民航信用体系的法治基础探讨

□ 民航河南监管局 胡临春/文

现代市场经济是信用经济。众多的市场主体在社会、经济交往当中，自觉遵守法律、规则是社会正常运转的基本前提。如果大量的市场主体恣意违反规则，需要国家和社会采用强制手段来恢复秩序，必将大大增加社会交易成本。因而党的十八大提出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。全面推进社会信用体系建设，是增强社会诚信、促进社会互信、减少社会矛盾的有效手段，是加强和创新社会治理、构建社会主义和谐社会的迫切要求。国务院先后发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）(以下简称“33号文”）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）（以下简称“49号文”），奠定了国家信用体系的基本框架。

为加强民航行业信用文化建设，维护民用航空活动秩序，促进民航行业健康发展，民航局制定了《民航行业信用管理办法（试行）》（民航发〔2017〕136号），建立了民航信用管理制度，并据此开展了信用信息的收集、使用等实践。

随着信用体系的深入推进，人们也逐渐意识到信用制度存在被误用甚至滥用的风险。近年来，失信约束制度实践中出现的问题，例如失信行为认定的随意化、“黑名单”泛滥、惩戒措施过罚不当、联合惩戒适用泛化等情形，已经引发了来自各方面的担忧和批评。以失信惩戒为核心的信用体系建设，违反依法行政原则、尊重保障人权原则、不当联结禁止原则、比例原则、公平原则等依法治国原则的现象较多存在，从而影响了信用体系建设的有效推进。因而该体系建设必须建立在法治轨道上，在法治基础上运行才能行稳致远，切实发挥作用。49号文因此把“严格依法依规，失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益，必须严格在法治轨道内运行”作为首要原则。本文将针对民航信用体系如何建立在法治基础上，在法治轨道上运行进行探讨。基于目前的信用体系建设重点是在失信约束方面，因此，探讨主要也是针对失信约束机制。

信用涵义界定的合法性

整个信用体系建设的大厦都是建立在对“信”的界定之上。因而，对“信”、“失信”、“守信”的界定成为了信用体系法治建设的头等任务。这个问题解决不好，就可能造成失信行为认定随意化，“黑名单”泛滥。然而恰恰是这个问题目前处于比较混乱的状态。有的将“违法”与“失信”完全等同，有的将违纪、违反道德、违反职业规范等都列入失信范畴。国务院的相关指导意见并没有对“信用”做出明确界定，而是要求各行政机关要明确界定公共信用信息范围，要求行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等（以下统称“行政机关”）掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。目前的做法，包括民航，都是采取目录制、例举的形式对失信行为或严重失信行为做出规定。这种做法虽然对防止失信行为界定的泛滥有一定的制约作用，但没有从源头上解决失信的界定问题，为什么将某类行为列入到严重失信行为？今后的增减又依据什么原则实施？等等。

把信用体系纳入法治轨道，首先就需要把信用的概念及界定纳入法律轨道，合理确定失信范围。不能把信用做扩大化的解释，认为信用可以涵盖一切领域，认为违法就是失信，甚至把违反道德、规则、规范等统统认为是失信。其目标应该定位于减少一些重要领域( 如安全生产、食品药品安全、环境资源保护等) 重大违法事件，或者减少较为严重的损害他人利益或损害共同体声誉的失信行为( 包括常人理性认可的与失信几无二致的违法行为，如商业欺诈、制假售假、逃废债务、学术不端等) ，从而在“重要领域或方面”提升诚信水平，加强法律实施。《民航行业信用管理办法（试行）》主要是对严重失信行为进行约束。为合理确定好严重失信行为，发挥好信用体系作用，需要抓住重点。建议从以下方面对严重失信进行界定：一是严重失信行为构成了重大违法，不是一般的违法行为。二是严重失信行为表现出欺诈、弄虚作假、故意违章等主观恶意，严重损害信用体系；三是严重失信对生命财产安全或正常的交通运输秩序构成重大威胁。在这个原则框架基础上进一步建立严重失信的目录或清单。

惩戒手段设定的合法性

按照33 号文的分类，失信惩戒措施共有行政性、市场性、行业性、社会性四类约束和惩戒。在行政机关实施的失信惩戒措施主要有以下形式：失信记录、提醒告诫、重点监管（如列为重点监管对象，加大检查频次）、声誉不利（如警告、通报批评、公开谴责、公开失信记录等）、资格限制或剥夺（如进入特定职业或行业的资格，从事应获许可的特定活动的资格等）、自由限制。

显然，这些惩戒手段不得随意设置，必须合法合规。确保这些惩戒手段设置合法的前提，是必须认清楚各种惩戒手段的法律性质。这些惩戒手段有行政指导、行政许可、行政处罚、行政强制等。在我国现行法律体制下，有权设定这些手段的法律层次各不一样。如果设定某种惩戒手段的法律层级不够，或者需要法律设定却以规范性文件形式规定，就会存在惩戒手段设定合法性的问题。

（一）行政指导类及自由裁量措施

劝告、建议、提醒告诫、失信记录、重点监管等措施有的属于行政指导，有的由行政机关自由裁量，这些措施没有直接减损相对人权益或增加义务，是公权力主体对失信者加强监督检查的措施，在行政机关可裁量的权限范围内。这类措施的设置行政机关可以自主确定，通过行政机关规范性文件来予以规定即可，不一定需要在法律层面做出规定。当然，对涉及行政处罚或行政许可项目的裁量措施，如加重和减轻处罚的情节，在法律层面予以规定，可以给行政相对人更稳定的预期，信用机制也能更好地发挥效果。

（二）行政处罚类

警告、通报批评、公开谴责、公开失信记录等措施，将对行政相对人造成声誉不利的后果，实际上构成了行政处罚中的声誉罚。在网络和信息时代，公开失信记录比不公开的警告处罚，影响更大。这类措施应当依据《行政处罚法》，通过法律、法规、规章予以设置。由于规范性文件无权设置行政处罚。因此，限制乘坐民用航空器是对行政相对人选择交通工具出行的限制，是以限制行为人出行作为制裁内容，它是对相对人过往违法行为的一次性处理，应将这一惩戒认定为违法设定的“其他行政处罚”，也应当通过法律、法规、规章予以设置，而不是以规范性文件来做出规定。

（三）行政许可类

通过信用机制，对失信人采取从严审核行政许可审批项目，在许可办理过程中禁止适用告知承诺制，限制新增项目审批、核准等措施，由于这些措施限制了相对人进入特定职业或行业的资格，或从事应获许可的特定活动的资格，增设了行政许可的要件。因而这些措施必须满足《行政许可法》的要求，才具有合法性。依据《行政许可法》第 18 条，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。因此，只有有权设定行政许可的法律法规才能限制或剥夺资格。行政许可的设立必须以法律、法规为依据。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。因此，增设行政许可的要件，至少必须要有规章规定作为依据。通过规范性文件增设行政许可要件是不满足合法性的要求的。

信用机制法律体系的建构

信用机制建设是一个系统工程，牵涉的不仅仅是一个领域，一部法律，而是影响到整个民航法律体系和执法体系。33号文提出：按照强化信用约束和协同监管要求，各地区、各部门应对现行法律、法规、规章和规范性文件有关规定提出修订建议或进行有针对性的修改。

为使信用机制在法治轨道上运行，有必要对民航法律体系进行全面审视，把信用机制融入到法律体系当中。首先，应当在较高层级的法律如《民用航空法》中，对信用机制做出原则规定，为较低层级的法律提供依据和基本遵循。其次，对设定行政处罚或行政许可要件的失信惩戒措施，应当建立起法规或规章上的依据，对相关法规、规章做出修改。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，要以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。再次，对于行政机关自由裁量范围的限制措施，为了体现公平性、公开性等依法行政原则，应通过向社会公开的规范性文件做出规定，当然也可以规章规定，比如通过综合性规章，如《民用航空行政检查工作规则》《民用航空行政处罚办法》来规定，把失信行为作为行政检查、行政处罚的裁量因素，达到失信惩戒的效果。