精细化管理背景下上海战略预留区控制性详细规划局部调整的实践——以松江区SJS3-0005单元控制性详细规划29街坊局部调整为例

蒋桂林 上海复旦规划建筑设计研究院有限公司

1 前言

“上海2035”构建了“两规融合、多规合一”的空间规划体系，在新的体系下，空间规划包括了“总体规划层次-单元规划层次-详细规划层次”三个层次。当前在推进单元规划层次全覆盖的背景下，控制性详细规划（简称“控规”）聚焦对具体地块用途和各类建设项目管控要求等作出实施性安排。局部调整作为以具体项目实施为目标导向的控规调整办法（上海市控规管理程序中“简易程序”），具有较好的适应性与灵活性，有利于提高控规编制和审批效率，因此，在今后很长一段时间内局部调整将成为常态。

“上海2035”提出建立空间留白机制，设置了约200km2的战略预留区，实施过渡期管控政策。这一政策的实施涉及的面较大、范围较广。目前，既有的上海市控规管理体系和成果技术规范主要聚焦在重点地区和一般地区，而涉及战略预留区的控规调整的成果技术规范等方面内容缺失。随着上海发展环境不断优化改善，部分位于战略预留区内现状企业的升级动力不断加强以及部分重大项目选址落地，可以预见，这一地区的局部调整将越来越多，因此，有必要梳理和总结战略预留区中局部调整面临的新问题和新情况，为今后这一地区局部调整工作提供经验借鉴，也为城市建设精细化管理奠定坚实的基础。

2 战略预留区局部调整的必要性

2.1 战略预留区的管控要求及政策机制

2.1.1 战略预留区提出的背景

经过几十年的快速发展，人口、空间规模的持续扩张，上海面临着资源环境紧约束和城市转型发展的压力，城市发展已进入关键的调整期。从贯彻国家发展新理念、发挥区域比较优势出发，上海发展模式已由增量扩张为主阶段转变为提质增效为主的新阶段。

为实现高质量发展，探索超大城市发展转型新路径，创新城市治理新模式，“上海2035”坚守人口、用地、生态、安全底线，通过控制城市人口规模、用地规模，倒逼城市发展转型，促进城镇空间结构优化，提升城市功能。同时，为应对未来发展的不确定性，“，“上海2035”提出空间留白机制和动态调整机制，为未来发展留足战略预留空间，以提高规划的弹性和适应性。

2.1.2 战略预留区空间管控要求

“上海2035”指出，战略预留区的内涵就是“远近结合、留有余地，为未来发展留足稀缺资源和战略空间，针对不可预期的重大事件和重大项目做好应对准备，提高空间的包容性。以机动指标预留的方式保障区域性重要通道、重大基础设施实施。”确保未来重大功能项目、重大事件落地。“主要包括规划市级重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件发生重大改善的地区等。”总规模约200km2。

战略预留区作为“特定政策区，实行过渡期管控政策。战略预留区内的现状建设用地，在不影响规划长远战略发展的情况下，可以继续使用。除完善生态环境、公共服务和基础设施配套以外，原则上不得进行大规模改建、扩建和新建。”

2.1.3 战略预留区规划启动机制

为实施好“上海2035”，进一步完善空间留白机制，上海市规划资源局印发《关于落实“上海2035”进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》（沪规土资规〔2018〕3号）（简称“战略预留区管理通知”）。

《战略预留区管理通知》提出，“对于中心城、沿长江干流及黄浦江1公里范围以外的战略预留区内现状项目所在地块，为产业升级、技术改造提出扩建需求的，在符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求、不影响相邻地块合法权益的基础上，采取“一事一议”的方式，经区政府同意，并由市经济信息化委会同市发展改革委、市规划国土资源局、市环保局、市科委等（简称“三委两局”）相关部门按照优质项目标准联合认定后，允许按规定组织编制或调整控制性详细规划。”

2.2 精细化管理的必然要求

近年来，为加快先进制造业的集聚和传统产业的转型升级，贯彻实施好“上海2035”总体规划发展目标，上海市规划资源局制定了一系列相关政策，包括《关于进一步优化营商环境，加快推进产业项目规划实施的细则》（68号文）、《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》等政策，鼓励企业发展转型、提高土地利用效率，实现高质量发展。同时，控规管理工作也面临提质增效的发展要求。一方面进一步提升编制质量，全面落实卓越全球城市建设要求，不断完善规划编制标准，提升城市建设精细化管理水平；另一方面按照审改优化审批流程、简化管理环节、压缩审批时限、进一步提高审批效率的要求，需进一步创新控规管理方式，不断提高控规编制审批效率。

目前控规成果规范、技术准则和管理规程主要针对重点地区和一般地区，而战略预留区的控规编制和局部调整的成果规范等尚未完善。虽然《战略预留区管理通知》对战略预留区的规划和土地管理提供了方向，但面对战略预留区内产业园区发展的特定政策和用地管控的特殊性，上海控规编制管理要求就显得针对性不足，导致预留区控规编制和局部调整过程中存在成果内容不确定性，编制、审批时间过长等问题，造成控规调整滞后于产业发展需求的窘境。

3 战略预留区局部调整的基本思路

3.1 政策导向

《战略预留区管理通知》是战略预留区内控规编制和局部调整的直接指导性政策文件。为保障现有土地使用权利人的合法权益，处理好规划预控与现状企业正常生产之间的关系，《战略预留区管理通知》明确了优质项目认定作为现状企业改扩建路径的首要条件。

优质项目认定，首先应符合国家发改委《产业结构调整指导目录》规定的“鼓励类”产业项目标准，符合市及所在区域产业发展规划和产业地图定位。属于市重点培育和发展的战略性新兴产业、先进制造业、生产性服务业的重要内容或与相关产业链功能配套的重要环节，符合智能化、高端化、集群化、服务化、精品化和绿色化六大技术改造重点方向。

其次，根据《战略预留区管理通知》规定要求，优质项目认定采取“一事一议”方式，由市经济信息化委牵头，经“三委两局”按照相关标准认定为优质项目后，方允许按规定组织编制或调整控规。

3.2 以上位规划为依据

根据“上海2035”，战略预留区统一由市政府管理。战略预留区控制线由各区在区总规、新市镇总规、单元规划编制中予以落实，经批准后的战略预留区控制线纳入规划土地管理审批系统，作为规划土地管理的依据。

局部调整应落实上位规划以及技术准则，单元规划中的刚性控制要素：主导功能、开发强度、建筑高度控制等应作为局部调整的直接规划依据，核心指标应符合相关控制要求。同时调整项目应符合以下要求：一是符合地区产业发展导向、环境保护要求等；二是开发总量符合上位规划确定的开发容量要求；三是符合地区交通承载力条件；四是用地布局符合土地集约节约利用要求。

3.3 衔接现有成果规范和相关标准

为强调规划的全过程管理，提高控规编制审批效率，上海市形成了以“分区管制、分类处理、分层控制”为特征的控规编制管理的制度框架，建立了由法规、规程、标准、规范构成的“四位一体”的控规编制的管理体系。

在明确局部调整项目符合规划原则的前提下，与现有控规调整的通则性规定程序、规范相衔接，结合战略预留区特定空间管制要求，确定相应的成果要求，确保规划编制成果合法、合规，推动项目实施落地。

3.4 多方协调

在规划编制过程中，为协调各方利益，需要通过法定程序来应对合理需求，确保政府意图的落实，平衡市场和公众的利益。

首先，战略预留区局部调整是为满足现状企业在自有土地上进行改建、扩建、新建的需要，因此，在局部调整编制的评估阶段需要了解实施项目是否为市“三委两局”认定的优质项目，企业实际需是否符合相关政策和上位规划要求，来初步评判项目的可行性。

其次，对于初步可行项目，在规划编制过程中，与区规划资源局对影响规划方案和时间进度的因素进行分析与预判，如是否存在部门矛盾、信访矛盾等，对于可能出现的对规划方案影响较大，协调需耗时较长的情况，提前做好沟通，明确基本不影响方案稳定性和规划编制效率。

然后，在局部调整编制条件相对成熟后，与市、区规划资源局协商，明确规划编制的成果深度、总体时间要求，主体责任，细化明确后续意见征询、市规委会、草案审核、审批等开展形式和时间安排；并正式启动规划编制工作。

4 松江区SJS3-0005单元控制性详细规划29街坊局部调整实践

松江区总体规划结合上海市功能布局调整，划定了战略预留区控制线，并纳入规划土地管理审批系统。松江区战略预留区总规模约20.6km2，主要分布在九亭高科技园区、泗泾北部工业区、洞泾工业区（沪松公路以西）、松江经济技术开发区东区（锦昔路以西以及轨交金山支线以东）、车墩工业区（东西联络线以南）以及大港工业区。

本次局部调整涉及的SJS3-0005单元29街坊位于松江工业区洞泾分区，属松江区总体规划确定的战略预留区范围，规划范围东至洞凯路、南至洞薛路、西至洞业路、北至洞舟路，总用地面积约14.79公顷。本项目是松江区在上海市规划和国土资源管理局印发《战略预留区管理通知》后第一批控规调整项目。

4.1 前期评估

4.1.1 优质项目认定

开发主体为响应国家节能环保的要求，发展先进复合材料产业的政策。拟建立聚氨酯复合材料产业研发、生产和销售的基地，并争取成为聚氨酯复合材料产业的国家级技术中心。为落实以上目标，拟在SJS3-0005单元的29-10地块技改扩建生产用房及设备流水线，该项目将建设成为集聚氨酯复合材料、聚氨酯保温材料和水性聚氨酯漆为主要产品的研发、生产基地。更好的提供企业发展的平台和为社会提供节能系列产品服务的能力，有重大的科学、经济、社会效益。2019年，市“三委两局”认定开发主体单位“改扩建生产用房及设备流水线项目”为优质项目。

4.1.2 上位规划

SJS3-0005单元是松江工业区洞泾分区的重要组成部分，东到沪松公路及张泾路、南临砖新河及蔡家浜路、西至刘五公路、北靠塘砖路，总用地面积约445.59公顷。

松江工业区洞泾分区发展目标是依托良好的区位交通条件，以“产业提升”为核心，打造成为集先进制造业和生产性服务业于一体的现代化产业园区。产业重点发展以“机械设备制造、汽车配件、电气电子设备制造”为主的先进制造业和以“现代物流、专业市场和商务办公”为主的生产性服务业，促进生产性服务业与先进制造业的高度融合。

工业用地开发强度与建筑高度控制要求：开发强度，单元内工业用地平均容积率控制在1.5左右，其中规划新增工业用地容积率控制在0.8～2.0区间。已出让的工业用地中，经区发改委、区经信委、区规土局确认需近期改造提升的项目，开发强度按规划工业用地予以控制（容积率控制在0.8～2.0）；其余已出让的工业用地严格按照土地出让合同确认的开发强度予以控制。建筑高度，工业用地建筑高度控制在30m以下，确因工艺流程需要突破高度控制的工业项目，可经区相关部门认可后提出申请。

4.1.3 开发主体诉求

开发主体为提升产业能级，拟在现状企业自有土地上进行改扩建，容积率提高到2.0，建筑高度控制在30m以下，以满足《改扩建生产用房及设备流水线》项目实施要求。

4.1.4 评估结论

本项目在项目启动前期已经进行优质项目认定，满足战略预留区规划编制启动机制要求，规划调整指标符合上位规划要求，符合集约节约用地等原则，有利于存量用地的高效利用，有利于企业提升产业能级，规划调整具有可行性。

4.2 规划编制

以“一类分区、四个环节”为总体要求，开展规划编制工作。在任务书阶段，根据局部调整流程的相关要求，以市、区明确的规划内容，以及规划编制时需深化研究的内容、报审成果深度要求、要件要求，编制任务书。任务书获批后，申请要素底板，根据任务书编制规划草案并公示，在公示期间区规划资源局组织召开专家、部门意见征询会征求意见，同时根据专家、部门意见以及公众意见进一步修改完善规划方案。在任务书规定的时间内，修改完善的规划方案报市局进行技审，并根据技审要求完善规划成果，最后由市局报市政府审批。经市政府批复后，完成项目信息化平台成果入库、对外发布、项目成果归档等工作。

4.3 规划成果

4.3.1 规划范围的确定

由于目前控规成果规范、技术准则和管理规程对战略预留区的控规调整的规定尚未完善，因此，在草案阶段，规划方案根据《上海市控制性详细规划技术准则（2016年修订版）》的要求，规划范围以街坊为单位编制方案。然而根据战略预留区控制要求，用地都应划定为城市发展备建用地（X），这与现状企业的权籍不符，一旦后续街坊内其他产业项目升级改造需调规，就面临与上位规划、相关政策相矛盾等问题。

经多次研究，最终市详规处、市编审中心决定战略预留区中局部调整编制范围为具体调整地块，有效规避了上述矛盾，也更契合战略预留区规划预控与企业合理预期的实际要求。

4.3.2 控制要素

战略预留区局部调整大部分涉及的是产业类项目，因此，局部调整的控制要素相对其他居住、商业而言比较简单，主要体现在核心指标的控制上，核心指标主要包括容积率、建筑高度两个方面。

由于本项目为实施性项目，在核心指标主要通过两个方面来认定，一是通过具体建筑方案来细化建设方案的可行性，另一方面是通过上位规划的控制要求来确定建设方案是否符合相关技术要求。

5 结束语

目前，战略预留区的局部调整主要采用“一事一议”方式来开展的。根据本项目编制过程和结果来看，战略预留区局部调整流程可以概括为：启动程序为前期论证评估—审议批准—规划编制和审批，与其他开发边界内的局部调整流程基本一致，但对于项目启动阶段需认定为优质项目，这要求与其他地区不同。另外，法定图则与一般局部调整成果要求有差异，战略预留区局部调整法定图则规划范围为具体调整实施地块，而不是以街坊为规划范围的法定图则。

面对日益强烈的产业转型升级需求，位于战略预留区内的现状优质企业不断涌现，局部调整的需求也不断的增多，针对目前战略预留区局部调整的成果技术规范尚未完善，因此有必要将战略预留区的局部调整的成果要求纳入现有的控规成果体系中来，诸如明确局部调整的法定流程，法定图则中规划范围、控制要素的特定要求，入库成果制作要求等，进一步完善现有控规管理体系与成果规范，提高规划编制审批效率，为提升精细化管理水平奠定坚实基础。