大数据时代海南自由贸易港建设中政府数据开放对策研究

杨 芳，刘 通

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力若干重大问题的决定》中“坚持和完善社会主义经济制度”部分提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。这一提法是在国家政策层面将数据作为第五生产要素，是对大数据成为推动信息经济发展新支柱的充分肯定。政府数据开放及其立法化的必要性与重要性在当今大数据时代不言而喻。然而，正如目前我国政府数据开放整体进程中遇到的瓶颈和不足，海南省政府数据制度建设也存在一系列问题。本文依分析困境成因、辨析学说概念、提供系统解决方案之脉络，致力为大数据时代海南自贸港建设中地方政府数据开放治理提供切实可行的对策建议。

一、政府数据开放与政府信息公开关系辨析

在学说层面上明晰政府数据公开与政府信息公开二者关系，将有助于深化认识“政府数据开放”的内涵、法律属性，从而为政府数据开放立法化、科学化之对策研究奠定理论前提。对于二者的关系，我国学术界并未形成共识：一种观点认为，二者不能划等号，应区分①季统凯，刘甜甜，伍小强：《政府数据开放：概念辨析、价值与现状分析》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2017年第3期，第328-329页。，有学者进一步指出“两者是不同时期电子政务的不同要求，两个口号有联系但并不等同，分别对应于政府信息开放的不同阶段、不同层次”②胡小明：《信息公开与数据开放有什么区别》，《中国信息化》2014年第73期，第8页。；另一种观点认为数据开放应归属于信息公开，是其分支③刘权：《政府数据开放的立法路径》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第1期，第96页。。我们认为二者既密切相关，又具有区别。

（一）政府数据开放与政府信息公开的联系

政府数据开放与政府信息公开的概念相近，从字面意思上看，二者区别并不大，并且二者的表现形式相似，都属于政府公开的行为方式，在实际生活中也常常将二者混用。域外法上，有观点认为信息公开的法律法规同样适用于政府数据开放①中国行政管理学会课题组：《我国政府数据开放顶层设计研究》，《中国行政管理》2016 年第11 期，第8 页。，且多国将政府数据开放立法与政府信息公开立法紧密关联。美国的信息公开法经历了八次修改，逐步将政府数据开放与信息公开紧密化，为政府数据公开提供了坚实的制度支撑，并于2018 年通过了《开放政府数据法》，因此，美国采取边修改边制定的方式②肖卫兵:《论我国政府数据开放的立法模式》，《当代法学》，2017 年第3 期，第46 页。，逐步满足政府数据创造最大价值的现实需求。而英国并未拘泥于政府数据与信息二者之间的区别，而是以二者之联系为出发点，在信息公开法的总体框架中为数据开放提供必要的制度支撑③肖卫兵:《论我国政府数据开放的立法模式》，《当代法学》，2017 年第3 期，第45 页。。在某些立法例中，原信息公开法中的许多内容虽无法满足快速发展的数据时代需求，但是由于修改法律需花费更多的成本，则只能依据既有的信息公开法有序地开展政府数据开放。上述各国立法模式对比分析表明，政府数据开放与政府信息公开存在一定的联系，大部分国家都认为政府信息公开的法治化为政府数据开放提供了法律前提，而政府数据开放也体现了政府信息公开所奠基的阳光、透明、公开、服务的政府理念；在大数据应用广泛的背景下，政府大数据开放无法一蹴而就，需在过渡过程中发现问题、解决问题，才能立足实际，逐步形成完善的政府数据开放体系。

（二）政府数据开放与政府信息公开的区别

政府数据公开尽管是大数据时代下政府信息公开的承继，但二者之间联系与区别并存。政府数据开放与信息公开之间有如下四项区别：第一，在建设目的上，政府数据开放以发现数据价值以及服务社会为主要目的，而信息公开则以透明和监督为目的；第二，在数据应用范围方面，政府数据应用于社会各行业、生活各方面，而政府信息几乎无直接应用场景；第三，在开放对象方面，政府信息公开主要针对政府行为，通过一系列汇总分析将政府行为呈现为公众易读之信息，而数据开放中的数据却是未经分析、整合、加工的原始数据及数据集④季统凯，刘甜甜，伍小强：《政府数据开放：概念辨析、价值与现状分析》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2017 年第3 期，第329 页表一。；第四，在制度基础方面，政府数据开放因大数据的产生而发展，并成为大数据时代社会治理的重要内容；政府信息公开制度架构则以保障公众知情权和监督权为基础。

将二者混同会引发如下问题：第一，不利于政府数据开放制度的建立与完善。二者存在一定的差别，不能兼容，现有的政府信息公开平台并不能支撑数据开放制度的发展。第二，影响政府数据开放立法的策略选择。随着政府数据开放实践探索的不断发展和地方制度的愈加成熟，全国范围制定政府数据开放制度规范具有相当的必要性和可行性。选择制定政府数据开放专门立法，抑或在政府信息公开立法基础上增加数据开放内容，以及如何定位和协调政府数据开放与政府信息公开的关系，都将成为混同二者关系后将面临的一系列立法难题⑤宋烁：《政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路》，《法学》2021 年第1 期，第91-104 页。。

（三）政府数据开放具有独立性，需特别立法

2019 年4 月修订的《政府信息公开条例》已明确指出“政府数据”的内容，主要指第一手的政府信息，并且开放的原因是在大数据背景下，更好地利用政府掌握的海量数据，促进社会的发展。然而单独依靠《政府信息公开条例》恐怕无法真正实现政府数据开放的初衷⑥张亚楠：《论政府数据开放立法的路径及其选择——以〈贵阳市政府数据共享开放条例〉为例》，《中国行政管理》2020 年第2 期，第39 页。。尽管一部统一的单行政府数据开放法律更能适应大数据时代社会发展之规范需求，鉴于立法成本高昂以及法律滞后性等难题，地方政府先行尝试数据开放立法，确实可以为专门的数据开放立法提供及时有效的规范基础。亦即，对于数据开放专门立法，试图自上而下一步到位完成顶层设计，几乎不可能。相对而言，地方先行先试，自下而上地探索政府数据开放立法，更符合我国实际⑦肖卫兵：《论我国政府数据开放的立法模式》，《当代法学》，2017 年第3 期，第48 页。。浙江省先后出台了《浙江省政府信息公开暂行办法》《浙江省民政厅关于加快推进“数字民政”建设的意见》等；浙江各地区如宁波推出《宁波市政府信息公开规定》《宁波市关于申请公开政府信息的若干规定》；温州出台《关于推进政府大数据平台建设的实施意见》；绍兴出台《2015 年绍兴市电子政务和政府信息公开工作考核办法》等。这些省级和各地区制度的出台为浙江省政务数据开放利用提供了制度保障。因此，海南省在自贸港建设中面对浪潮涌动的大数据，于2017 年建立政府数据统一开放平台、2019 年通过《海南省大数据开发应用条例》（以下简称《条例》）等一系列举措乃时势之必然。

二、自贸港背景下政府数据开放的海南探索

（一）政策探索

信息化浪潮席卷我国，已经成为经济、政治、文化等各个领域迅速发展的核心技术。各地政府也积极抓住信息化机遇并不断完善自身的数据开放与安全。海南省也紧随全国各省市信息化发展典型，积极探索具有海南省特色、符合自身实际的政府数据开放政策。1997 年，海南提出建设“信息智能岛”的发展战略，与此同时，省政府办公室也率先进行信息化匹配。由于海南省地理位置优越，自1988 年成立海南经济特区以来，中央为促进海南省的进一步发展，持续推进政策倾斜，这也为海南省的“信息智能岛”的发展提供政策支持。“潮平两岸阔，风正一帆悬”，海南信息化的巨轮也正在疾行。2009 年12 月，海南省政府以“信息智能岛”为背景制定了规划海南省未来十年信息化发展的《海南省“信息智能岛”规划（2010—2020）》，在该规划中指出海南省信息化建设过程中存在政府信息化投入不足、组织协调机制有待完善、基础设施薄弱、技术投入及专业人才缺失等问题，并具有针对性地提出海南省在2010 年至2020 年十年间的信息化发展规划，在该规划中多次提出全面推进政务建设。规划中明确将海南省各行业综合数据库与各部门信息资源库逐步整合对接，实现政府各部门的政府数据共享，这也为政府数据开放打下了坚实的基础。

2014 年，海南省人民政府办公厅印发的《海南省政务信息资源共享管理办法》明确指出，“依据《海南省信息化条例》和《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》的要求，关于海南省政务信息资源共享需要进一步规范。”其中值得指出的是，该办法第四章规定了政府数据开放中为保护数据安全，信息化主管部门所需提供的相应的安全管理服务、授权管理机制、责任单位牵头保护机制等，条款规定虽存在简单且不够完善的缺陷，但也为政府数据开放后的保护工作提供了基础。之后陆续在2015 年制定《海南省信息基础设施建设三年专项行动实施方案（2015—2017 年）》以及2018 年制定《海南省信息基础设施水平巩固提升三年专项行动方案（2018—2020 年）》。以上两个行动方案具有衔接性，目的在于补齐海南省在信息化建设方面存在的短板。前三年的专项行动实施方案提出后，三年时间内海南省已经在信息基础建设方面实现了跨越式发展；为巩固提升，提出了又一个三年计划，其中共部署39 项主要任务，强调安排共建共享、设施开放保护等保障措施，使海南省自贸港建设下政府数据开放的基础设施逐步完善。海南省人民政府办公厅在2017 年促进大数据发展工作要点中明确提出，“深入贯彻《海南省促进大数据发展实施方案》及《海南省信息化发展十三五规划》，以推进政务大数据共享开放、提升大数据为民服务水平和优化大数据发展环境为重点，促进全省大数据发展应用迈上新台阶。”尤其值得指出的是，在该工作要点中占据首要地位的便是“推进政府数据开放”，提出建立一个属于海南省的统一的政府数据服务平台及开放平台、推进数据中心及云平台开发、完成政府系统内部“非涉密”信息去条件化共享、出台政府数据资源开放目录及审核依法不能共享信息逐步纳入负面清单。除此之外，海南省政府还出台了《海南省政务信息整合共享专项行动实施方案》《海南省公共信息资源管理办法》与《海南省大数据管理局管理暂行办法》等专项政策文件来逐步推动政府数据资源开放目标的实现。

2019 年9 月27 日，海南省人大常委会审议通过了《条例》，为政府数据开放提供了更加坚实的法律保障。伴随着国家大力推动大数据战略的贯彻落实，并致力逐步将海南打造成引领我国新时代对外开放的重要门户，2020 年中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，其中在制度设计部分提出“扩大数据领域开放、创新安全制度设计、实现数据充分汇聚、培养发展数据经济”。国家的重大政策利好更为海南省坚持政府数据开放的道路完善、可持续发展提供了更加坚定的信心。对此，海南省委、省政府也积极结合地方实际进行响应，着力建设政府数据开放平台。

（二）平台建设

大数据共享、云计算互联网+区块链技术等技术为政府数据开放提供了极大的助力，海南省利用上述技术创建了互联网+政务服务、智慧交通等政府数据共享诸多平台，以期满足企业以及社会公众对于数据的需求。

其中，为逐步实现“加快把海南岛建设成数据岛、数字岛、智慧岛、智能岛”的发展战略，海南省政府建设了省政务数据管理运行中心，对全省数据中心进行统一管理，全省非涉密政务信息共享率大幅提升。政务大数据公共服务平台和数据开放平台的建成，为实现与国家电子政务外网的信息共享及无纸化办公奠定了技术基础。2017 年由海南省大数据管理局牵头，多部门形成合力，积极建设政府数据开放平台，开放的数据包括20 个主题、15 个部门、3 个数据集、1 052 个数据接口。但是，与上海、浙江、山东、贵州等地方相比，海南省政府数据开放的平台建设，在数据范围以及互动交流等方面仍存在不少突出问题。

三、海南省政府数据开放存在的问题

与其他地方政府数据开放规范的基础架构相比，尽管海南省在2019 年颁布了《条例》，但在政府数据开放的主体、开放的范围以及数据安全和监督管理方面均存在差距。

（一）政府数据开放相关规范供给不足

尽管海南省为政府数据开放制定了一系列的政策和法律规范，并对海南政府数据开放的范围、标准、规则等作出了一系列的规定。但是，一方面，《条例》中规定的制度功能和具体规范范围均指向了本省大数据开放应用的具体保障，政府数据开放使用之规范仅是其中一小部分，这样的规范供给规模显然难以达到专门的政府数据开放地方性法规之全面性、明确性和科学性要求；另一方面，《条例》对何为“公共数据”“公共数据的开放主体”等并未明确规定，也未明确政府数据开放过程中数据安全、责任分担等问题的解决措施。

（二）政府数据安全难以保障

政府数据开放过程中难免会涉及国家安全、商业机密以及个人隐私的数据，而《条例》在这些数据的规范保护方面还存在以下缺陷：首先，虽然《条例》规定对政务资源实行负面清单管理①《条例》第15 条规定：“政务信息资源共享分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型，实行负面清单管理，负面清单以外的政务信息资源应当共享。凡列入不予共享类的政务信息资源，应当有法律、行政法规或者国务院政策依据。省大数据管理机构应当会同保密等有关部门开展政务信息资源负面清单审核工作。”，但是并未直接规定不应该开放有关个人隐私、商业保护和国家安全的数据。其次，《条例》规定“凡列入不予共享类的政务信息资源，应当有法律、行政法规或者国务院政策依据”。对于涉及“商业机密和国家安全”数据的保护，已有专门的法律法规，但是，有关个人隐私的保护，目前还没有出台实施专门的法律法规。2020 年10 月21日发布的《个人信息保护法（草案）》（以下简称《草案》）当前还处于公开征求意见阶段。虽该草案的发布为个人信息保护有法可依提供了光明的前景，但在其生效施行之前，个人信息保护仍处于现有法律规定模糊化以及某些方面存在立法空白的尴尬处境，这样很容易造成政府数据中涵盖的大量个人信息数据被非法利用，从而造成不可挽回的损失。最后，对于敏感类政府数据在开放过程的脱敏操作及具体保护也并未明确规定，这不仅不能达到政府数据开放的最初目的，反而会使敏感类信息被泄露的风险增大。

此外，从技术层面上看，数据安全不能得到有效保障。数据安全系统的完善是数据开放不可绕开的技术保障。虽然有关法律法规和政策文件对数据开放标准有一定规定，如上述提及的“负面清单机制”，但某些信息关联的技术手段，完全可以打破信息屏障，揭秘信息，从而存在极大的机密政府数据泄露的风险。

（三）政府数据开放监管不足

尽管《条例》第13 条规定“省大数据管理机构应当统筹推动政务数据采集汇聚、登记管理、共享开放，推动社会数据汇聚融合、互联互通、开发利用”，明确了政府数据开放部门的定位以及管理职能，但是在监管方面仍存在以下缺陷：

第一，社会监督机制不完善。尽管《海南省大数据管理局管理暂行办法》规定“省大数据管理局应当依法建立信息公开和社会监督机制”，但是社会监督机制并未落到实处。例如，海南省政府数据统一开放平台中设置了“互动交流”的版块，但是点击进入后发现仅仅设置了“开放建议”和“调查问卷”等项目，且将此两项内容设置为仅该用户与平台两方可见，其他用户无法阅读知悉。另外，公众行使监督权的渠道也不明确，导致用户难以就政府数据开放出现的问题进行投诉，公众监督的效力明显减弱。

第二，政府监管责任不明确。首先，海南省对于政府的数据开放工作，未全面、及时地建立相关的监督和绩效考核评价机制，部门内部的监督管理不足；其次，在公共数据利用主体利用政府开放数据过程中出现问题时能够采取何种事前预防、事中调查、事后规制的措施也未予以明确规定，政府对于政府数据开放的监管职能难以实现。

第三，围绕收集、处理、传播、使用、存储和处置的“数据生命周期”之监管不全面。美国在《开放数据政策：将信息作为资产管理》中把“在数据生命周期的各个阶段都要实施有效监管”确立为政府数据开放监管的基本原则①陈朝兵，程申：《政府数据开放监管的国际经验与中国路径》，《图书情报工作》2020 年第12 期，第53 页。。而海南省在政府数据开放的上述各个阶段仅仅涉及某些方面的分散化规定，并未系统规定数据生命周期的监管与具体监管部门的设置。

（四）政府数据开放人才及技术缺乏

大数据的分析和处理存在复杂、困难的特性，政府数据开放平台需要技术和人才的支持，需要引进整合大批熟悉掌握与大数据分析运用相关的数学、计算机、信息科学、经济学和管理学等多个学科知识的大数据人才，以保障政府大数据的有效展现和利用。大数据人才的短缺使得技术层面上的架构难以提高。一方面，政府缺乏数据技术人才，而且在公务员考核考察机制以及福利待遇等方面，相较于企业来说存在差距。例如，进入门槛设置高、薪资较低以及假期不确定等因素，使得大数据人才望而却步。另一方面，随着政府数据开放的逐步深入，各地都在推行互联网+政务，在线上即可进行政府服务与管理，但其中大量涉及“云计算”“庞大的政府数据群”等不确定、可控性不佳的技术因素，导政府数据开放共享的过程中存在许多的技术障碍亟须克服以及技术性漏洞需要填补。

（五）政府数据开放氛围尚未形成

部门工作人员数据开放意识不足是目前存在的比较明显的问题。在政府数据开放的过程中，政府必定会对数据开放的过程承担一定的风险责任。为规避风险，部门工作人员的开放意识不足，开放数据的范围、质量以及数据更新都会趋于保守和消极，不利于及时应对大数据时代的数据需求。其一，某些部门或者工作人员受传统的“官本位”“部门保护主义”思想的消极影响严重，认为自身数据或其他资源掌握充足，将会拥有绝对的“发言权”，同时为避免其他部门在数据共享过程中触及自己的利益，往往形成对政府数据内部共享的消极对待心理，阻碍政府数据开放的内部流通；其二，一些部门工作人员对待数据开放共享的“懒政怠政”态度，认为不做就不错，即不开放或少开放就不会对数据开放后出现的纰漏担责，这种不作为的思想也为数据开放氛围的形成设下了一道关卡，同时数据开放技术的日新月异也使得许多部门工作人员处理数据开放问题显得力不从心，这就需要海南省政府完善相应的评价考核机制、相应的奖励机制以及新技术培训来激励工作人员对待政府数据开放的热情。

四、完善海南政府数据开放的对策

（一）明确政府数据的开放范围与标准

明确政府数据的开放范围与标准，是政府数据开放立法的首要任务。相比于众多的互联网企业来说，“政府才是大规模数据的原始采集者，并且还在与私营企业竞争他们所控制的大量数据……提取政府数据价值最好的办法是允许私营部门和社会大众访问”①刘权：《政府数据开放的立法路径》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021 年第1 期，第99 页。。首先，《条例》关于政府数据开放的部分并不完善，可以借鉴其他省份或者地市关于政府数据开放的立法规定，如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《贵阳市政府数据共享开放实施办法》等地方性立法，同时结合海南省自贸港建设的具体需求，切实完善本省的政府数据开放条例。一方面，针对《条例》关于政府数据开放相关规定不完善的问题，可以在政府数据开放的过程中结合实际问题进一步修改《条例》，抑或制定一部“海南省政府数据共享开放实施办法”。另一方面，须在规范上明晰何为政府数据或公共数据，明确开放政府数据的范围，以区隔因涉密或敏感无法开放的数据；明确数据安全保护措施以及具体管理职责；明确规定数据开放标准；明确对政府数据开放的各个步骤和环节严格监管之措施。

（二）规范个人信息处理机制

《草案》的出台为海南省关于个人数据开放和个人信息保护之制度架构提供了较为科学的样本。《草案》坚持从我国的实际出发，以问题导向为原则，结合现实问题、借鉴国际先进做法与完善规定，为个人信息保护提供系统化且具有前瞻性的法律保障。海南省政府在完善数据开放条例时可以针对以下方面结合《草案》对“个人信息处理”予以规定：第一，在参考《个人信息安全规范》关于个人信息处理的七大基本原则的基础上，引入《草案》中新增的数据准确性原则②《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》第8 条：“为实现处理目的，所处理的个人信息应当准确，并及时更新。”，以保障政府数据开放过程中个人信息之准确性与时效性。第二，《草案》中明确了共同处理和委托处理个人信息的责任③《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》第21 条、第23 条规定。，应在多部门共同进行数据处理开放以及委托处理的责任分担上引入该条款，明晰共同处理信息者应承担连带责任以及委托方对受托方承担监管与被监管的责任。第三，参照《草案》第五章明确政府在数据开放过程中有关个人信息的处理方面所需承担的法定义务，制定内部的管理制度和操作流程、采取安全技术措施、实行分级分类管理；采取负责人监督制、定期对信息处理的合法性进行审计、对于敏感信息的公开处理应当事前进行风险评估、对于已经泄露的信息应采取通知和补救义务以避免对于数据拥有者所带来的进一步损害等④《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》第51-55 条。。

（三）完善数据安全保护机制

一方面，关于敏感类数据安全保护的相关法律规定是搭建数据安全堡垒的地基，因此，海南在政府数据开放的过程中需要严格遵守国家以及地方关于保护“国家秘密、商业秘密和个人隐私”的法律规定。如参照本次《草案》的相关规定⑤《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》第62 条。，提高侵犯数据安全的违法违规行为的罚款额度，以推动政府公开数据的合规利用。另一方面，数据安全系统需要进一步完善，加强现有机构的内部建设，同时应结合海南政府数据开放的实际，制定统一数据安全技术标准，如制定《数据安全保障指标体系及评估方法》及《政府数据开放平台安全技术指南》等规范文件，为政府数据开放安全提供技术上的方法和指导；根据国家相关政策制定符合自身的政府数据开放许可协议，针对不同类型的数据选择保障数据安全的更为合适的数据开放许可方式。

（四）建立有效的政府数据开放监管机制

1.加强公众对政府数据开放的监督 首先，公众对于政府数据开放的获取和监督多依赖于政府数据开放平台，因此，政府数据开放平台关于公众的反馈和投诉等方面的处理需要进一步完善。目前大部分政府数据开放平台采用调查问卷的形式搜集公众意见，但无论线上或线下的问卷调查都存在滞后性⑥莫祖英，丁怡雅：《政府数据开放公众反馈机制构建研究》，《情报杂志》2021 年第1 期，第4 页。。当前数据开放平台要加强与社会公众的沟通交流，畅通沟通渠道，创新沟通方式。各级政府部门及其工作人员可以采取灵活多样的数据开放公众参与方式和途径，结合不同公众参与方式的独特功能，有针对性地满足社会公众在政府数据开放中的信息知晓、意见表达、数据获取与利用、合作自治等参与诉求⑦陈朝兵，简婷婷：《政府数据开放中的公众参与模式：理论构建与案例实证》，《图书情报工作》2020 年第22 期，第68 页。。另外，可以通过社会媒体的阵地优势，扩大影响力。社会公众可以通过公众号、自媒体等渠道上传数据，促进数据在社会公众之间的流通。此外，规范设置公众投诉以及反馈机制，针对政府数据的获取及利用者对政府数据开放过程中出现的投诉问题应当及时回复并提出相应的解决办法，防止公众监督机制的虚设。

2.明确数据公开主体的监管责任 针对《条例》中缺少的对于政府数据利用主体的监督问题，应当从事前预防、事中调查、事后规制等方面予以明确规定。例如，明确规定公共数据开放主体履行监督管理职责时，可以对公共数据利用主体实施现场检查，发现违法行为，应立即采取相应的措施，有权询问相关人员并要求提供相关资料；对于相关证据的采集和保存要严格按照法定程序和保存环境进行。同时，明确规定针对违反《条例》的不同情形，数据开放主体可以先责令其限期改正，提供整改的方向和措施，帮助其整改。在整改完成后，经数据开放主体审查合格后，才能继续获取公共数据。对于经过多次责令改正仍拒绝整改的，公共数据开放主体应当取消其获取数据的权限，并将其纳入失信名单①《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》（2020 年6 月4 日浙江省人民政府第44 次常务会议审议通过）第34、36 条。。

3.逐步建立“数据全生命周期”监管 首先，应在海南省政府数据公开的法律规定中对公共数据的收集、分类、互通、开放、获取和删除的整个流程制定并实施有效的监督管理措施；其次，应明确数据生命周期所涉及各过程的部门职责及相互之间的协调机制，避免监管过程的断层。

（四）培养大数据专业技术人才

政府需要建立科学的人才培养模式及培养体系，加强对大数据专业技术人才的培养，满足人才需求。首先，作为数据开放的主体，海南省政府要加大大数据专业技术人才的培养力度，鼓励高校及专业技术院校设立相关课程，给予政策倾斜，加大投资力度，对进行大数据研究相关科研项目给予专项资金，完善相关硬件及软件的建设。另外，可以丰厚的薪资待遇吸引优秀大数据人才走进高校参与人才培养。其次，鼓励企业加强对员工的培训，与高校和研究机构开展合作，形成合力，共同培养大数据专业技术人才。通过高校、企业、政府三管齐下，最终实现大数据专业技术人才的培养以及技术的提高和创新。

（五）营造良好的政府数据开放氛围

1.改变行政部门人员保守观念 提高数据开放的质量需要提高公职人员的大数据素养，改变其规避开放数据风险的保守观念。各政府部门应当对公职人员进行大数据以及互联网方面的技术培训，提高其对于数据知识的认知度和大数据开放的认可度；同时重视对政府部门大数据人才的培养，提高其数据分析以及处理能力。最终形成能够确保政府数据开放顺利进行的公职人员队伍。

2.提高社会公众参与度 如今信息技术迅速发展，我国社会已进入大数据时代，数据已经成为社会发展和个人能力提高的“助推器”。社会公众要提高数据意识，不断提高自己的能力，才能适应社会发展②黄如花，赖彤：《数据生命周期视角下我国政府数据开放的障碍研究》，《情报理论与实践》2018 年第2 期，第7-13 页。。“政府需为企业、公众、科研机构创造良好的数据开放环境，重视公众数据意识及数据素养的培养，加大宣传力度，引导社会公众用数据、评数据。”③夏磊，陈慧恬：《政府数据开放的省市实践与路径辨析》，https://mp.weixin.qq.com/s/K5KHYOgTSqR9jFO3XYXqZg，2020 年7 月13 日访问。因此，一方面，应当通过宣传教育等形式加强公众对于大数据的认识。例如，可以在海南省政府数据开放平台中专门设置“大数据相关知识”栏目，以便公众深入了解大数据平台数据的获取和利用；也可以开通专门的微信公众号不定期推送大数据相关信息。另一方面，数据平台应当不断完善自身反馈机制，加强与社会公众的交流沟通，可以增设单独的板块，板块内容向全体国民公开，鼓励大家建言献策，共同参与建设公开透明、制度合理、服务贴心的数据开放平台。

五、结语

在讨论数据开放、共享抑或增强保护时，我们或许不能忘记《欧洲议会和欧盟理事会1995 年10月24 日关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据自由流通的指令》引言第二节的如下表述：“数据处理系统的目的是为人类服务；无论自然人的国籍或居住地如何，这些系统都必须尊重其基本权利和自由，特别是隐私权，并为经济和社会进步、贸易扩展和个人福祉作出贡献。”亦即，数据保护的目的在于人格尊严，在无害人格尊严、隐私权或者其他权利时，数据的开放流通是人类社会福祉增进的不二法门。政府拥有海量的数据，这些数据对产业的重要价值不言而喻。定位为改革开放新高地的海南省，其政府当因应大数据时代之产业诉求，依法有序地推进非涉密和非涉他人权利之数据的开放，积极履行新时代公权力机构应尽之职责。