土地资源在国土空间规划中的合理利用

翟祥

摘  要：为促进国土空间规划发展，使土地资源得到合理利用，分析了土地资源主要类型，指出国土空间规划中土地利用存在的问题，即土地本身 征收问题、规划不协调、土地招标拍卖虚高等。提出土地合理利用对策，应完善土地合理利用制度，开展良好的协调管理，注重统一规划管理， 做好各 类规划的协调与衔接。

关键词：土地资源;国土空间规划;合理利用

引言

国土空间规划是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、 空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，其核心内容是 城乡功能区的科学组织和土地的合理利用。国土空间规划既是科学建设和 管理城乡的重要依据，又是实现经济社会可持续发展、构建和谐社会的重 要保证和内容。目前，我国正处于新型城市化、新型工业化和农业现代化 的快速发展时期，城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾日益 加剧，促使城市土地开发利用范围不断扩展，而在农村，土地是农民赖以 生存和发展的最基本的生产资料，也是发展农业所需要的最基本的生产要 素，不仅是支撑农村经济发展的桥梁也是提高农民收入的基础。

1 土地资源及主要类型

土地资源指人类目前已经使用或是在未来可被利用的一切土地，包括 自然范畴内的一切自然属性，经济也属于土地的社会属性，如人类的劳动 对象和生产资料等都可纳入土地资源范畴，如农、林、牧业等土地。土地 资源利用具有一定的时空性，根据不同地区和历史情况，内容有所不同，  如大面积沼泽会存在渍水问题，不适用于农业利用，无法纳入农业土地资 源中，将过去的非农业土地资源置于现代社会，可依靠现代高新治理手 段，将其转化为农业土地资源。依据土地资源地形和利用情况可分为不同 类型：按照地形划分，  可分为山地、丘陵、平原、高原、盆地等，  这表现出 土地自身的自然基础，能更好地展示地形特点，其中山地由于地形特殊，  更适合发展林牧业，而平原和盆地则更适合农耕作业。依据土地利用情况 可分为以下几种：一是可利用的林地、草地和耕地;二是适合开发利用的 土地，即荒地、沼泽滩涂水域等;三是暂时难以利用的土地，主要有高寒 山地、沙漠和戈壁等。根据土地开发利用程度，对土地进行社会经济效益 分析，可有效对土地资源生产潜力、数量、质量等进行研究。从土地资源 利用组合情况来看，我国东南部和西北部地区差异明显，东南部地区主要 以耕地、林业及各类淡水湖泊为主，土地垦殖指数很高。西北部地区土地 大多是牧业用地，多用于种植草地来喂养家畜，其草地大多属于半干旱和 干旱类型，垦殖指数较低，改造难度极高。

2 国土空间规划中的土地利用方式

目前，我国国土空间规划中土地利用方式主要有以下两种：一是农村 土地征收。土地征收是农村集体土地向城市用地合理转换的合法途径。农用 地转为建设用地是新型城市化、新型工业化、农业现代化（以下简称“三 化”）推进的客观要求和必然结果，是经济发展的趋势所在，农村集体土地 作为城市用地的重要补充，保证了“三化”推进对土地的急剧增长的需求;  二是以“招拍挂”的方式出让土地。政府对土地以招标、拍卖、挂牌的方式 进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用，将城市土地以拍卖 的方式卖给房地产开发商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能 力的单位，从而综合利用土地资源，提高土地开发利用率。

3 国土空间规划中土地利用存在的问题

从我国国土空间规划实际情况来看，主要存在以下几个问题：即土地 本身征收问题、规划不协调、土地招标拍卖虚高等。土地价值和征收成本 两者之间存在差异，政府以较低的征收成本取得价格较高的土地，这会进 一步加大两者反差，导致土地征收引发一系列矛盾问题;规划不协调，是 因为在国土空间规划中是以国民经济和社会发展为前提，可能无法顾及每 个人的利益;土地招标拍卖虚高，土地招标拍卖面向私人企业，竞拍价格 较高，很多房地产商为追求更高的经济效益，在得到土地开发权之后，对 土地进行多种设施开发，导致房屋价格虚高;土地用途管制方面也存在差 异;原土地利用总体规划中将小城镇用地和城市用地归为一类，规划中往

往突出城市用地而忽略了小城镇用地，在用地空间安排上也限制了小城镇 的发展。

4 国土空间规划中土地合理利用的对策建议

土地资源的合理利用在國土空间规划中有着重要作用，是做好国土空 间规划的基础。为土地资源得到充分有效的利用，建议从以下几个方面加 强土地资源在国土空间规划中合理利用。

4.1  完善土地合理利用制度

应规范现有土地征收法规，给予被征收者合理的经济补偿，避免出现 征收纠纷。要对招拍挂制度加强管控，以科学合理规划为主要方向，对各 方面进行协调，发挥国土空间规划的重要作用。

4.2  进一步规范土地征收行为

政府要严格按照法律规定来实施土地征收行为，充分保障群众的知情 权;同时在对征收的土地给予征收补偿费用时，应有所区分，根据地块带 来的效益决定，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。 对于在可预测范围内有良好发展前景且用途广泛的地块，在征收补偿费的 确定时应区别于劣质地块。同时，逐步实行从“征”到“购”，促使土地 征收与土地市场接轨。

4.3  坚持以国土空间规划为龙头，做好各类规划的协调与衔接

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是 各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，  是党中央、国务院作出的重大部署。从土地资源利用角度来说，编制“多 规合一”的国土空间规划，有利于增强规划的协调性，保障土地资源在国 土空间领域的合理利用。应从以下几个方面提升国土空间规划的协调性：  一是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一 的国土空间规划，在国土空间规划编制过程中，要加强主体功能区划内 容，充分融合土地利用、城乡规划内容，从规划层面实现主体功能、土地 利用、城乡规划的一体化;二是强化国土空间规划对各专项规划的指导约 束作用。一方面要落实跨行政区域或流域的国土空间规划，将规划战略、 布局纳入本级国土空间规划，为土地资源利用提供指导;另一方面，涉及 空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政 等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、 林业草原等专项规划，均在某一领域对土地资源的利用提出了要求。国土 空间规划要统筹和综合平衡各专项规划领域的空间需求，并纳入相应详细 规划;三是要把保护耕地和合理用地作为国土空间规划贯穿始终的指导思 想。国土空间规划中的城镇建设规模总量应控制在合理范围内，且尽量少 占耕地。道路规划、广场规划等要与人口规模、经济规模相适应，注重提 高土地利用率。规划城镇功能分区时，要优化土地利用结构。

结语

综上所述，国土空间规划中，土地资源利用存在着很多问题。为提 升国土空间规划土地资源利用率，促进国土空间规划发展，使土地资源得 到科学合理的分配，要根据实际规划情况，采取有针对性的利用对策，完 善土地合理利用制度，对土地进行社会经济效益分析，开展良好的协调管 理，注重统一规划管理，切实解决国土空间规划中存在的现实问题，实现 城乡的和谐发展。

参考文献：

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