对新时代完善《民航法》的思考和探讨——以首都机场集团公司发展与实践为例

□ 首都机场集团公司法律事务部/文

《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“《民航法》”）于1995年10月30日通过颁布，1996年3月1日起施行，历经5次修订，共16章215条，其立法宗旨是“为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展”。作为新中国第一部全面规范民用航空活动的法律，该法的颁布施行，具有划时代的历史意义，是中国民用航空发展史的重要里程碑。25年的实践证明《民航法》是一部良法，在调整民用航空活动及其相关领域产生的社会关系中发挥了重要的法律指引和规范作用，为民用航空安全和持续健康发展提供了有效的法律保障。

民用机场领域法律法规体系建设情况

通过多年持续不懈的民航法制建设工作，我国建立了内容较为齐全、层次较为分明、配套较为完善的民用机场法律、法规、规章体系。《民航法》通过1章17条，对民用机场的规划、建设、使用许可、环境保护，以及付费使用助航设施等方面进行了规范。在其统领下，就民用机场而言，目前我国已经形成了《民航法》（法律）、《民用机场管理条例》（行政法规）、《运输机场建设管理规定》《运输机场使用许可规定》《运输机场运行安全管理规定》（规章）、《民用机场飞行区技术标准》等不同层级的法律法规体系和行业标准，对民用机场规划、建设、使用、运营、服务、环境保护等整个生命周期做出了具体的规定。

北京市、上海市、广州市、吉林省等地都开展了机场管理方面的地方立法。截至2020年12月，共制定地方性法规10余部，地方人民政府规章近30部。主要目的是解决机场地区城市综合行政管理问题，提升机场管理水平，加强机场安全，促进机场发展，驱动地方经济。

现阶段民用机场发展与实践中需要法律支持的问题

《民航法》实施以来，民航行业发生了翻天覆地的变化，民航进行了运输航空公司重组，机场属地化管理，空中交通管理体制、民航行政管理体制、民航公安体制改革等一系列重大变革。与此同时，民用机场也在迅猛发展，运输机场数量从施行当年的142个增长到目前的241个；机场客货吞吐量呈现数量级增长，全国机场年旅客吞吐量从1.1亿人次增长到2019年的13亿人次，货邮吞吐量从229万吨增长到2019年的1710万吨，飞机起降架次从116万增长到2019年的1166万。在此期间，首都机场集团公司也实现了跨越式发展，旗下拥有北京、天津、河北、江西、吉林、内蒙古、黑龙江等7个省区市干支线机场50多个，2019年全集团旅客吞吐量、货邮吞吐量和起降架次分别达到2.24亿人次、267.8万吨、155.9万架次，是我国最大的机场集团。其中北京首都国际机场连续多年位列世界第二繁忙机场，2018、2019年旅客吞吐量突破1亿人次；机场建设水平极大提升，北京大兴国际机场成为精品工程、样板工程、平安工程、廉洁工程。

随着民用机场建设与运营规模的不断扩大，民用机场改革发展的持续深化，非航业务与临空经济的快速发展，民用机场原有的生产运行模式、经营管理方式等都面临着更大的变革。面对民用机场发展的新形势、新挑战，《民航法》关于民用机场的相关内容已经滞后于行业和机场的发展实践，有以下问题需要立法的支持：

（一）需要明确民用机场的定位

《民航法》对民用机场进行了定义，指“专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施”（第53条）。这是根据《国际民用航空公约》附件14《机场》的定义，从航空飞行技术角度对民用机场作了界定，仅仅体现了民用机场是航空器起降、航空运输的起点和终点的基本功能。

在实践中，民用机场承担了较多的公共事务责任。以首都机场集团公司为例，一直以来将与公共出行最为紧密的安全和服务置于首位，筑牢安全底线，提供真情服务。即使在市场竞争较为充分的机场餐饮、零售领域，也充分围绕旅客需求，落实“同城同质同价”。在新冠肺炎疫情防控中，作为“外防输入”的第一道防线，首都机场集团公司各成员机场投入大量人力、物力构筑机场公共卫生体系。如2020年3月5日，北京首都国际机场按照北京市政府相关要求，在72小时内将T3-D区航站楼改造为国际和港澳台地区进港航班的处置专区，截至2020年12月，该区域保障进港客运航班876架次，旅客98748人次。

随着经济社会的发展和时代的变迁，现在的民用机场早已超出了其基本功能，有着更加丰富、层层递进的多重内涵。以北京大兴国际机场为例，首先它是一个由航站楼、跑道等构成的运输场地；进一步看，它是连接着航空、铁路、公路等的综合交通枢纽；再进一步看，它成为航空港、临空产业及城市航站楼等共同构成的特殊城市单元；把它放到京津冀协同发展的大格局里看，它又成为推动区域协调发展的重要引擎。现代机场可以为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级，驱动着地方经济和社会的发展，其发展速度和发达程度反映了一个国家和地区的现代化水平，成为国家和区域经济技术竞争力的标志。

法律层面缺乏对机场定位的明确，可能会导致产业政策不清晰、管理方式不明确、体制机制不顺畅等方面的问题。机场管理机构在履行公共事务管理责任时，缺少上位法的支持，与之相对应的公共事务管理职权和手段无法进行有效地拓展；机场在为管理公共事务进行支出时，缺乏相应的补偿机制；机场在建设和发展过程中，向政府申请鼓励和支持措施缺乏明确的依据和标准，操作较为困难；地方人民政府建设和管理机场的义务和责任得不到充分落实，法律支持力度已经滞后于机场领域发展现状和需求。

（二）跨区域机场建设管理存在法律空白和法治差异

2002年1月，国务院通过《民航体制改革方案》对民用机场实现了属地化管理，旨在调动地方人民政府建设机场的积极性。《民航法》第54条第3款规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据全国民用机场的布局和建设规划，制定本行政区域内的民用机场建设规划，并按照国家规定的程序报经批准后，将其纳入本级国民经济和社会发展规划”。《民用机场管理条例》第4条规定：“国务院民用航空主管部门依法对全国民用机场实施行业监督管理。地区民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理”；第6条至第9条对地方人民政府在机场规划和建设中的职权进行了相应规定。

“十四五”规划明确要深入实施区域重大战略，推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，促进区域间融合互动、融通补充。中央“十四五”规划明确要推动区域协调发展，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。《中国民航四型机场建设行动纲要（2020-2035年）》指出要推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群建设。推动旅客、货物集疏运量大、地面交通承载要求高的“地面枢纽”机场与其他交通方式深度融合，打造以机场为核心的综合交通枢纽。随着区域化经济的蓬勃发展，跨区域民用机场规划建设的兴起，可能面临更多运营管理方面的问题。

在实践中，以大兴国际机场为例，地跨京冀两地，两地人民政府在管理体制、机构设置、审批程序、行政执法等方面存在差异。为有效推进大兴国际机场建设，北京市、河北省、民航局进行多轮沟通协调，在建设期间签订框架协议，优化跨地域建设程序。在运营筹备期间，经国务院批复，针对机场红线内行政事权管辖、税收等事宜形成新的跨地域运营管理模式。北京市与河北省建立了跨地域事项工作对接机制，通过一事一议的方式协商解决相关问题。京津冀机场群的协同发展，还面临着三地法治力度、执法标准以及管理模式不统一的问题。如针对民用机场净空安全管理和保护，三地政府均制定了相应的行政规章（《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》《天津市民用机场净空及安全管理规定》《河北省民用机场净空和电磁环境保护办法》），但对某些同类违规违法行为的惩处上，还存在着处罚方式、标准的差异。此外，现代机场除跑道、航站楼等基础设施外，还辐射周边临空产业，并且为了便捷旅客出行，机场与轨道交通等其他交通方式进一步融合，还出现了跨区建设的城市航站楼，同样容易出现管理的交叉。

面对机场的跨区域发展趋势，中央与地方人民政府之间、跨区域地方人民政府之间的权责划分还不够清晰，机场规划、建设、安全、运营等事项的管理缺乏统一的规范，法律层面还存在一定空白，这些都不利于跨区域机场的稳定、高效、高质量发展。

（三）对于民用机场规范的内容较少

目前，《民航法》重点规范的是民用机场的规划、建设和净空安全，涉及民用机场的条款和内容较少，已经不能很好地适应、支持民用机场的快速发展和深化改革的需求。

一是地方人民政府在民用机场规划建设方面职责界定不够充分。自民用机场属地化改革以来，地方人民政府对民用机场负有政策支持、总体规划、统筹建设等管理职责。但《民航法》仅规定了地方人民政府制定本行政区域内的民用机场建设规划，新建、扩建民用机场，应当由地方人民政府发布公告。而具体职责由《民用机场管理条例》及相关部门规章设定，没有很好地从法律层面引起政府对民用机场建设和发展的重视。如实践中存在本应地方人民政府负责统一规划，统筹建设的运输机场外的水、电、气、通信、道路等配套基础设施由机场承担的情况，给机场带来了较重的负担，也影响了机场整体运行效率。

二是上位法对个别问题的解决支持力度不足。如噪声问题处置方面，随着临空经济和产业的发展，民用机场周边功能逐步完善，很快成为人员聚集的航空城，也导致噪声问题越来越突出。民用机场是噪声产生的区域，航空器起降是噪声源头，噪声问题的处置同样也涉及到民航监管单位、地方人民政府，以及地方环境保护、建设管理、国土管理等部门。但《环境噪声污染防治法》对民航减轻环境噪声污染只进行了原则性规定。《民航法》在机场环境保护方面，又缺少对噪声问题处置的相关规定。现实中，有了问题人们都是直接向机场进行抗议，噪声处置各方主体的责任和义务区分不够清晰，组织协调不够统一，噪声问题处置复杂困难。又如，在航空安保方面，现实中，航班延误容易引发陆侧旅客纠纷，干扰机场运行秩序，甚至出现破坏、暴力行为，危害人员和财产安全。但在《民航法》中，较多地规定了旅客在空侧的义务，对旅客在陆侧义务的规范还需要进一步强化。

三是相关条款尚未细化和明确。如部分特殊机场，在实践中，仍然存在机场管理责任界限、维护区域等划分不清晰，机场运行维护工作存在交叉或死角的问题。从法律层面，目前也尚未形成成熟、配套的管理办法。

对于完善《民航法》的思考和建议

结合民用机场行业改革发展和首都机场集团公司运营管理实践，提出以下思考和建议。

（一）在《民航法》中明确机场定位

在《民用机场管理条例》中，第一次从法律法规层面明确了“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平”（第3条）。2012年7月8日，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》再次明确：“民航业是我国经济社会发展的重要战略产业；机场特别是运输机场是重要公共基础设施。机场规划设置既要适度超前，又要量力而行，同时预留好发展空间，做到确保安全、经济适用、节能环保。要按照建设综合交通运输体系的原则，确保机场与其他交通运输方式的有效衔接。”目前，民航行业持续深化放管服改革，推动机场管理机构由直接经营型向管理型转变。

因此，建议在《民航法》中，明确民用机场的公共基础设施地位，将《民用机场管理条例》的规定上升到国家法律层面，并明确各级政府在民用机场建设和运营中给予必要的鼓励、协调、保障等措施，大力支持民用机场发展，妥善解决民用机场管理方面的重大问题。也为机场管理机构更好地履行机场公共事务管理职责，丰富公共事务管理手段和方式提供法律依据。

（二）为跨区域机场建设和管理提供法律支持

《法治中国建设规划（2020-2025年）》强调“加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障”。面对跨区域民用机场建设和管理的现状和存在的问题，从立法分工的角度来看，中央立法应当解决行业监管问题；地方立法应当解决民用机场属地化改革，将机场建设融进地方经济发展的轨道之后，地方人民政府作为机场所有者，对机场实行规范化管理，明确管理部门、管理事项内容。建议在《民航法》中明确界定跨区域机场建设和管理中的中央事权、地方事权和交叉事权，厘清各自的职责权力、法律责任，实现行业立法和地方立法有效衔接，进一步统一管理规范，提高管理效率，切实推动机场与区域经济发展相互融合促进。

（三）丰富《民航法》中机场相关内容

以共同推进民用机场高质量可持续发展为目标，正确处理法治建设与深化机场改革的关系为原则，建议在《民航法》中加强地方人民政府对于鼓励支持民用机场建设和发展的职责。对于涉及公权力管理和处置的事务，建议在《民航法》中对各方管理主体的职责义务进行原则性划分，为下位法制定符合民航行业实际的、具有可操作性的法律规则提供上位法支持；对于涉及民事主体间的经营活动，仍交由市场进行调节。

进一步强化立法衔接，建议一方面把涉及民用机场领域的行政法规、规章和实践中好的内容，上升到《民航法》，并加以完善；同时参考《民法典》《刑法》《安全生产法》《行政处罚法》等，完善相关事项的权利/力、义务规范和法律责任。另一方面不断细化法律法规，依据《民航法》《民用机场管理条例》，针对民用机场领域较为突出的问题和矛盾，推动制定规章办法或出台政策意见，为改革发展保驾护航。此外，建议借鉴《港口法》等法律法规，扩充民用机场章节内容，加强对民用机场的发展支持和监督管理，切实突出民用机场在民航行业发展中的重要作用。

随着我国民航全面、认真贯彻落实习近平法治思想，进一步强化民航安全和发展领域的法制建设，民航法规体系完备性、科学性的持续提升，必将为我国开启新时代民航强国建设新征程、实现民航高质量发展、推进民航治理体系和治理能力现代化提供更有力的法制保障。