓶颈状态，农业种质资源研究与推广利用、种源“卡脖子”技術攻关发展滞后，这些都在技术层面严重阻碍了数字农业前进的步伐，需要进一步进行财政支持。

财政要加强对关键核心技术攻关的支持。针对农业农村现代化与乡村振兴战略发展需要，在高品质、高精度、高可靠、低功耗的专用传感器发展方面进行重点攻关，加大财政专项支持力度。在农机装备方面，积极研发关键装备，推动农机与现代信息技术有效融合，全面实现农机作业数字化。在现代种业发展方面，充分发挥农业科研机构、院校和育种企业作用，联合开展育种“ 卡脖子” 技术攻关，要培育壮大种业龙头企业。 加大招才引智力度，培育壮大一批种业龙头企业，发挥国家农作物区域试验站作用，健全市、县、乡新品种展示评价推广体系，全域开展品种展示示范工作。强化良种繁育基地建设，增强供种保障能力，打造成为优质良种示范推广基地。

4.3 财政支持建立农业数据信息共享平台，畅通资源获取渠道

农业数据信息资源共享是畅通数字农业信息渠道的基础，财政资金在建设数据信息系统上的专项扶持不够。当前政府部门机构改革，数字政府建设要求越来越迫切，各项权限进一步下放，政务服务信息不断实现共享，但也应看到，当前各部门、各系统之间仍然存在着进入壁垒，缺少全国性、统一的数据共享信息平台，导致“让数据多跑路、让群众办事更顺畅”“一次办好”等口号仍然落实不到位。这就需要财政资金的介入，打通农业数据信息资源共享的渠道。

财政要大力支持建立以乡村振兴为基础，坚持问题牵引、需求导向、应用推广导向，做好顶层设计，加快构建国家级、省级农业数字资源平台，加快推进现有数据资源整合使用，尽快明确数据归属，建立健全全国性的数据共享机制[13]。发展智慧农业也离不开数字农业基础设施、数字产品有效供给、技术推广人才建设、高素质农民培育以及政府政策、资金的支持，这些必然需要投入大量的资金及相应的政策实施，因此，智慧农业发展具有显著的资本技术密集性和规模经济性[14]，促进智慧农业、数字农业高质量发展的制度保障体系建设尤为必要。以山东省为例，山东省政府办公厅2018年8月印发《关于加快全省智慧农业发展的意见》提出：“通过智慧农业大数据应用工程、智慧农业应用工程、智慧营销工程、农产品智慧物流工程、信息进村入户工程、智慧人才培育工程等六大工程加快全省智慧农业发展，到2022年，实现数据互联互通、产业融合发展、服务高效便捷的智慧农业发展目标，确保山东省在农业现代化进程中继续走在全国前列。”要进一步加快发展休闲农业、乡村旅游、智慧农业、数字农业、农村电商等新产业新业态，集中力量、集聚优势创建地方性特色优势品牌。依托各类规模经营主体，市、县同步规划建设智慧农业大数据中心，力争“十四五”末，实现智慧农业大数据中心市县纵向联网、资源信息共享和互联互通。推进政务信息系统整合共享，助力“放管服”改革。

4.4 加强财政对专业技术人才的扶持，确保“引进来”“留得住”

数字农业发展离不开人才，高素质人才队伍的建设与培养需要财政的大力支持，而目前财政虽然给予了一定支持，但是总体经费投入仍然不足，并且经费不能及时到位。数字农业的发展也离不开人才的支撑，高端农业机械设备更需要有专业知识背景的人才来操作，才能发挥其真正效果。发展数字农业的过程，就是落实新发展理念、推进和实现农业高质量发展的过程[15]，是实现农业高质量发展的关键环节之一，而创新发展是数字农业高质量发展的第一动力，因此，农业技术创新和人才素质提升协同保障数字农业高质量发展的速度和层次，事关农业新旧动能转换的实际绩效。

财政要用于乡村振兴人才队伍建设实行多方支持。首先，改善驻村干部和基层管理人员的生活条件，加大干部人才队伍培训项目的财政支持力度，并强化财政资金绩效管理，提高财政资金的使用效率。积极培养一批新型职业农民和农村党支部带头人，特别是对经营管理人员进行定向培养，提升其管理水平，增强带动能力。如江西省财政厅用于2021年度“一村一名大学生工程”的专项资金投入达到1 028万元，财政资金安排上，充分考虑学员人数、经费标准以及地方财政承担比例，实行省财政集中统一拨付，相关单位进行绩效管理的方式。其次，要加强对新型职业农民的培育工作。数字农业的发展对农业从业者提出了更高要求，新型职业农民不仅要有知识，还要有技术、懂经营。所以要开通针对新型职业农民的线上加线下混合式培训渠道，促进农民的职业化发展。此外，还要在留住人才上下功夫，用好的环境、好的待遇吸引人才、留住人才。如山东省德州市平原县采用政府购买服务的方式统一招聘28名财务专业大学生到乡镇工作，专门负责指导合作社账目资金管理，有效解决了合作社财务管理问题。

4.5 加强财政对农村电子商务发展的支持力度

财政在农村电子商务发展上的投入不够，由于农业生产的特性，所涉及的信息主要包括自然环境、经济社会发展等内容，在农业领域开展电子商务风险较低、前景广阔。但用户对物流、冷链包装、信息等环节的满意度仍处于较低水平，缺少统一的物流配送市场和专业营销人员，电子商务交易法律规定方面还不完善，网络诚信和安全建设等问题仍有待进一步加强，农村地区互联网普及率仍然处于较低水平[16]。

在农村电子商务发展上要继续增加财政资金投入，积极改善其内外部环境。一方面，加大财政对农村网络、物流、冷链运输、道路交通等基础设施的补贴，支持农村电子商务网点的建设，改善农村电子商务发展的外部环境。另一方面，要在人才、宣传等软实力方面加大补贴，完善农村电子商务发展的内部根基。根据农村发展现状，多种渠道培养农村电子商务人才。当前我国互联网经济发展迅速，而我国很多农村地区居民互联网技能水平不高，亟待通过学习、培训和创业实践等途径加以提升，这些都是加快农村电商发展、促进农民增收和涉农产业兴旺以及提升农民消费水平的有利举措之一[17]，因此，加快农村电商发展步伐，积极推进电商培训、互联网培训等同步展开，全面提升农民的信息素养。定期组织村民进行技术培训，通过微信群、QQ等提供在线咨询。同时要在电子商务交易法律推广上、政策宣传上加强财政支持，引导农民群众适应电子商务发展的趋势，并依法经营、做诚信电商。

参考文献：

[1]陆 端. 乡村振兴下职业教育与农村电商产业集群联动[J]. 江苏农业科学，2021，49（3）：39-45.

[2]国家统计局. 中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. （2021-02-05）[2021-02-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html.

[3]中共中央办公厅，国务院办公厅. 数字乡村发展战略纲要[EB/OL]. （2019-05-16）[2021-02-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/16/content_5392269.htm.

[4]Rose D.中英合作建设智慧农场[J]. 机器人产业，2020（4）：58-61.

[5]梁 斌，吕 新，王冬海，等. 规模化数字农业农村发展趋势探讨：以新疆生产建设兵团为例[J]. 农业经济，2020（12）：36-38.

[6]农业农村部信息中心课题组. 数字农业的发展趋势与推进路径[J]. 中国果业信息，2020，37（3）：2.

[7]龙 新.“十三五”期间农民收入持续较快增长[N]. 农民日报，2021-03-15（1）.

[8]商务部. 2019年商务工作年终综述之电子商务和信息化迈向高质量发展[J]. 中国外资，2020（2）：26.

[9]许经勇. 马克思农业再生产理论与现实[J]. 广西经济管理干部学院学报，2009，21（4）：1-7，21.

[10]农业农村部市场与信息化司，农业农村部信息中心.全国县域数字农业农村发展水平评价报告（2019年度）[EB/OL]. （2020-11-28）[2021-02-28].http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202011/t20201128_6357206.htm.

[11]王小兵. 数字农业农村发展趋势与推进路径[J]. 机器人产业，2020（4）：41-45.

[12]农业农村部. 《数字农业农村发展规划》发布 引领智慧农业高质量发展[J]. 农业工程技术，2020，40（9）：8-15.

[13]吕小刚. 数字农业推动农业高质量发展的思路和对策[J]. 农业经济，2020（9）：15-16.

[14]杨印生，薛春序，许 莹，等. 智慧农业的社会经济特征、发展逻辑与系统阐释[J]. 吉林农业大学学报，2021，43（2）：146-152.

[15]杜思梦，刘 涛. 基于新发展理念的农业高质量发展：内涵、问题及举措[J]. 中国农业科技导报，2021，23（3）：18-24.

[16]卢 佳，李鹏飞. 基于DPSIR概念框架的农村电子商务精准扶贫模型研究[J]. 江苏农业科学，2019，47（8）：327-332.

[17]杜 江，方 敏. 鄉村振兴背景下农村居民消费影响因素的实证研究：基于我国2000—2017年面板数据[J]. 江苏农业科学，2021，49（8）：22-30.