浅议建设工程项目规范性审计

王亚军 山西正裕工程造价咨询有限公司

1 建设项目规范性审计的必要性

建设工程项目具有控制环节多且复杂、造价高、周期长的特点，由于其参与人数和所涉及的利益相关者都相对较多，使得建设项目对环境的依赖性比较大，所以其在执行过程中也很容易受到外部环境影响。只有运用全方位、全过程的管理手段，才能最终使建设项目高质量、高效率、按期交付使用，并获得最大的投资收益。

在建设工程项目中需要完善建设项目投资管理，实现建设项目管理的合规性、合法性，促进基本建设财务与资金使用步入制度化、法制化的轨道。在此过程中，建设项目的规范性审计的重要性日益显现。进行基本建设规范审计，可以及时发现项目进行中出现的违法违规行为，可以最大程度上预防腐败问题的发生，同时发现问题，并依据问题所在向工程建设项目的相关责任方提供有效意见。这样可以促进建设、设计、施工以及监理等各个项目相关单位互相配合并认真履行其职责，进而实施科学有效的决策。据此，规范性审计可以提高建设工程项目的透明度和增强建设工程项目的公信力，也可以监督推动建设项目建设过程中有关单位严格遵循国家建设项目方面的法律法规，预防项目过程中产生违法和腐败行为。由此可见规范性审计的重要性和必要性。

1.1 有利于完善监督制度，预防腐败行为的出现

近些年来，工程项目中的腐败行为屡禁不止。正是由于建设工程项目没有形成有效、完善的监督管理体制，使得建设工程项目中的监督、投资和管理没有形成权利责任相明确，各个相关方之间相互制约制衡的局面。

1.2 有利于严格执行国家对建设工程项目出台的法律、法规

目前，与建设工程项目相关的法律法规主要有《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》等。这些法律法规规范、制约着建设工程项目的进程。而努力推进建设项目的规范性审计，有助于将各项法律、法规进一步落实。

2 建设项目的规范性审计的内容

2.1 审查建设项目立项程序的真实性、完整性和科学性

建设项目立项是指工程建设项目初步设计阶段、可行性研究阶段及立项决策程序。各项工作应当具有真实性、完整性和科学性。审查项目立项可以防止相关方为成功立项虚构数据或夸大收益。

2.2 审查建设工程项目招、投标程序的合法性、合规性

工程建设项目的透明度在每个建设工程项目环节中都发挥着极其重要的作用。具体来讲，建设工程项目各个环节包括勘探、设计、施工、监理、材料设备供应等。在法律的框架下，为了保证建设工程项目的阳光操作，进而保证建设工程的质量，并维护各方的合法权益就必须要确保招标、投标程序的合法性、合规性。

与招投标相关的法律法规有国家发布的《中华人民共和国招标投标法》、《招标投标法-实施条例》、《中华人民共和国采购法》、《采购法-实施条例》、《发改委-招标范围规定》等，以及各地市发布得更为详细的《集中采购目录及采购限额标准》。这些法律法规界定了招标和投标的范围。而招标投标的范围具体而言又包括建设工程项目的性质、建设工程项目的大小以及建设工程项目的资金来源等各个方面。由于存在相应的法律法规，规范性审计应当严格按照上述条款对招标投标活动进行审查。

具体内容包括：审查招标和投标程序是否符合相关法律法规；审查参与建设工程项目的相关方是否具备资质且经过了正规的招标和投标程序；审查相关文件比如招标文件、投标文件、工程量清单以及中标通知书等是否真实、全面、合法、合规；审查在招标投标程序中是否有违法违规情况的出现，比如潜在投标人进行限制甚至排斥、投标人和招标人一同串通投标弄虚作假或出现投标人围标等违法违规的情况。

规范性审计在招投标的过程中的另一重要体现在于关于招标文件内容应审核拟签订施工（采购）合同的主要条款是否正确载入相关文件。由于招标文件的拟定条款一旦通过了招标程序，招标人就无法随意变更相关内容。并且投标人一旦投标，则说明其同意了招标文件中的相关条款。所以招标人应当给予拟定条款的起草更多的重视程度。如果想要做到使得合同相关方的权责尽可能地明确，执行条款的过程中争议和纠纷尽可能降到最小，招标文件的拟定条款就必须做到尽可能的详细具体。

2.3 查签订的施工、采购等合同主要条款的合法性、合规性以及合同的全面性

在审查签订合同的过程中，重点在于审查有关内容是否与中标的标书一致，比如施工（采购）内容、工程（采购）总造价、施工（供货）期限等以及投标单位的承诺在合同中是否体现。比如在招标文件和施工合同如果出现不一致，可能会改变甚至削弱了招标文件的条款执行条件和执行效力。比如有些工程招标时规定：竣工结算价可以使用施工单位的中标价，若有其他设计变更和现场签证，施工单位和建设单位应按招标文件规定或合同中相关条款进行结算。然而，中标后，双方签订的施工合同中约定，建设工程依据国家颁布的相关定额，按实际发生的工程量结算，而招标只起到了确定施工单位的作用，合同管理存在漏洞。因此为了防止定标时严格要求，签订合同时迁就照顾的情况出现，就要对签订的施工合同、采购合同主要条款的合法性、合规性，是否与招标、投标文件一致性进行严格审查。

在签订合同时，应明确合同的组成部分。除此以外审查活动还应当包括确保新增加的合同内容不属于失衡甚至无效条款以及合同内容同时维护和保障了双方的经济利益。

合同管理制度完善，签约时间在授权期限内，合同的履行情况良好，无违约等情况出现，无转包及违法分包，无阴阳合同，未存在合同期限已过而仍在履行的情况。

2.4 审查建设项目实施过程管理的全面性、有效性、完善性

建设项目实施过程中管理的全面性、有效性；物资管理的适当性和效益性；投资的真实性、合规性和合理性以及项目资金、账务处理的真实性、准确性、合法性、效益性这些都是建设项目优质、高效、按期交付使用，获得最大的投资收益的保障。

（1）审查管理施工过程的全面性、有效性、完善性

审查过程中应当确认施工过程中其管理制度的建立与执行以及施工、监理、检测等机构及人员的资质是否符合国家规定。其中资质是指有政府背书的，确认持有人有能力完成一项工作的资质证明。

建设工程文件应当包括项目管理机构等单位相关人员的履职情况以及建设项目工程的进度以及质量、投资、安全和环保等重要方面的控制情况。这些工作过程也应当形成书面文件进一步确认。住房城乡建设部发布的GB/T 50328—2014（2019年版）《建设工程文件归档规范》对建设工程归档文件范围及质量要求，工程文件的立卷，归档，工程档案的验收与移交做了规范和要求。

其中工程资料包括建筑工程用地批准手续（土地使用证、土地规划许可证）、建筑规划许可证、施工许可证、开工报告、竣工报告、竣工验收单、现场签证单等。建设项目文件资料应完善并符合国家规定。

施工过程中的动态调整体现在现场签证。现场签证单是对建设工程项目在实施的过程中对未完成项目或有变更的项目的进一步说明和记录。为了合理控制建设项目造价，有关费用的签证应当遵循下列原则：①及时性，特别是一些隐蔽工程的签证，最好在隐蔽之前进行核定，避免出现事后扯皮的情况；②依据性。如果要变更和签证，都应当注明工程量与事由，并且尽量把签证图纸化；③规范性，应当严格履行签字程序，签证应由建设单位、监理单位及施工单位三方签字、盖章；④严格性，对于所有不符合相关合同要求的现场签证单，一律不得准许其增加工程项目费用，也不可以进入工程项目结算。

（2）审查建设项目物资管理的适当性和效益性

物资采购活动应当严格按照内部控制程序和管理制度执行，同时采购的相关物资应当有据可依，并且其依据应具有真实性、充分性和可靠性的特点。建设项目物资管理需要审计的主要内容包括采购程序、采购合同、采购计划、采购物资的价格、采购物资的验收、检测、入库、出库、保管以及维修制度建立与执行、剩余物资管理等。审计活动应重点查看物资质量是否符合国家规定、两地供应物资是否互串、设备，产地是否符合合同规定、剩余物资是否超过额定比例等。

（3）审查建设项目投资的真实性、合规性和合理性

造价管理制度是否建立、完善；投资估算、投资概算、建设项目工程预算、结算编制和计价的依据是否符合国家规定；建设项目工程预算、结算中应重点查看：是否按照合同约定的条款进行，工程量（特别是隐蔽工程）计算是否准确、定额套用是否准确且符合国家规定；设备及材料价格是否符合施工当期市场行情、取费标准（取费基数、费率计取等）是否符合国家规定。

（4）审查建设项目资金、账务处理的真实性、准确性、合法性、效益性

财务收支活动贯穿于建设项目全过程。财务收支活动中应重点查看：财务收支活动是否具有相对应的完善的财务管理制度；建设项目所需费用是否已经全部计入账目；记录财务时是否出现问题，比如出现挤占问题以及待摊投资的归集与分配出错或其他投资的列支出现错误。

2.5 对建设项目自立项至运营投用全过程，管理绩效进行评价。

规范性审计应当对项目的立项定位、预算编制、组织实施、绩效评价情况进行分析，并在评价过程中及时发现投资建设和运营管理等各个阶段存在的问题，并向相关责任方提出有效的咨询意见。同时应当从效益性、效果性以及经济性等不同方面对建设工程项目进行多角度评价，在评价过程中发现并揭示各个环节存在的薄弱点和潜在风险点。这样就可以进一步推动建设项目立项决策机制的完善以及最大程度实现项目的预期效果。