公共监控设备下公民隐私权的保护

李 烨

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230001）

1.问题的提出

高新技术产品不仅提高了民众的生活质量，也推动了政府管理水平的提高。公共监控技术的应用，使政府可以更好地履行维护服务人民群众的职能。据统计，我国目前已在公共场所装备了近2000万台的图像采集监控装置，这其中90%的设备是由民间组织进行安装的。公共监控技术的广泛应用对公安侦破案件、寻找失踪人口、预防犯罪都起到关键作用。但“科技是把双刃剑”，公民在公共场所的一言一行均暴露在公共监控设备的镜头下，这些私密信息若被不法分子所利用，公民的隐私权难免不会被侵犯。

在公共监控技术被应用之前，公民根本不会担心自己在公众区域内的个人信息被他人记录和利用。然而随着该技术被广泛运用，公民隐私被披露的风险也随之提高[1]。公民会因生活需要而必须进入某个公共区域，在该区域公民的言谈举止均被公共监控设备所记录，并且被传送到数据终端进行计算分析和储存。在实践中，部分安装主体的法律意识较弱，可能会故意传播、复制公民在公共区域内的隐私，从而对公民的生活造成困扰。每个人都或多或少有自己的小秘密，然而身处在被监控的公共场所内，公民如同透明人一般，其隐私权得不到应有的保障。那么，如何来平衡公民在公共区域内的隐私权与公共利益之间的关系，是我们所要探究的。

2.公共区域内公民隐私权的界定

2.1 公民在公共区域内享有隐私权

隐私权是人类文明发展到一定阶段的产物，当人有了羞耻心时，才会有隐藏个人信息的想法。随着人们文明意识的进步，对隐私保护的要求也在不断提升。美国学者沃伦在《论隐私权》中，首次阐述隐私权这一概念,自此引发了学界对公民隐私权的学理研究。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)在人格权编中，专门规定了公民的隐私权，该权利属于人格权的一种。王利明教授也曾对隐私权概念作出解释，他认为隐私权是一种个人生活不被打扰、个人信息不被侵犯的权利，其核心在于个体与社会的相对隔离[2]。

随着数字化时代的到来，公民的隐私权也被不法分子用更多的形式所侵犯。传统侵犯隐私权的方式无非是偷窥、刺探或披露，而现今不法分子只需通过网络、监控设备就可以窃取公民的私密信息。在“卡茨诉美国联邦调查局”案中，卡茨通过公共电话将犯罪信息告知其他犯罪分子，而这个犯罪证据被美联邦调查局以窃听的方式所获取。但在案件审理过程中，美国联邦最高法院认为该证据属于侵犯公民的隐私权，理由是没有证据证明美联邦调查局有权利在公共场所监听他人的通话内容，故将该证据予以排除。在美国宪法中规定，在界定公民在公共场所是否享有隐私权时，应判断公民是否知晓自己处在公共场所，是否有做出保护隐私的措施。在卡茨诉美联邦调查局案中，卡茨虽然在公共场所，但电话亭属于半封闭空间，故卡茨有保护自己隐私的举措，美联邦调查局在没得到卡茨允许的情况下窃听通话内容，是对卡茨隐私权的侵犯。此案之后，公民在公共场所的隐私权被大众所重视，美国宪法的该条规定也被作为辨析公民在公共场所是否享有隐私权的标准之一。

2.2 界定公民在公共区域内隐私权的标准:合理隐私期待

合理隐私期待，即当公民处在公共场所时，是否有对隐私权的合理期待。辨析是否符合合理期待的标准有两个，分别为主观方面和客观方面。首先，公民所处的公共环境具有隐蔽个人信息的期待可能性。其次，该种期待可能性符合社会理性认知。这个评定标准看似很简单，但在实际操作中往往会因其他因素的介入导致干扰对合理隐私期待的判断，故要统筹分析案件中的主客观因素。

美国学者布莱恩·赛尔对合理隐私期待主观方面的标准作出了总结，分别为隐私披露的对象、隐私泄露的风险以及信息披露的范围[3]。首先，若隐私权人在公共场所与父母或子女等亲密关系度较高的对象透露隐私时，该隐私被泄露的风险较低且知悉范围较小，故可以认定隐私权人的隐私期待较高。其次，若隐私权人在公共领域内肆意披露自己的私密信息，且没有合理的防范隐私泄露的措施，应认定该隐私期待较低。再次，对于隐私权人的行踪隐私而言，若行为人明知该区域属于监管区域，如在市区道路上驾驶汽车，则应认定行为人是主动将自己的行踪隐私暴露在公共监控设备之下，其该隐私期待较低。若行为人不知公共场所是否属于公共监控区域，如在乡间小路散步，则可以认定行为人具有较高的隐私期待。

在客观方面，学界主流观点认为应当重点考虑公共场所的性质、当事人的行为性质以及披露信息属性。若行为人身处在被他人察觉可能性较低的公共场所时，如在相对隔离的茶座与他人交流，则可以认定当事人对隐私具有较高的期待。但当事人身处交集复杂的公共场所时，如在百货商场，则应认定隐私权人的隐私期待较低。不过，即使在嘈杂的公共场所，若当事人对隐私内容采用合理的保密措施，如打电话或窃窃私语，则认定行为人具有较高的隐私期待。对于当事人所披露信息的属性，若该信息对隐私权人而言具有很强的敏感性或私密性，应认定当事人对此隐私的期待程度较高，而若该隐私仅为一般性信息，如个人喜好、身高体重等，披露后对当事人的影响没有超出社会理性认知，则应认定当事人对该隐私期待性较低。

3.公民在公共区域内隐私权的保护困境

3.1 公共区域内保护公民隐私权的法律规定缺失

虽然我国现有法律对隐私权的规制较多，但对公民在公共场所的隐私权保护并没有规制，故在该领域公民的隐私权保护仍存有法律空白。《中华人民共和国宪法》规定，公民的人格权益不能被侵犯，我国将隐私权纳入到《民法典》的人格权编中，而隐私权属于人格权的一种，故理应受到我国根本大法的保护。在《民法》到《民法典》的转变中，人格权编中隐私权专门设置一节内容，由此说明公民隐私权的法律地位进一步提高。但令人遗憾的是，《民法典》仅概括性地规定了隐私权，对隐私权适用范围、隐私的具体类型没有具体说明，而对公民在公共区域内的私密信息能否认定为公民的隐私权，也并未说明。《中华人民共和国刑法》中也仅规定了侵犯通信自由罪、侵犯公民个人信息罪等罪名，这些刑法规定仅是保护公民在私密场所的隐私，亦没有对侵犯公民在公共场所隐私的行为进行规范[4]。

在行政法对隐私权的规制方面，国务院以及其他相关部门针对部分公共场所的公民隐私权制定了相应规范。如出台的《娱乐场所管理条例》规定，在特定的娱乐场所内，场地管理人不得侵犯公民在该特定区域内的隐私权。《保安服务管理条例》规定，保安在公共场所内应当尊重和保护公民的隐私权。诸如此类，但当前的行政规定都是针对特定场所或特定行为人进行制定的，而公民的公共活动区域并不仅限于以上场所，而在其他具有公共监控设备的公共场所，公民的隐私权和相关责任人的责任内容都没有规定。

当前，我国部分地区针对公民在公共场所的隐私权问题出台了相关规定，如云南省和湖北省，都针对公共监控技术出台了具体的应用细则，分别从安装主体、安装场地标准、隐私权适用范围进行规定。但这些规定大多属于原则性要求，而且没有高位阶法律作为支持，很难被应用在司法实践中。其次，各地方之间对公民在公共区域内的隐私权规定各不相同，不利于统一裁判标准。最后，公共监控技术可能侵犯的是公民的隐私权，而对于基本权利的法律制定属于全国人民代表大会，以地方性法规的形式处理公民隐私与公共监控设备的平衡问题，难免会产生下位法与上位法的法律位阶冲突。

3.2 安装主体资格规定缺失，监管责任人不明确

我国现行法律对公共监控设备的安装主体并没有做出资格限制，故在公共场所内的绝大多数公共监控设备是由自然人、社会组织或团体安装完成的，这些监控设备广布于社会的各个角落，如仓库、超市、商店等，极高的覆盖率使得公民随时都可能处于被监控状态[5]。但安装主体没有得到统一管理，收集公众信息的监管人的职业素养和道德水平参差不齐，很难保证由公共监控设备收集的公众信息不被泄露。

即使公共监控设备的管理人是政府，在实践中也存在很多问题。由政府负责的公共监控设备多被安装在市区道路、大型建筑、公园等场所，由于这类公共场所的复杂性高，可能会有很多行政部门同时对其进行管理。若数个行政部门对某个特定区域都存在安装公共监控设备的需求时，可能会出现交叉安装冲突，或每个部门都在此区域安装设备，而从出现一地多机的场景[6]。其次，公共监控设备的监管部门不统一，当因该设备侵犯公民的隐私权时，容易出现踢皮球、相互推卸责任的状况，不利于当事人及时获得法律救济。

4.公共领域内公民隐私权的保护措施

4.1 完善现有的法律规范

4.1.1 明确公共场所内公民隐私权的法律地位

如上文所述，隐私权的立法目的在于保护公民的私密信息以及生活安宁的状态，保护范围即公民在所处空间范围内的私密信息。隐私权虽然被规制在《民法典》的人格权编内，但对公共领域内公民的隐私权保护力度不足。对此，可以通过司法解释将公民在公共场所内的隐私权利纳入其中，以明确公民在公共场所内拥有隐私权。再借鉴合理隐私期待的理论，结合我国实际情况，制定公民在公共场所的行为是否属于隐私的具体评价标准，若属于隐私权的保护范畴，则对违法分子泄露、侵扰、刺探公民在公共领域的隐私的行为应及时作出惩治处罚。

4.1.2 建立完善的隐私权司法救济体系

公民的隐私权被《民法典》规制保护，而《民法典》属于基本法，亦属于私法，故在内容设计上不宜增添公民在公共场所的隐私权内容。使用公共监控设施目的是监督特定公共区域内的公民行为，故具有公共管理的属性，与行政法规的目的较为相似。“个人信息保护法”尚在制定中，可以将公民在公共领域内的个人信息保护规定纳入其中。首先，公共监控技术是通过收集公共区域内公民的样貌图片、行为轨迹、活动状态等信息，而这些信息属于公民的个人信息，故将对公共监控设备的管理规则纳入“个人信息保护法”符合其立法目的。其次，个人信息保护法具有私法和公法两种法律属性，既保护公民的个人信息隐私，又可以规制公共监控设备的使用方式。相较于《民法典》而言，能更好地处理公民隐私权利与公共利益平衡问题。

《民法典》中隐私权的适用范围较窄，个人信息保护法还在制定中。当前，若要避免公民在公共领域内的隐私权不被公共监控设备所侵犯，还需完善现有行政法规，使公民可以在隐私权受到侵害时及时得到救济。当公民隐私遭受到公共监控设备管理人的侵犯时，公民可以向该设备登记部门或安装部门进行投诉维权，或可以直接向该部门的上一级机关寻求救济途径。若由政府负责收集的公民私密信息被泄露且给受害公民的生活造成巨大困扰时，应允许公民申请国家赔偿，通过赔偿惩戒相关部门和抚慰被害者的精神创伤。

4.2 确定公共监控技术的适用原则

公权力的扩大必然会限制私权力的行使。公共监控技术的运用目的是为保障公共区域的秩序和安全，但机械式的录制方式不可避免地会收录公民在该区域内的活动信息，从辩证的角度看待公民与公共监控设备的关系，其实质上就是公共利益与个人利益的问题，两者是相互制约、相互促进的关系。公民的人身安全需要通过公共监控设施的保障，而公共监控设施的存在需要公民活动作为基础。若要发挥该项技术的最大优势，并将公民可能受到的损失降到最低，就应当遵循以下原则：

4.2.1 公共利益优先原则

莱昂·狄骥在《宪法论》中阐述了社会连带主义的法律思想，他认为每个自然人之间都相互存在联系，正是因为这种联系才形成了社会，也是因为这种联系个体自然人才能继续生存和发展，故自然人若要在社会中生存，就应当主动参与并尊重这种社会联系。因此，为社会的稳定发展，就应当对每个自然人都适用合理的限制，以保证社会稳定秩序。隐私权是公民应有的基本权利，但当公民利益与社会利益产生冲突时，公民的隐私权应受到限制。因公民隐藏的私密信息可能会危害公共安全，为公共利益的需要，必要时不可避免地需要限制个体的隐私权益，以换取社会整体利益。

4.2.2 比例原则

即使出于公共利益的需要而限制公民权利，也应对其公共监控设备的安装和使用程序进行严格限制。否则,“为了公共利益”就成了权贵阶级剥削平民阶级的借口。首先，运用公共监控技术的目的是为了保障公共区域内的安全，因此，在安装、管理该设备时，应对设备安装、信息缓存和信息传输做严格规定，具有监管职责的部门应该严格遵循法定程序使用该项技术，避免对公民的隐私权造成不必要的限制。其次，在对公民隐私权作出限制时，对公共监控技术的使用需求应与现实需要相匹配，尽量降低对公民隐私权的限制程度。

4.3 明确安装、监控的主体和设置场所范围

4.3.1 限定安装主体资格

当前，我国并未对公共监控设备的安装主体作出限制，除相关部门为履行职能需要而安装设备外，其他民事主体也会根据自身需要在公共区域进行安装。安装主体的混乱不利于行政部门的监督管制[7]。

公共监控技术是通过科技手段对公共场所内的公民活动进行监督管控，故安装权应属于具有公共管理职能的公安部门。对于人流量大的场所，如火车站、广场、市区道路等犯罪高发区，公共监控设备的安装应由公安部门负责。而对于写字楼、商场、超市等犯罪发生率较低的公共区域，该区域具有范围广和对监控需求量大的特点，因此，可以通过授予民间组织安装公共监控设备的权利，在需求方向公安部门进行登记备案后，可以在民间组织的协助下，安装和管理公共监控设备。

4.3.2 明确公共监控设备的监督主体

公共监控设备所收集的公民信息需要受到统一监管，而管理公民在公共区域的活动情况属于公安部门的职能范畴，故公安部门除需要承担安装主体的职责外，还应对公共监控设备的使用状况负监督责任。但安装监控设备的场所众多，而当地的司法资源有限，若由公安独立进行监督，难以保障监督的质量和效率。因此，公安部门可以结合当地实际状况，将部分监督权授权给其他同样有监督需求的行政部门，一同对公共监控设备的使用状况进行监督。

4.3.3 制定各个公共场所安装设备必要性的评定标准

在对公共场所安装公共监控装置时，应当先对该场所安装必要性进行评估，必要性标准可分为应当安装、可以安装以及禁止安装。公共场所可根据其开放性分为两种类型：完全开放性公共区域和半封闭式公共区域。首先，对于街道、公园、车站等完全开放的公共场所，该类区域的人流量大、犯罪发生率高，故应当安装公共监控设备。其次，对于酒吧、餐厅、校园等半封闭式的公共区域，应考虑该公共场所是否有安装监控设备的必要性，例如，为保证学生出入校园安全，就应当在校园门口安装监控设备。同时，在安装公共监控设备时，应在监控设备附近制作明显的提醒标识，这样既可以保障公民对监控设备的知情权，从而可以预先做好保护隐私的措施，也能提醒公民规范自己的行为，以培养公民遵纪守法的素养。

高新技术的发展给人类生活带来便利，但在实践初期并不可能完全适应现实需要。公共监控技术提高了公共管理部门的工作效率和能力，也保障了公共场所内秩序安全，但在使用的过程中也可能给公民隐私权造成损害，故我们首先要明确公民在公共区域内隐私权的法律地位，同时，通过完善法律体系来平衡公民隐私权利益与公共利益之间的关系，以便公民可以安心地享受公共监控技术所带来的安全感。