进入“深水区”的欧元区改革①

洪 晖

内容提要 欧洲一体化进入经济货币联盟阶段已走过了20余年，在取得丰硕成果的同时，欧元区也经历了2008年的金融危机和随之而来的主权债务危机的考验。欧盟层面的制度设计缺陷，加上成员国趋异的经济模式，使欧元区国家在遇到外来冲击时缺乏有效的应对机制。针对这一问题，欧盟在危机之后推动了多项朝着财政联邦化和金融稳定方向发展的改革措施，马克龙就任法国总统后推出的“法国版”改革方案更是为欧元区的未来展现了宏伟的蓝图。长期来看，这些措施将从根本上解决欧元区的统一货币政策和分散的财政政策之间的矛盾，也有助于一体化建设的推进。但改革的节奏和成效还要取决于“法德轴心”在关键问题上的共识，同时也取决于欧盟机构能否重新挽回公民对一体化渐渐失去的信心。

引 言

1999年，11个欧盟成员国共同欢庆进入欧洲经济货币联盟的第三阶段，即放弃各自的国家货币，将象征重要国家主权之一的铸币权和单一货币政策共同让渡给具有超国家性质的欧洲中央银行，由该机构管理主导利率、货币的储备和发行以及制定统一的欧洲货币政策。

20余年后的今天，当我们重新审视欧元这一特殊货币制度安排的阶段性成果时，客观地说是各有得失。不可否认，一路走来的欧元取得了一系列令世人瞩目的成就：经济货币联盟从最初的11个成员国壮大为19个，成了欧盟27国中的大多数；欧元不仅成了3.4亿欧元区国家公民日常使用的单一货币，更是全球范围各类市场的重要交易工具和央行储备手段。根据国际清算银行的统计数据，虽然近年来欧元在外汇市场的份额有所下降，欧元占各国央行国际储备也仅为20%，远低于美元的60%，但以欧元区占全球国内生产总值12%的体量，2017年全球有36%的国际交易是以欧元为结算货币，欧元完全称得上是具备一流国际地位的世界货币。②Delphine Cuny.« A 20 ans, l’euro veut jouer un rôle international de premier plan ».La Tribune, https://www.latribune.fr/entreprises-finance/banques-finance/a-20-ans-l-euro-veut-jouer-un-role-international-de-premier-plan-799935.html。访问日期：2020年1月20日。在确保欧元区金融稳定、降低竞争性贬值风险以及保护家庭购买力方面，欧元也做出了巨大的贡献。根据欧盟统计，欧元区过去20年的年度通胀率平均为1.7%，低于各成员国在前三十年的平均通胀率，而且也远远低于美国和英国的水平③François Lenglet.« L’euro fête ses 20 ans ».RTL, https://www.rtl.fr/actu/conso/l-euro-fete-ses-20-ans-7796092539。访问日期：2020年1月20日。，可以说欧元已经完成了当初设计时设定的最重要的核心使命。④受上世纪80年代货币主义理论和德国模式影响，《马斯特里赫特条约》将欧洲中央银行的主要目标设定为价格稳定，具体参见王鹤.《欧洲经济货币联盟》.北京：社会科学文献出版社，2002：123-127.更难能可贵的是，尽管许多专家学者多次预言欧元体系的失败和解体，但在历经两次危机冲击后，它至今依然稳固，在国际货币体系中发挥着核心作用。与此同时，欧元还获得了大多数欧洲国家公民的认可。根据欧洲央行2018年10月发布的“欧洲晴雨表”调查显示，欧元区国家的公民分别有74%和64%的人认为，单一货币有利于欧盟和自己所在的国家，创下了2004年以来的最高纪录。⑤« A 20 ans, l’euro est un colosse handicapé par ses fragilités originelles ».Capital, https://www.capital.fr/economie-politique/a-20-ans-leuro-est-un-colosse-handicape-par-ses-fragilites-originelles-1321419.访问日期：2019年12月10日。

不过，纵然历经多次改革，目前的欧元区距离最佳货币区理论提出的标准⑥根据蒙代尔等人提出的最佳货币区理论，一个国家放弃本国货币而使用共同货币的前提是满足政策偏好、要素流动、财政一体化等六个条件，具体参见王鹤，前揭书，第92-93页。依然有相当的距离，不仅迄今为止在制度建设方面的成果“远远不够”⑦Leonor Hubaut.« La réforme de la zone euro au ralenti ».Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/la-reforme-de-la-zoneeuro-au-ralenti-20191215。访问日期：2020年2月20日。，当下的改革更是陷入步履艰难的困境。2015年，随着经济增长的恢复，欧元区大多数国家逐渐走出危机的阴影。2018年6月22日，欧元区19个成员国财政部长经过谈判，就希腊债务危机救助计划最后阶段实施方案达成协议，欧元区国家终于正式结束债务危机。欧元区的改革也随之成为欧盟关注的一项重要任务。此前的2017年，作为欧洲建设发动机之一的法国迎来了一位锐意改革进取的新总统——马克龙。入主爱丽舍宫后，他不仅在国内启动了包括政治、社会、教育和经济等各个领域的大手笔改革，在欧洲建设方面也是信守竞选诺言，提出许多重塑欧洲的积极主张，如设立欧元区财长和欧元区预算等。经过2018年的艰苦谈判，欧元区各国在涉及改革的一些重大问题上做出了一致的决策，似乎2019年取得硕果累累的实质性进展就在眼前。然而事与愿违，随着当年底召开的欧盟峰会结束，人们发现，各国围绕欧元区改革的关键分歧依然存在，之前提出的改革方案何时能够落实依然语焉不详。欧元区的改革到底进入了什么样的深水区？存在什么样的困难？法德轴心的作用何在？未来走向如何？这些都是本文将展开探讨的问题。

一、先天性制度缺陷与趋异的经济模式

早在欧元推出之日，除了坚定的欧洲一体化制度设计者外，人们对欧元的未来普遍抱着将信将疑的态度，各种不看好的声音不绝于耳，不仅美联储主席格林斯潘和经济学家米尔顿·弗里德曼都发出悲观的预言，就连德国前总理施罗德也曾断言欧元是个“病态的早产儿”⑧【德】格哈德·施罗德.《坦言：与格奥尔格梅克谈勇气、权力和未来》.王建政译.北京：社会科学文献出版社，2017.。由于欧元区经历了2008—2012年间的一系列危机，近年来经济增长也一直没有大的起色，人们对欧元的未来乃至生存又开始产生疑问。回顾经济货币联盟的历史，如果说在1999年1月1日伴随着单一货币的推出，欧元区迈出了决定性的一大步，今天的它就是处在一个步履艰难的爬坡阶段。⑨Jean-Pierre Robin.« L’euro a 20 ans : le succès d’une monnaie qui doute d’elle-même ».Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/2018/12/28/20002-20181228ARTFIG00234-l-euro-a-20ans-le-succes-d-une-monnaie-qui-doute-d-elle-meme.php.访问日期：2019年12月10日。

回顾历史，早在欧元诞生的10年后，大多数欧盟国家就被卷入了一场严重的金融危机。由于多个欧元区成员国长期采取放任的财政政策，更使得这场滥觞于美国金融衍生品市场的风险逐渐演变成一场席卷欧元区国家的主权债务危机。大部分经济学家在分析原因时都将矛头指向了欧洲经济货币联盟最初的制度设计缺陷，即统一的货币政策缺少统一的财政政策配套支持，从而导致宏观经济政策的不可持续。这种指责本身没有问题，但对于欧元区国家还谈不上是致命的设计缺陷。从欧洲统一的历史来看，一体化的过程和动力始终来自危机本身。一体化的先驱们其实早在设计这一制度的时候就已经预见到了这个问题，他们完全清楚，“统一货币没有统一财政一定会产生危机，但统一货币没有退出机制，解决危机的办法只能是进一步统一财政，一旦统一了财政，就会形成欧洲国家的基本雏形，所有国家功能的统一只不过是水到渠成而已”。⑩丁一凡.《欧债危机启示录》.北京：新华出版社，2014：127.从本质上看，欧洲一体化建设的逻辑建立在功能主义的基础上，也就是说，统一货币的设计者们当初完全清楚欧元制度的缺陷，但他们希望先引入欧元然后再逐步完善欧元。随着危机的爆发和解决，有所欠缺的欧元制度必然会不断得到完善和发展，就这样一个部门一个部门地不断向前推进制度化建设，这就是所谓的欧洲一体化“自行车理论”。

抛开制度性的缺陷不谈，成员国在经济模式选择和政策偏好方面的不同也是造成欧元区政策协调困难乃至陷入困境的主要原因。研究表明，早在危机之前，欧元区国家就在国际收支方面显示出明显的趋异性。就在欧元区成立后的大概前10年中，成员国之间在经常项目的国际收支上已经呈现出越来越大的差距，德国、荷兰和芬兰等北欧国家借助出口竞争力使经常项目顺差大幅增加，成为欧元区内的债权国，如芬兰1999—2008年的盈余累积达到了创纪录的59.1%。而同期西班牙、葡萄牙和希腊等南欧国家的经常项目持续出现逆差，贸易赤字累积几乎相当于一年的国内生产总值⑪Baldwin R., Giavazzi F.The Eurozone Crisis.A Consensus View of the Causes and a Few Possible Solutions.A VoxEU.org Book, 2015.https://voxeu.org/article/eurozone-crisis-consensus-view-causes-and-few-possible-solutions.访问日期：2020年1月20日。，沦落为需要靠外资平衡赤字的债务国。

造成这一现象的最主要原因不外乎是北欧国家具有先进的制造业以及较强的经济竞争力。但南北欧国家之间的社会政策偏好不同也是重要的原因。具体而言，南欧国家的高福利政策导致私人储蓄较低，同时由于财政赤字的提高和公债水平的上升，公共储蓄同样处在较低的水平。统一货币实施后，南欧国家失去了独立的货币政策和自主权，自然无法将财政赤字货币化，最终导致政府债务和银行债务的风险显性化。另一方面，欧元区采用单一货币后，中东欧的新兴国家也逐步开放资本账户，来自富裕国家的外国资本大量涌入，为这些国家提供了高于收入水平的开支来源，从资本项目上弥补了这些国家经常项目的逆差。

根据税收熨平理论，一国财政税收机制可以自我修正各个经济周期之间的收支不平衡，但由于多个因素的存在，欧元区这一机制最终未能发挥作用。首先，欧元区的后发国家在此期间大力发展房地产、医疗、个人服务等产业，大量新增贷款纷纷涌入，不断刺激这些产业的增长，甚至产生巨大的泡沫效应。虽然投资带来了高回报和高收入，但价格和工资水平的上升也导致了这些经济体竞争力的下降。其次，德国等北欧国家由于贸易盈余的改善，家庭和企业的储蓄水平也在不断提高。另外，随着21世纪初哈茨（Peter Hartz）改革的成功，德国的单位劳动成本近十年几乎没有增加（2000—2008年只增加了0.74%），而西班牙和希腊却出现了大幅上涨（分别为32%和34%）。德国的出口竞争力和国际收支因此得到大幅改善。最后，由于语言、法律体系和行业协议差异等原因，欧洲国家尚未形成统一的劳动力市场，这也限制了劳动力的流动性。以上这些因素都导致了南北欧之间、东西欧之间形成了截然不同的经济增长模式以及富裕的债权国和寅吃卯粮的债务国之分。

遗憾的是，这些机制方面的缺陷和经济增长模式的趋异特征没有引起欧盟机构的足够重视。虽然欧盟在签署《马斯特里赫特条约》后针对财政平衡增加了一些限制性条款，比如趋同性指标和过渡赤字程序的惩罚性措施等，但在实践中往往难以执行，德国和法国这两个最大的成员国更是带头不遵守，多次突破欧盟条约规定的趋同标准。欧盟层面对经常项目的监督也不够充分，经济货币联盟的设计者乐观地认为，经常项目的变化反映的是储蓄和投资之间的差额，能够在资本自由流通的市场条件下自动消失。⑫Commission européenne.One Market, One Money.An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary Union.Rapport, octobre, 1990.对成员国来说，要修正经常项目的不平衡，必然要修改既有的宏观经济政策，而这有可能导致经济增速放慢，从而影响就业和收入水平。从政策制定者的角度来看，这么做显然是一种不讨好选民的做法，尤其在赶上成员国选举时期更是如此。

二、危机后的欧元区改革

欧债危机后，伴随着对成员国救助行动的开展，欧盟推行了一系列改革措施，力图修补欧元区现有的制度性缺陷。一方面提高欧盟层面面对外来不对称冲击时的应对能力，另一方面加强财政政策的协调，朝着财政联邦化的方向发展。

早在2010年6月，欧盟领导人将原来为了救助债务危机国家临时成立的欧洲金融稳定机制（EEFSM）和欧洲金融稳定基金（EFSF）合并为永久性的救助基金——欧洲稳定机制（ESM）。2012年10月8日，该机制正式生效。从2010年救助希腊开始，爱尔兰、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯等国先后从中受益，截至2015年投入资金达2550亿欧元。据称欧洲稳定机制的资本总量高达8000亿欧元，理论上还可以发行更大规模的债券来发挥作用。

一般来说，成员国出于国内政治的需要往往有扩大财政赤字和公共债务的倾向，这一点在南欧国家中表现得尤为明显。要解决这一问题，避免政策偏好差异可能引发的危机，只有走财政联邦化的道路，即通过建立统一财政甚至统一预算的方法从根本上补足欧元制度的缺陷。金融危机前，欧元区的财政纪律被普遍认为是无效的，为避免债务危机的重演，2012年3月的欧盟峰会上，除英国和捷克以外的欧盟25国经过协商，签署了一项加强预算平衡的新条约——《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》（Treaty on Stability, Coordination and Governance of the Economic and Monetary Union），即欧盟的“财政契约”，希望通过引入“黄金规则”⑬黄金规则是应德国要求加入的规定，即缔约国结构性赤字不得超过国内生产总值的0.5%，对于债务占国内生产总值低于60%的缔约国，赤字比可以放宽到1.0%。一旦超过上述赤字目标且达到一定程度，所有签字国将保证采取紧急措施“自动纠正”超标赤字，否则将会受到最高金额不超过国内生产总值0.1%的处罚。，加大要求各国平衡预算的强制力度。另外，欧盟还引入了“欧洲学期”的概念，在该机制下，主要的欧盟组织机构在上半年确定成员国的财政政策指导方向，下半年监督成员国的财政预算承诺执行情况。这一新的举措强化了财政纪律的可信度，也是欧盟委员会和各国议会之间第一次通过对话机制使成员国之间的经济政策协调具备了可操作性。

欧债危机后另一项重要改革措施是从2012年开始启动建立欧洲银行业联盟，在欧洲范围内开展对银行业的监督和纾困。根据欧洲议会2014年通过的法案，银行业联盟由三大支柱构成：单一监管机制（SSM）、单一清算机制（SRM）和共同存款保险机制（DGS）。建立单一监管制度目的在于纠正危机期间表现出的行业碎片化倾向。引入统一货币后，原先开展跨国业务的欧洲银行反而退缩回各自的市场，银行业一体化的宏伟目标成了泡影。为了纠正这一倾向，欧盟国家达成协议，从2014年开始，授权欧央行作为欧元区各大银行的单一监管机构，允许欧洲救助基金直接对银行业实施资本重组，从而避免成员国财政被国内受困银行拖垮。银行业联盟第二支柱的目标是打破银行业风险和主权债务风险之间的恶性循环，建立一支对受困银行进行有序破产清算或组合的基金，即银行业单一清算机制，资金来自各家银行，计划在8年期间拿出高达550亿欧元的资金。第三支柱是设立欧洲银行共同存款保险机制，用于保护欧元区银行储户的利益。但由于阻力较大，目前，后两大支柱都尚未取得成果。

三、进入“深水区”的欧元区改革

欧盟国家在欧债危机后推出了一系列财政协调和救助机制方面的改革，对于修正欧元制度缺陷有一定程度的帮助作用。但这些措施还远远不够，欧元区未来应对政治和经济风险的能力依然不足。为此，多年来许多经济学家从不同角度纷纷建言献策，为进入“深水区”的欧元区改革支招。早在欧债危机后期，经济学家阿格列塔（Michel Aglietta）就指出，欧洲国家之间应当加强经济政策的协调，同时加大长期投资的力度。⑭Aglietta M., Brand T.Un New Deal pour l’Europe.Paris: Odile Jacob, 2013.2014年，帕里斯（Pierre Pâris）和维普罗茨（Charles Wyplosz）建议对欧元区高风险国家进行债务重组。⑮Pâris P., Wyplosz C.« PADRE: Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozone », Geneva Special Report on the World Economy 3, ICMB and CEPR, 2014.2017年，皮凯蒂（Thomas Piketty）等人从欧洲政治治理的角度提出了一项很有建设性的建议，即针对欧洲国家间政策协调以及欧盟理事会在代表各国利益方面不足的问题，建立一个由各个成员国议员组成的欧洲第二议院——欧元区财政议院，专门讨论欧元区的财政问题。⑯Hennette S., Piketty T., Sacriste G., Vauchez A.Pour un traité de démocratisation de l’Europe.Paris : Seuil, 2017.2018年初，由14位法德重量级经济学家组成的专家团建议整顿欧元区财政规定、设立独立的财政监管机构、成立欧元区联合基金，以及创造一个新的欧元区虚拟“安全资产”⑰《法德学者：欧元区要创“安全资产”》，http://www.oushinet.com/static/content/europe/other/2018-01-18/795970536734720000.html.访问日期：2019年12月10日。。

鉴于债务危机期间投资者对某些国家公共债务表现出的不信任，减少公共赤字已成为恢复金融市场信心的当务之急。2012年签署财政契约后，欧元区国家整体进入了一个财政调整和财政政策协调的新阶段。由于经济增长存在差距，与美国和英国相比，欧元区国家必须在财政上付出更大努力才能改善结构性盈余状况。经过调整，到2013年，欧元区整体已经从2008年的赤字状况进入了结构性盈余。成员国中，葡萄牙、意大利和希腊等三国在市场压力下成为进步最快的国家，都实现了从结构赤字到结构盈余的转变，但截至2019年底，在所有欧元区国家中，只有德国和荷兰在财政方面具备推出刺激政策的空间。

经过危机后的财政整顿，欧元区国家的努力取得了回报，多数国家实现了财政收支的结构盈余。不过从债务存量上看可以发现，2017年欧元区的平均公共债务占国内生产总值比重为86.7%，尽管比2014年的最高点91%略有回调，但各个国家之间却存在较大差异。一些国家的情况依然堪忧，比如希腊、意大利和葡萄牙，虽然在结构性赤字方面取得了重要进步，但公债占比依然高于欧元区平均水平（分别为178%，131%和125%）。欧元区国家在财政方面的努力并未带来全面的公共债务状况改善。与2010年的状况相比，欧元区国家之间出现了两极分化的趋势，一些国家迫于金融市场的压力，尽管在减少赤字方面做出了努力，但由于经济尚处于缓慢复苏阶段，债务负担继续加重，结果导致财政状况依旧困难，欧元区整体财政稳定依然脆弱。

目前，欧元区金融风险的致命要害依然是某些国家居高不下的公共债务比率。这些国家的主权债务风险和银行风险形成的恶性循环始终威胁着欧元区的稳定，面对可能出现的经济和政治风险，投资者的信心也依然脆弱。这一点从2018年春季意大利出现的政治风波可以看得很清楚。联盟党和五星运动组成的疑欧派联盟取得议会选举胜利后，欧元区再次陷入和2012年欧洲银行业危机类似的境地。根据意大利联合政府公布的方案，新经济政策的重点将会是减税和增加社保投入，而不是投资者关心的预算平衡。加上意大利银行业早已是弱不禁风，主权债务风险与银行业风险之间的恶性循环再次被触发，而正在推进的欧洲银行业联盟单一清算机制也是捉襟见肘。一方面单一清算基金的资金有限（到2017年只有170亿欧元）；另一方面，使用这一基金就等于是向市场发出负面的信息，这其实也是各成员国政府在处置银行风险时犹豫不决的原因。

经济增长方面，在2017年达到顶峰后，世界经济增长开始后续乏力。2019年以来，受中国经济增长放缓、中美贸易冲突以及德国经济进入下降周期等因素影响，包括欧盟委员会在内的各大国际经济组织纷纷下调全球经济增长率。根据2020年1月国际货币基金组织发布的《世界经济展望》（World Economic Outlook），欧元区的增长预计将从2019年的1.2%增长到2020年的1.3%（下调0.1个百分点）和2021年的1.4%，远低于2017年的2.7%。经济合作与发展组织的研究认为欧元区的潜在增长率大约为1.2%，低于美国的2%，而且这一差距在过去的十年间一直在扩大。按照奥肯法则（Okun’s Law）推定的增长与就业之间的简单关系，如果增长达到2%，欧洲就可以创造大约50万个新的就业机会。但目前看来欧洲经济的复苏依然显得非常疲软，因此应对国际金融风险的能力也相对更低。

另外，2017年欧元区的平均失业率为9.1%，虽然已经重新回到了2008年以前的水平，但各国之间的差距依然明显：德国的失业率在2009年曾经升到了7.8%，2017年后降到了3.8%的低位。希腊和西班牙在危机最严重的2013年，失业率高达27.5%和26.1%，后来虽然逐渐下降，但2017年依然保持在21.5%和17.2%。除了中心国家与周边国家之间的差距，每个国家内部同样存在着巨大的差异。例如，2016—2017年，希腊北部的失业率达到了30%，而南部爱琴海地区的旅游城市失业率只有15%—20%。意大利也存着在同样的情况。

居高不下的失业率也导致了欧洲人对欧盟机构的不信任。尽管从各国大选期间的情况来看，大部人欧洲公民都反对主张退出欧元的选举方案，但2012年以来反欧言论在各国选举甚至欧洲议会选举期间还是不断高涨。显然，民粹主义和极端党派的得票上升并不能全部归咎于统一货币制度，在欧元区以外的国家如英国和匈牙利这种现象一样在不断蔓延，失业很可能是一个主要的因素。一项研究表明，失业是欧洲民粹主义政党得票上升和人们对欧洲建设失去信任的重要原因，而失业率每增加一个百分点，反建制派的得票率就会上升2-3个百分点。⑱Algan Y., Guriev S., Papaioannou E., Passari E.« The European trust crisis and the rise of populism ».Brookings Papers on Economic Activity, Conference Drafts, 2017, p.1-6.

四、欧元区改革的关键：法德轴心的作用

2017年，马克龙就任法国总统，这位“欧洲改革者”在竞选前后都表现出了强烈的欧洲主义倾向，在包括欧元区改革在内的大部分议题上得到了德国总理默克尔的支持。他提出的欧元区改革新蓝图基本延续了之前萨科齐和奥朗德两任总统的财政联邦化道路，包括设立欧元区财政部长和建立欧元区统一预算等内容。

从政治层面来看，要使欧洲一体化建设的措施真正得到实施，首先要解决的最关键问题是德国和法国之间要通过对话达成共识。纵观一体化建设的历史，从最初的煤钢联营到统一货币的达成，欧洲在一体化进程中的每一步都离不开“法德轴心”引领和驱动，在解决欧债危机、难民问题等事关欧盟生存的关键时刻，两国的密切协商也同样起着决定性的作用。然而目前的情况却是两国之间早已失去了往日的默契。究其原因，一是21世纪以来的“德强法弱”趋势导致两国之间的平衡不再，二是德法之间在欧元区治理与改革方向上分歧依旧。

虽然欧元区国家领导人在推动政策协调和防范金融风险方面有着共识，但由于政策偏好和经济模式趋异的特征导致南北欧之间、债权国和债务国之间在如何实现这些目标的路径上表现出了巨大的分歧。在欧洲以外的人看来德国和法国同属欧洲大陆，都是资本主义市场经济国家，又都是欧盟的创始国，在经济政策上不应该有太大的分歧，其实这其中有很大的误解。确实，与英美国家相比，法德两国在经济模式上有一定程度的相似性，主要体现在对市场的调节方面，两国对待自由贸易的开放态度也是一致的。但两国由于历史、思维方式和制度结构等原因，在制定经济政策时还是表现出了很大的差异。首先在市场经济制度上，战后德国在奥尔多自由主义的影响下选择了自由经营、分散经营和经济去中心化的政策，而法国出于国家干预的传统则采取了更多的垂直管理、扩大政府职能的经济管理模式。其次，德国经济优先考虑财政和货币的稳定，而法国的宏观经济政策主要为经济增长服务。另外，在处理社会伙伴关系时，德国比法国更强调共识的文化和对话的重要性；德国经济注重供给，出口能力更强，法国经济强调需求管理，重视国内消费。这些传统都导致两国在政策偏好的选择和经济发展模式的形成上大相径庭。虽然从20世纪70年代后期开始，在一体化深入等因素的影响下，德法两国在经济政策方面曾经有逐渐靠拢的迹象。但在欧元区统一货币实施后，特别是2008年金融危机后，两国在经常项目的国际收支、失业率、产业竞争力、财政赤字和公共债务方面却表现出强烈的趋异特征，相关指标达到了战后以来的最高点。⑲Hans Stark.Vers une intégration des économies française e allemande ? Les ambitions du traité franco-allemand d’Aix-la-Chapelle.Editoriaux de l’Ifri, janvier 2019.这说明两国经济政策在经济货币联盟建立以后又开始分道扬镳，政策的差异导致经济表现的差异，反过来又催生出不同的政策偏好，最终使得德法两国的经济趋异特征越来越明显。

2013年就任的德国大联合政府在社会政策和公共投资方面加大了力度，而法国方面在奥朗德总统任期内也推出了巩固财政的措施，两国经济政策似乎又出现趋同的意愿。2017年马克龙上台后在国内推动大规模经济改革（劳动力市场改革、企业减税、减少公共开支等），试图借改革扛起领导欧洲的大旗，人们也寄希望于他能够更好地加强两国之间的对话，在推进一体化方面发挥更大的作用。他本人在当选总统后也与德国总理默克尔共同承诺，将会在欧元区首脑会议期间推出一系列改革措施。遗憾的是，2017年德国大选后出现了不稳定的政治局面，社民党是否会留在联合政府前景不明，未来的经济政策走向也出现了各种不确定性。2019年1月22日，法德首脑在两国边境城市亚琛签署了《德国和法国关于合作和一体化的条约》（Traité sur la coopération et l’intégration franco-allemandes）（简称《亚琛条约》），旨在加强两国在政治、经济、外交与安全事务上的合作，携手建立一个强大的欧洲，给人留下了“法德轴心”似乎要满血复活的印象。

统一预算是“法国版”欧元区改革的重中之重，也是欧盟峰会近年来始终探讨的重要话题。包括德法在内的欧盟国家对欧元区的财政融合可以说达成了一致，但以德国为代表的北欧国家对于统一预算的规模、用途和注资等问题依然存在和法国不同的看法，表现出较强的谨慎甚至抵触。2019年10月10日，经过两年的讨论，欧盟财长会议终于就欧元区小额预算达成一致。该预算被称为趋同性和竞争力预算工具(BICC)，将在7年内为19个欧元区国家提供170亿欧元。有专家认为它将成为推动欧元区改革的重要工具，为结构性项目提供资金，同时也能促进成员国的经济趋同，但较法国总统马克龙此前号召的数千亿欧元大幅缩水，与法国版的宏伟蓝图相差甚远⑳Leonor Hubaut.« La réforme de la zone euro au ralenti ».Le Figaro, https://www.lefigaro.fr/conjoncture/la-reforme-de-la-zone-euroau-ralenti-20191215。访问日期：2020年2月20日。，更谈不上是欧元区的真正预算，也无法在欧元区遭遇经济冲击时发挥作用。达成这一“缩水版”预算的主要原因是该计划不受以荷兰为首的北欧国家欢迎，德国亦表现冷淡，担心其会鼓励债务国的搭便车行为和道德危机。

结 论

在国家治理的现实中，经济方面的考虑最终往往与政治现实产生碰撞，导致经济方案陷入死胡同。欧元区的现状是：债权国家希望债务国家先整顿财政纪律，然后才同意提供帮助，而债权国却希望先在财政上松一口气，让经济能够得到复苏。与此同时，欧洲央行扮演着救火队员的角色，冒着增加欧元区金融不稳定的风险直接向银行发放贷款。因此，欧元区当前最大的问题还是成员国之间政策协调不足。要了解欧洲的复杂问题，需要将政治问题与经济问题综合考虑。成员国在一体化的各个发展阶段总会有不同的政策偏好，然后通过政府间协商的方式，在达成共识的基础上推行改革，这些“并不完善”的改革一方面带来了一体化的进步，另一方面也可能会导致下一场危机。这就是欧洲一体化的功能主义逻辑，即在达成最小共识的基础上，以不完善的改革去应对新的危机。这种“一事一办”的改革节奏其实正是欧洲一体化和统一货币等决策后面隐藏的逻辑。[21]丁一凡.《欧债危机启示录》.北京：新华出版社，2014：42-57.

为了完善统一货币，欧盟必须在稳定机制和财政转移方面推行必要的改革，才能建立起应对外来冲击的长效机制。但要想在短期内建成大规模的联邦预算和共同保险制度显然并不现实。当前还找不到一个可以跨越欧元区债权国和债务国分歧的协调方式，在这种情况下，硬要冒着可能引发新问题的风险去推动一项新的不完善改革可能并不明智。现在欧洲有很多人认为，“无协议总比一个糟糕的协议强”，因为在目前的情况下，只要欧洲央行继续作为最后贷款人向成员国提供流动性，这种现状就可以持续下去。

2008年源自美国的金融危机不仅让欧洲货币联盟的设计缺陷暴露无遗，而且在很大程度上导致欧元区成员国的政治危机以及极端势力的崛起[22]丁一凡.《欧债危机启示录》.北京：新华出版社，2014：42-57.，使进入新阶段的欧洲一体化更加举步维艰。危机期间，国际金融市场流动性的缺乏让那些积累了大量贸易赤字的国家苦不堪言。私营部门积累的风险加上周期的影响使得公共赤字不断扩大，最终导致一场主权债务危机的爆发。主权风险和银行风险随后互相影响形成恶性循环。欧元区国家在不具备打破这一恶性循环的制度性机制的情况下，只能依赖欧洲央行作为最后贷款人继续提供流动性。主权债务危机以来，欧盟推出了多项关于金融改革举措，但这些都远远不够。当成员国政策偏好能够通过协商达成共识的时候，欧洲一体化设计师所倡导的小步走方法就还能奏效。要想完善统一货币，目前最需要的是政治上的妥协，但短期看这又很难实现。另一方面，欧洲建设不能只依靠统一货币方面的改革。要想凝聚欧洲公民的信心，让一体化的进程继续推进，就必须超越经济层面，为欧洲人提供安全保障，并跨越国家层面在安全、社会平等和环境危机等方面回应欧洲公民的关注。