浅谈如何完善民航业政府采购内控管理

□ 杨振宇 彭 凯 马 喆/文

民航系统启动政府采购工作管理以来，通过不断完善管理机制，提高监管力度，持续推动民航政府采购工作发展。建立了管采分离、分级管控、归口管理的组织架构，民航系统各单位也先后制定本单位政府采购管理办法和其他规定。通过开展一系列制度建设和工作流程管控，政府采购工作虽取得了一定的成效，但客观上说目前政府采购工作整体管理成熟度还不够，还存在可以优化提升的空间。

目前政府采购管理工作取得积极成效

（一）积极发挥政府采购政策功能

1.严格进口产品审核管理，支持民航装备国产化替代。制定《政府采购进口产品集中论证操作规程》，严格论证标准和专家筛选，国内产品采购占比持续提升。

2.积极运用政府采购政策支持脱贫攻坚。贯彻落实国务院扶贫办脱贫攻坚工作部署，组织单位预留采购份额，畅通采购渠道。加强与民航定点扶贫地区沟通协调，指导推进定点扶贫地区农副产品加入贫困地区农副产品销售平台，助力民航定点扶贫工作。

（二）规范政府采购管理，保障单位履职尽责和事业发展需要

每年组织审核报批进口或变更采购方式申请上百项、金额超过10 亿元。审核报备政府采购预算调剂申报项目，结合各单位实际需求调整政府采购预算。加强政府采购信息统计工作，夯实政府采购工作基础，推动督导政府采购项目整改落实。

（三）配合财政部公务机票购买政策实施

公务机票政府采购是我国政府采购工作的重大举措。国内39 家客运航空公司全部加入成为服务商，自公务机票项目开展以来累计节约财政资金超过40亿元，较好地实现了规范公务机票购票行为、节约国家财政资金、支持国内航空公司发展的政策目标。

（四）加强政府采购政策宣贯培训

组织政府采购培训，优化培训课程，每年累计培训约400 人次，基本覆盖各单位财务、基建、投资等政府采购相关工作人员，显著提高民航政府采购队伍业务素质。

政府采购内控管理中存在的问题

（一）政府采购权责划分不够清晰

目前政府采购实际工作中，一定程度上存在采购人主体职责缺失的问题。主要是由于现行政府采购评审机制客观上分解了采购决策权，采购人、采购代理机构和评审专家都是按程序履职，客观上阻碍了政府采购制度优势发挥。例如，限额标准以上的采购项目，采购单位会委托代理机构开展采购活动，而采购人工作主要安排在委托代理机构之前和确定供应商结果之后，中间环节采购人责任缺位。

（二）政府采购预算管理水平有待提高

政府采购预算整体执行率偏低、预算编制水平不高。问卷结果显示，被调研单位政府采购预算执行率低于75%的占比达到60%，政府采购预算管理水平还存在较大提升空间。

1.对预算工作重视程度不够

采购单位把预算仅视为一项工作流程，没有将预算融入单位战略发展计划。编制预算时，各单位通常仅考虑日常发展所需的运行费用，没能将发展战略的具体指标落实分解到预算指标上。

2.政府采购预算编制不科学

各单位在编制政府采购预算时，只考虑政策要求标准，没有实现预算与实际业务需求紧密结合，且目前流程客观上要求预算单位需要预留足够额度以应对临时紧急安排的重要项目。

3.政府采购预算管理制度不完善

主要表现在一是有的单位并未建立完整的组织架构，单位领导直接承担全部责任，没有将具体责任细化到各相关部门和岗位。二是缺少预算执行计划。年末突击花钱，匆忙办理手续，导致流程不符合监管要求或采购没有按年度计划实施。三是不重视事后绩效评价。政府采购仅注重采购成本，而忽视采购质量和相关部门满意度。

（三）政府采购需求管理欠缺

采购来源于需求，需求管理水平直接关系到政府采购工作的整体管理水平。目前需求管理存在以下几个问题：一是政府采购规章制度中相关规定空缺。政策强调采购合规性，对采购行为本身目的——满足采购人需求重视不足。二是政府采购“程序至上”。采购人员普遍认为严格遵守程序是政府采购工作核心，过分强调“规则”而忽视采购行为本质——满足自身需求。三是内控管理重点在采购过程规范性检查，忽视采购需求管理及后续履约验收管理。

（四）采购方式选择有待改善

目前政府采购管理中，采购方式的选择存在两个极端：过紧或过松。

1.政府采购工作长期坚持公开招标绝对优先

虽然公开招标形式有其公平公正的优点，但并非任何项目都适用，如技术复杂、性质特殊、不能确定详细规格的项目等。造成这一现象的原因有很多，但我们认为主要原因在于公开招标的限额标准在政策中被确定为最高级。显然在采购人员追求“不犯错”的前提下，采用更高标准的采购方式要比采用较低标准的方式更“安全”。

2.非公开招标采购方式的管理“过松”

对于其他5 种非公开招标采购方式的选择，目前大部分单位的管理制度仍停留在依靠《政府采购法》解释的层面上，对于单位不同类型的采购活动究竟适合哪种采购方式，或某种采购方式具体的内控管理措施，却很少有单位做出具体制度明确。

（五）政府采购档案管理规范化水平不够

政府采购档案是政府采购工作的真实记录与资料。根据我们的调研 “您所在单位如何管理政府采购业务档案”，结果显示所在单位档案管理部门统一管理占48.57%，具体项目相关处室分散管理占34.29%，政府采购档案单独管理占11.43%，无管理手段占5.71%，政府采购档案管理目前还处于政策落实不到位、管理水平较低的阶段。具体体现在：一是政府采购档案管理工作主体责任不清，《政府采购法》规定，采购档案的保存主体是采购人和采购代理机构，但实际工作中，委托代理机构开展采购的项目档案大都由采购代理机构负责保存，采购单位的管理责任履行不到位；二是还没有形成全链条政府采购档案管理意识，对政府采购各工作环节的重视程度不同导致部分档案管理缺失；三是由于分工不同，或者出于相关人员个人想法，自己经办的档案资料大多偏向于自己管理，缺乏集中存档意识。

（六）政府采购信息系统集中度不足

目前各单位在开展政府采购工作时主要使用两个信息系统，分别是政府采购信息计划预算执行系统和政府采购管理交易系统。在日常工作中，政府采购预算管理、采购计划申请、采购执行情况报告需要使用前一个系统，而采购意向公开、采购公告和合同公告需要使用后一个系统。这就在一定程度上造成了政府采购信息化工作链条断开，容易导致信息化工作环节衔接出现问题。

（七）政府采购监管体系不健全

我国大力推进政府采购工作已经多年，各项法律法规逐渐成熟，主管部门不断加大政府采购工作监管力度，取得了良好效果。但在一些具体工作领域还存在着提升改善的空间。一是政府采购全过程监督还不成熟，预算约束发挥的作用不强，导致政府采购计划的编制和合同签订执行随意性较大；二是缺乏有效评估制度，现行财政支出绩效考评体系尚不完善，政府采购评估制度相应缺乏，造成政府采购规章制度在规范采购程序中虚化了政府采购效率目标；三是专家管理不严，不少评审专家存在“专家不专”、不了解政府采购程序、对采购评审过程把关不严等情形，无法真正发挥政府采购过程中专家的专业性与权威性；四是双向监督体系还未建设成熟，如供应商对政府采购进行反向监督的制度不够完善，造成其参与监督的主观意愿不强。

完善政府采购内控管理相关建议

（一）强化采购人主体责任，全面落实“谁采购、谁负责”原则

强化采购人主体责任，首先要明确采购人是采购活动的第一责任人。在此前提下，未来应赋予采购人灵活选择采购方式的权利。采购方式的选择应改变简单以采购金额为标准的划分依据，更加注重采购项目自身特点。此外，还应建立以落实预算绩效目标为导向的采购人内控管理制度。

（二）完善预算管理制度，提高预算管理意识

1.应加强政府采购预算内控建设

建立健全内控机构。应建立单位领导为组长的预算管理小组，人员至少应包括财务、采购、资产管理和规划部门，没有单独采购部门的还应包括主要业务部门。预算管理小组负责部门预算包括政府采购预算的整体管理，应确保预算管理工作的严肃性。

2.有效实施政府采购预算管理内控制度

政府采购预算内控管理分为三个阶段：预算编制、预算执行和预算执行评价。

（1）预算编制。一是应当注重预算与单位长期发展战略结合，长期预算和短期预算相结合；进行必要的市场调研，编制准确真实的采购预算；二是有效分解预算编制责任，做到涉及部门均有其职责所在。采购部门、资产管理部门等应做好存量评估、需求量预测工作，充分论证必要性。

（2）采购执行。一是对于持续性支出的项目避免年末突击花钱。二是对于预算已经批复的小额支出项目，设计分级授权制度，提高采购流程效率。

（3）执行评价。绩效评价指标应多维度设置，既考虑财务指标也考虑业务指标、满意度指标。避免过分追求节约资金导致采购结果质量不达标，反而造成更大浪费。

（三）加强政府采购需求管理，建立标准化体系

需求管理的强化需要在制度层面进行规范。应积极探索标准文件及需求管理信息系统建设。首先对一些标准化程度高的货物和服务，积极应用标准化文本进行需求管理，可参考目前政府采购信息系统中供应商信息共享的模式（一家预算单位维护的信息，全国预算单位都可检索），形成资源共享的需求信息内容库，使采购需求编制有科学统一的标准；其次应提升相关人员专业素质，从主观上提升对需求管理的重视程度。

（四）正确认识政府采购方式，实现科学合理运用

1.选择恰当的采购方式

选择恰当的采购方式是保障政府采购工作取得良好成果的重要环节，应对各种采购方式有正确客观的认识。公开招标数额标准以上的项目，如果客观上不适合采用公开招标，那么采购单位应恰当采用其他更适合的采购方式并报财政部门批准。单一来源采购为非竞争方式，应当从严管理，严格审查。其他的非公开招标方式为竞争方式，可以从宽管理，但不是完全不控制、随意选择。

2.采购方式的科学合理运用

（1）积极提高公开招标限额标准规定。目前公开招标限额标准与其他采购方式限额标准差距不大，分级管理效果不明显，未来应考虑显著区分。

（2）严格单一来源采购管理。各单位应建立单一来源采购管理的专门内控制度。在三重一大框架内建立大额资金采购管理制度，达到大额资金标准的采购项目，必须进行集体决策程序。采购人应对自己拟采购的内容进行详细汇报，包括但不限于采购项目主要内容、确定惟一供应商的详细原因、市场3 家以上同行业供应商的报价平均水平等；此外，达到大额资金管理标准的单一来源采购项目原则上应组织专家评审。

（五）重视采购档案管理，完善采购档案管理程序

政府采购档案是必须长期保存的、具有十分重要参考价值的原始资料，主要包括采购文件、会计档案、供应商管理档案。

1.提高对采购档案管理的重视程度

进一步强调政府采购档案管理工作的严肃性，统一政府采购档案归口管理部门，培养相关人员形成档案管理意识，有效提高政府档案管理水平。

2.完善政府采购档案管理程序

应加强采购档案的安全管理工作，防止遗失、涂改、调换及损坏等情况发生。相关人员对采购档案内容应有保密意识，采购文件涉及商业机密的，应严格保密。各单位还应将政府采购档案管理纳入到单位档案管理工作大局中，切实提高政府采购档案的地位和重要性。

（六）推动信息系统升级整合，打造安全完整电子化链条

目前政府采购信息系统总体功能完善、使用便捷，但为了进一步提升政府采购工作效率、打造完整政府采购电子化链条，目前在用系统应进一步整合。根据完整的政府采购工作流程，未来信息系统应包含以下一系列功能：政府采购预算管理、意向公开管理、计划管理、执行管理、信息公开管理和报表管理、电子档案管理等。一个功能完整、闭环管理的信息系统，必将有效提升政府采购工作的整体性，确保工作上下游有效衔接。

（七）完善监管机制，提升监管水平

一是建议进一步统一政府采购法律法规，目前财政部门对政府采购货物和服务类别的监管规章制度已经基本成熟，但工程类项目显然还存在一定的政策衔接问题；二是应进一步完善采购预算监管相关内容以及完善采购项目评估制度，加快建设政府采购绩效考评体系，形成事前、事中、事后相结合的监督体系；三是大力建设政府采购专家管理制度，让专家履职时更有敬畏意识，真正发挥政府采购过程中专家的专业性与权威性；四是探索双向监督体系建设，优化政府采购营商环境，保障各类市场主体平等参与政府采购活动。

政府采购工作未来发展趋势的思考

（一）探索搭建“政府采购＋互联网＋”模式

积极推进电子化政府采购平台和电子卖场建设，建立健全统一的技术标准和数据规范，逐步实现全国范围内的互联互通，推动与公共资源交易平台数据共享，提升供应商参与政府采购活动的便利程度。今年的新冠肺炎疫情，让我们更加清晰地看到，原来单纯的场内电子化“开标”“评标”模式，已经不能满足新形势下疫情防控提出的“不见面”“零接触”的要求，全国不少地区的政府集中采购中心、公共资源交易中心和社会代理机构，在暂停现场采购交易活动的同时借助科技的力量，利用互联网技术，实现了评标“不见面”、投标“零跑腿”、服务“不间断”、效率“快快办”。

（二）探索推进政府采购档案信息化管理

近年来，各地全流程电子化采购和远程异地评标不断推进，通过信息系统获取大量电子招标文件、评标报告、线上合同、音视频等电子文件及元数据。2020 年新冠肺炎疫情发生后，国家大力推进采购项目电子化，全流程电子招标和远程异地评标、政府采购电子档案管理趋势愈发明确。电子档案存储的诸多优点是传统纸质档案所不具备的。为此，提出政府采购档案电子化管理建议如下：

1.制定完善电子档案管理制度，明确管理机构和相关责任分工；提出具体归档技术与业务要求，确保电子文件具备证据价值；确定电子档案分类方案、档号命名规则，规范归档操作流程；建立电子档案数据管理机制，严格执行电子档案数据备份制度和销毁工作程序，确保数据安全；明确工作考核机制，强化规章落实。

2.不断提高电子技术水平。结合政府采购“互联网＋”的发展模式，做到全程网上留痕；加快实现交易系统电子签章技术的综合运用，增加采购项目电子档案自动生成功能。

3.利用大数据整合档案资源。充分发挥政府采购档案综合性、专业性的特点，通过大数据分析，可以有效提高政府采购资金的使用效益，确保财政资金效益最大化。

综上所述，加强和完善政府采购内控管理对采购单位意义重大。因此各单位应不断完善管理方式、落实主体责任、积极探索新形势下政府采购管理创新思维，适应未来对政府采购工作管理的新要求，实现政府采购工作质量持续提升。