后扶贫时代背景下革命老区旅游扶贫的困境与对策

王会战，顾杰杰

（西安科技大学管理学院，西安 710054）

2020年底，随着中国全面脱贫任务的顺利完成，扶贫战略由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变。相较于绝对贫困，相对贫困问题具有长期性、复杂性及艰巨性。尤其在当前巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接过渡期，相对贫困问题的治理面临理论与实践层面的双重难题。在理论层面，关于相对贫困的概念、内涵以及相对扶贫的模式、机制、路径、效应等理论尚缺乏系统的认识；在实践层面，关于相对贫困人口的识别、帮扶与考核等尚缺乏成熟的经验。其中，在精准扶贫阶段主要依靠发展旅游实现脱贫的许多革命老区，由于社会经济基础差，尽管如期实现了脱贫，但其相对扶贫的任务依然艰巨。后扶贫时代背景下，如何巩固拓展革命老区的旅游脱贫成果，对于助推革命老区乡村振兴、全面建设小康社会意义重大。

目前，关于后扶贫时代旅游相对扶贫的研究刚刚兴起，侯薇等［1］探析了相对贫困背景下乡村旅游扶贫的发展困境和路径，认为当前乡村旅游扶贫面临贫困人口内生动力不足、旅游产业链短、资金严重缺乏、保障机制不健全等困境，可以从激发贫困居民内生动力、延长旅游产业链、创新融资渠道、健全利益保障等方面加强乡村相对贫困的治理。而关于革命老区旅游扶贫的研究主要围绕绝对扶贫问题展开［2-4］，关于相对扶贫的研究尚比较缺乏。革命老区的相对贫困问题与一般贫困地区相比，既有共性，也有其特性，亟需相关理论的及时跟进。因此，通过探究后扶贫时代革命老区旅游扶贫的困境与对策，以期为后扶贫时代革命老区的旅游扶贫实践提供理论参考。

1 后扶贫时代背景下革命老区旅游扶贫的对象界定

扶贫对象的界定既是扶贫研究的理论起点，也是实施扶贫的实践肇端。在精准扶贫阶段，具有一定旅游发展基础与条件的革命老区的旅游扶贫对象为绝对贫困居民，其识别标准主要依据国家现行贫困线。在后扶贫时代，相较于绝对贫困，相对贫困具有长期性、相对性、多样性、隐蔽性等特征，既难于识别与平衡，又易于增长与再生［5］。因此，相对贫困居民的识别标准更为复杂。根据革命老区旅游扶贫的特点，后扶贫时代革命老区旅游扶贫的对象至少包括以下3 类相对贫困居民。

第一类为在精准扶贫阶段低层次参与旅游扶贫的贫困居民，如旅游土特产品售卖者、农家乐经营者与帮工等，虽然实现了脱贫，但受革命老区旅游业的淡旺季和敏感性等影响，收入具有一定的不稳定性，一旦遇到重大的自然灾害或公共安全卫生事件，极易再度返贫。例如2020年初突如其来的新冠肺炎疫情对旅游业的发展带来了巨大的影响，许多具有一定旅游发展基础与条件的革命老区在春节期间本是接待游客的旺季，但受疫情的影响，几乎没有游客到访。因此，在未来巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的5年过渡期，这部分返贫风险较大的居民理应成为革命老区旅游扶贫的重点对象。第二类为在精准扶贫阶段享受革命老区生态补偿政策的贫困居民，如生态环境建设者、生态移民、生态保护岗（如护林员）、保洁员等，这类脱贫居民的收入虽然相对稳定，但却相对较低。在后扶贫阶段国家现行贫困线标准可能适度上调的情况下，这部分脱贫居民也应成为革命老区旅游扶贫的主要对象。第三类为在精准扶贫阶段未被列为贫困居民，但其收入比国家贫困线标准高出不多的边缘群体，这部分居民不仅较少享受革命老区各级政府关于旅游扶贫的各种政策福利，而且可能在与当地贫困居民参与旅游发展的正常竞争中，由于贫困居民具有优先权而处于劣势，在后扶贫时代，这部分边缘“非贫居民”也应成为革命老区旅游扶贫的主要对象。

2 后扶贫时代背景下革命老区旅游扶贫的困境

在后扶贫时代，要想巩固拓展革命老区旅游脱贫攻坚的成果，逐步实现相对贫困人口的脱贫，依然需要贯彻精准扶贫的理念，遵循精准扶贫阶段旅游扶贫的经典路径，后扶贫时代革命老区的旅游扶贫实践同样需要在旅游扶贫识别、帮扶与考核等3 个方面做到精准。然而，由于相对扶贫问题的长期性以及相对扶贫对象的复杂性，以上3 个方面在理论与实践上都面临一定的困难。

2.1 旅游扶贫识别困境

相对贫困往往与多维贫困相伴而生［6］，而多维贫困是一种包含了收入、健康、教育、居住和饮水等方面匮乏的综合性贫困［7］，表面上看是基于基本需求的可行能力贫困的具体表征，从更深层次看则体现为不平等权利贫困和发展能力贫困［8］。因此，从本质上看，绝对贫困主要衡量物质贫困，相对贫困既衡量物质贫困，也衡量精神层面的权利贫困、能力贫困，从而增加了相对贫困居民的识别难度。

从物质层面看，如何从收入角度确定相对贫困人口的识别标准面临诸多难题。一方面，现阶段不同地区的革命老区旅游经济发展水平不同，当地居民的收入水平也不尽相同，因而，在制定相对贫困居民的收入标准时，很难采取绝对扶贫标准“一刀切”的做法；另一方面，相对贫困不具有固定衡量标准，相对贫困标准随着社会经济发展水平的变化而变化［8］，但何时变化、如何变化都面临操作上的难题。

从精神层面看，相较于物质层面的经济贫困，权利贫困与能力贫困更难衡量与确定。贫困的根源在于“权利丧失”［7］，权利与机会不平等、制度政策壁垒和社会歧视、起始条件和基础资源禀赋等存在的客观差异，是导致相对贫困的深层次原因［8］。对具有一定旅游发展基础与条件的革命老区来说，大部分贫困居民的致贫原因在于缺乏参与当地红色旅游发展的权利，然而社区能否取得和在多大程度上取得在当地旅游发展中的主导地位（即参与权利）取决于社区与外部的力量，如政府、开发商之间的政治博弈和权力较量［9］，即旅游参与权利的获得既需要革命老区各级政府、旅游扶贫企业以及非政府组织等利益相关者的“他增权”，也需要贫困居民自身的“自增权”［10］。同理，能力贫困既有客观方面的原因，如身体条件、文化程度、性别、年龄、收入水平等条件的限制，也有主观方面的原因，如安于现状、怕苦怕累、谨小慎微、目光短浅等性格特质的束缚。由于权利贫困与能力贫困的相对主观性，因此从精神层面衡量相对贫困也面临诸多的不确定性。

此外，在革命老区相对贫困人口的识别过程中，由于信息的不对称，还可能发生瞄准偏误问题。由于相对贫困识别标准的多样性与复杂性，革命老区地方政府难以准确了解当地居民真实的物质贫困与精神贫困情况，而居民自己则比较清楚，由于一旦被评为相对贫困人口，就可以享受国家扶贫政策的帮扶，因此，部分居民为了自身利益，会刻意隐瞒家庭收入、资产、就业、权利与能力状况。甚至有少部分生活水平较好的居民，为了享受国家的扶贫政策，不惜伪装成贫困户，使得当地政府组织在对相对贫困人口的识别中很容易出现逆向选择问题［11］。

2.2 旅游扶贫帮扶困境

在精准扶贫阶段，广见于贫困地区的“养懒汉”现象在革命老区同样存在。“养懒汉”现象的根源在于精准扶贫阶段对物质帮扶重视有余、对精神帮扶关注不足。在后扶贫时代，由于以上旅游扶贫的识别困境，“养懒汉”现象不仅仍将继续存在，而且可能比精准扶贫阶段更为突出。根据委托代理理论，由于旅游扶贫中的信息不对称现象广泛存在，大部分居民无论收入高低、权利多少、能力大小，都有争当贫困居民的道德风险。尤其在后扶贫时代，相对贫困的识别标准更为复杂，也更具主观性，增加了相对贫困人口识别过程的“寻租”风险。因而，抑制后扶贫时代革命老区相对扶贫中的“养懒汉”现象，任务艰巨。

另外，相较于物质帮扶，针对革命老区相对贫困居民的精神帮扶难度更大，也更具挑战性。一方面，由于旅游扶贫对帮扶对象有一定的能力与素质要求，对于革命老区的相对贫困居民来说，大多文化程度不高，权利意识不强，缺乏旅游经营与服务的基本技能，因此，无论是旅游增权还是教育培训，其见效需要一个缓慢的过程。另一方面，根据矛盾论，内因是事物发展的根本原因，通常决定着事物的发展方向，因此，精神帮扶要想真正地发挥作用，关键还在于相对贫困居民脱贫致富内生动力的激发，只有其心理状态从“要我脱贫”转化为“我要脱贫”，旅游帮扶才能起到较好的效果。然而，这种心理意识的培养无疑是一个长期、缓慢的过程，成为缓解相对贫困问题的一大挑战。

综上，考虑到革命老区相对贫困居民的致贫原因不同，帮扶诉求各异，加之旅游扶贫中频发的道德风险问题，要做好按需帮扶工作实为不易。

2.3 旅游扶贫考核困境

在精准扶贫阶段，革命老区旅游扶贫绩效的考核指标相对单一，主要考核绝对贫困人口的收入水平。在后扶贫时代，由于相对贫困标准的多维性，革命老区旅游扶贫绩效的考核指标比较复杂，要根据相对贫困居民的物质或精神脱贫状况，实行综合评价。

对于相对贫困居民来说，单从物质层面评价其脱贫状况相对容易，但精神层面的脱贫状况评价则相对困难。权利贫困、能力贫困等精神贫困指标本身就具有较强的主观性，如何科学评价相对贫困居民的精神脱贫状况面临操作上的难题。而综合评价相对贫困居民的脱贫状况则更为复杂。

另外，由于信息不对称，在精准扶贫阶段存在一些已经脱贫的贫困户刻意隐瞒收入信息，不愿退出脱贫行列，继续占用宝贵的扶贫资源。在后扶贫时代，由于革命老区相对贫困对象的复杂性以及相对贫困标准的多维性，其退出考核机制同样面临巨大的挑战。判断相对贫困居民是否脱贫，不仅要考虑收入因素，还要考虑非收入因素，不仅要考虑物质因素，还要考虑精神因素，在一定程度上增加了相对贫困人口的“扶而不为，富而不退”的道德风险行为以及“伪”相对贫困人口的逆向选择行为。

3 后扶贫时代背景下革命老区旅游扶贫的对策

缓解相对贫困工作不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，这是一项长期性和战略性的任务，需要不断创新扶贫政策，并将其制度化、体系化［12］。2021年中央一号文件提出，为了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。在此政策背景下，后扶贫时代革命老区的旅游扶贫，既要保持精准扶贫阶段主要帮扶政策的总体稳定，又要根据相对贫困人口的特点分类优化、按需帮扶，同时还要考虑旅游扶贫的综合效应，以逐步实现旅游脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

3.1 旅游扶贫识别优化

当前，中国对于相对贫困人口的标准划定尚未明确，导致对潜在贫困群体无法充分做出估计［11］，因此，当务之急要制定出科学合理的相对贫困标准。考虑到中国不同类型贫困地区的社会经济发展差异，相对贫困标准的制定应遵循以下几个原则：第一，差异性。各地应根据当地社会经济发展水平以及贫困地区的脱贫状况，合理制定当地的相对贫困识别标准，不能采用“一刀切”的做法。第二，动态性。相对贫困标准要根据当地的社会经济发展进步而逐步调高，但短期内要保持相对稳定，以便于相对扶贫工作的开展。第三，渐进性。设定相对贫困线应充分考虑帮扶范围与帮扶力度的平衡关系，新贫困标准不宜与精准扶贫时期的标准差距过大［8］。第四，综合性。相对贫困标准的制定既要考虑相对贫困居民的收入水平，又要兼顾相对贫困居民权利的赋予与能力的培养。有研究表明，收入贫困和多维贫困的重合度仅为30.62%，这意味着仅关注收入这一指标，将遗漏69.38%的多维度贫困户［13］。

根据以上原则，参考一些国家和地区制定相对贫困标准的经验，并结合中国革命老区旅游扶贫的特点，可以构建一套包含物质贫困与精神贫困两大因子的革命老区旅游扶贫识别标准体系，其中物质贫困因子主要包括旅游收入、旅游就业等相对客观的指标，精神贫困因子主要包含参与旅游权利、旅游经营与服务能力等相对主观的指标，通过专家调查确定物质贫困因子与精神贫困因子相关指标的权重，进而通过调查综合评价居民的相对贫困状况。为了尽可能减小识别偏误，可以把以上识别方法与其他相对贫困的识别方法同时使用，寻找不同识别方法的交集。例如，从革命老区相对贫困人口的构成看，利用综合评价方法识别出来的相对贫困居民是否包括利用其他方法识别出来的脱贫户、贫困边缘户等群体，从巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的视角看，处于绝对贫困线以上但收入仍然处于较低水平、个人或家庭的发展能力与风险抵御能力仍然十分脆弱的群体是否在相对贫困人口之列［8］。

此外，针对革命老区相对贫困人口识别中的逆向选择问题，要求相对贫困识别指标体系的制定要具有一定的“信号传递”功能，以增加“伪”相对贫困人口逆向选择的成本。通过增加“非贫充贫”的机会成本，使“伪”相对贫困人口参与旅游扶贫得不偿失，从而使其自动区分出来。例如，通过减少旅游扶贫中的年终分红帮扶，而以参与旅游服务与经营帮扶替代，可以把一些并不愿意参与旅游发展的“伪”相对贫困人口自动排除；强调旅游扶贫中的权责对等，重视就业帮扶，要求有劳动能力者享受旅游扶贫政策必须参与当地提供的旅游就业岗位，从而提升“伪”相对贫困人口申请相对贫困资格的门槛。

3.2 旅游扶贫帮扶优化

由于相对贫困的多维性，因而针对革命老区旅游帮扶的困境，最重要的是要做到按需帮扶。其中，对于主要表现为物质贫困的革命老区相对贫困居民，要想保持其收入的相对稳定与持续增长，最关键的就是要保证其旅游就业的稳定性，而要实现这一点，就必须保证革命老区旅游业的可持续发展。由于在精准扶贫阶段，许多革命老区的旅游业在政府、企业和社会力量的共同帮助下才刚刚启动，大多不具备市场竞争的能力。因此，在后扶贫时代的初期，精准扶贫阶段的许多帮扶政策仍应延续下去，只有革命老区的旅游业有了直面市场的能力，才可以逐渐弱化相关政策的帮扶。

对于主要表现为精神贫困的革命老区相对贫困居民，要把扶贫与扶志、扶智相结合。因为缓解相对贫困问题，更多还是要依靠贫困人口的内生动力［12］；对于权利贫困者，要实施旅游增权，增加相对贫困居民参与旅游的决策权、经营权、监督权等，使其真正参与到革命老区的旅游发展中去；对于能力贫困者，要通过旅游教育与培训，提升其旅游服务与经营能力。通过旅游增权与教育培训，弱化贫困居民的相对剥夺感，激发其旅游脱贫的内生动力，才能从根本上提升革命老区旅游扶贫的效果。

3.3 旅游扶贫考核优化

从巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的视角出发，后扶贫时代革命老区旅游扶贫的考核既要考核微观层面相对贫困人口的扶贫绩效，也要考核宏观层面相对贫困革命老区的扶贫绩效。

对革命老区相对贫困居民扶贫绩效的考核，根据相对贫困标准的特点，应实行动态考核的方法评价旅游扶贫的效果，即不仅考核相对贫困居民的现有旅游收入，还应考核其收入增长的速度和空间；不仅考核其现有旅游参与权利与旅游发展能力，还应考核其旅游增权与旅游教育培训的持续性。对于革命老区整体旅游扶贫绩效的考核，既要重点考核革命老区旅游扶贫的经济效应，还应评价旅游扶贫的社会效应、文化效应、生态效应和管理效应，以逐步实现旅游扶贫与乡村振兴的有效衔接。