检察公益诉讼与阻断外国法不当域外适用

王凤涛

内容提要：“等”外新领域探索的理论与实践表明，检察公益诉讼案件范围是一个开放的范畴。检察公益诉讼拓展至阻断外国法不当域外适用领域的根据在于，外国法不当域外适用严重侵害我国的公共利益且明显违反法律强制性规定，而行政执法难以完全防止外国法不当域外适用之侵害，私益诉讼等途径亦不足以阻断外国法不当域外适用，检察公益诉讼恰恰提供了解决这些问题的抓手。检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼制度之构建，应当在采用“从 ‘顶层设计’ 到 ‘基层验证’”路径的基础上，采用“从 ‘基层探索’ 到 ‘顶层确认’”的路径。经过线索发现及其甄选、诉前程序和诉讼程序三个环节，确保阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼能够实现维护公益的制度功能。

2017 年底美国发布的《国家安全战略报告》 将中国定位为“战略竞争对手”，随后逐渐加大对中国各方面的遏制力度。①参见张家铭：《“霸权长臂”：美国单边域外制裁的目的与实施》，载 《太平洋学报》 2020 年第2 期。特别是2018 年以来，美国在出口管制、经济金融等多个领域，频繁将国内法适用于中国公民、法人和其他组织，损害其正当利益。②参见李秀娜：《制衡与对抗：美国法律域外适用的中国应对》，载 《国际法研究》 2020 年第5 期。对此，中国商务部2020 年9 月19日和2021 年1 月9 日先后公布 《不可靠实体清单规定》 和 《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称 《阻断办法》），全国人大常委会于2021 年6 月10 日通过 《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称 《反外国制裁法》）。作为中国版“阻断法”的重要构成部分，这些法律规范规定了私益诉讼等阻断外国法不当域外适用的相关措施。这些措施对于阻断外国法不当域外适用，维护国家主权、安全、发展利益，维护公平、自由的国际经贸秩序，保护中国公民、法人和其他组织的合法权益，都会产生积极影响。然而，外国法不当域外适用案件的当事人未必积极通过私益诉讼寻求救济，这类案件也并非仅仅损害当事人的私益。在遭受损失的中国公民、法人或者其他组织未提起私益诉讼，而当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施或者根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定损害国家利益和社会公共利益的，我国尚无有力的司法阻断方案。中国检察机关是国家的法律监督机关，检察官作为公共利益的代表，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量，③参见习近平：《致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第181-182 页。通过提起检察公益诉讼发挥法律监督职能，能够有效阻断外国法不当域外适用，维护国家利益和社会公共利益，维护中国公民、法人和其他组织的合法权益。

一、检察公益诉讼“等”外新领域的探索历程

检察公益诉讼制度确立后，案件范围呈现出逐渐扩展的趋势。2017 年6 月27 日，第十二届全国人大常委会表决通过 《关于修改 〈民事诉讼法〉 和 〈行政诉讼法〉 的决定》，检察公益诉讼制度正式入法。这两部法律在表述检察公益诉讼案件范围时均使用了“等”字。2018 年3 月2 日，“两高”发布 《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在规定检察公益诉讼案件范围时也用了“等”字。在法条中“等”字作为兜底条款出现很常见，但规定检察公益诉讼案件范围的“等”字依然引起社会广泛关注。这里的“等”是“等内等”还是“等外等”，在制度形成之初存在不同理解。④参见汪全军：《〈立法法〉 第72 条第2 款中“等”的含义解释》，载 《法律方法》 2018 年第2 期。但普遍的观点认为，现行立法采用的“列举加概括”结构具有较大的解释空间，检察公益诉讼案件范围的拓展具有客观必然性和相当的合法性。⑤参见陈爱武：《论家事检察公益诉讼》，载 《国家检察官学院学报》 2020 年第5 期。从我国立法和司法实践来看，检察公益诉讼案件范围总的发展方向也是不断扩大，⑥参见颜运秋：《中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法》，载 《深圳社会科学》 2021 年第1 期。“等”外新领域的探索持续推进。

中央层面的改革文件对检察公益诉讼新领域案件拓展作出了一系列规定。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 要求“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》 提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”。《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》 《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》 《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》 《最高人民检察院、全国妇联关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》 《最高人民检察院、中央军委政法委员会关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》 《2020 年推动长江经济带发展工作要点》 等文件，先后提出了研究办理安全生产，⑦2021 年6 月10 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修改的 《中华人民共和国安全生产法》 第七十四条第二款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”这为检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件提供了直接的法律依据。重点领域质量安全，证券，国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等，国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的检察公益诉讼案件。

全国各级人大及其常委会对于检察公益诉讼案件探索给予了大力支持。2020 年5 月28 日，《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》⑧参见 《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2020 年第2 期。批准的 《最高人民检察院工作报告》 在“下一阶段工作安排”中提出“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”，⑨参见张军：《最高人民检察院工作报告——2020 年5 月25 日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2020 年第2 期。进一步明确了检察公益诉讼新领域案件探索的方向和重点。地方各级人大及其常委会积极通过地方立法、专项决定等支持检察公益诉讼新领域拓展的探索。截至2020 年7 月，全国已有21 个省级人大常委会作出支持或加强公益诉讼检察工作的专项决定，⑩参见徐日丹：《公益诉讼“等”外探索 等来哪些变化》，载 《检察日报》 2020 年11 月15 日第5、第6 版。为检察公益诉讼范围拓展提供了坚实的立法保障。各地检察机关也积极争取党委、人大的重视支持，在办好法律规定案件的基础上，积极探索办理关乎公共利益的“等”外领域案件，11参见李春薇：《“等”外探索：更好地保护公益》，载 《检察日报》 2019 年10 月23 日第1、第2 版。取得了良好的法律效果和社会效果。

最高人民检察院根据中央决策部署和全国人大及其常委会的有关决定，稳步开展检察公益诉讼新领域案件探索。为适应检察公益诉讼工作发展的新形势，2020 年1 月18 日在全国检察长会议上，最高人民检察院将检察公益诉讼“等”外新领域案件的探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，12《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》 第一条规定，“积极”就是要坚持在政治站位上对人民高度负责、勇于担当作为。“稳妥”就是要秉持法治、理性精神，立足公益诉讼检察职能定位，把握办案程序和实体的规范性，聚焦重点领域，注重办案质效；做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等工作，争取各方支持。这一“语序”的调整，为“等”外新领域探索提供了更大空间。13参见闫晶晶：《小变化，大文章》，载 《检察日报》 2020 年5 月11 日第1、第2 版。2020 年以来，最高人民检察院作为拓展公益诉讼案件范围中央改革任务的牵头单位，经与住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家文物局等参加单位沟通，将完善文物保护公益诉讼法律体系、部署开展长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划。14参见前引⑩，徐日丹文。2020 年9 月18日，最高人民检察院发布 《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》（以下简称 《指导意见》），要求准确把握新领域案件的重点范围：注意办理中央层面改革文件等要求研究探索的其他新领域案件；突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件；办好地方性法规支持探索的新领域案件；参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件。2020 年12 月29 日，“两高”公布修订后的 《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，根据 《民法典》 的规定，在检察机关提起民事公益诉讼的案件范围中，增加了“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉”类案件。

随着检察公益诉讼理论研究的深入和立法、司法实践的推进，人们对相关法条中的“等”字的理解逐渐达成一致，即包括需要与法律明确规定的领域予以同等保护的公共利益领域。外国法不当域外适用就是这样的领域。我们以检察公益诉讼“等”外新领域探索历程为切入点，在剖析检察公益诉讼范围拓展至阻断外国法不当域外适用领域之根据的基础上，探寻检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼制度的建构进路和履职程序，以充分发挥法律监督职能，更好地维护国家利益和社会公共利益。

二、检察公益诉讼何以拓展至阻断外国法不当域外适用领域

检察公益诉讼范围向阻断外国法不当域外适用领域拓展，既要考察理论上的正当性、现实中的必要性，还要考虑法律层面的可能性（如《指导意见》 第八条）。具体而言，可以从公共利益保护、法律强制性规定、现有执法的有效性和适格诉讼主体四个方面展开。

（一）外国法不当域外适用严重侵害我国的公共利益

公共利益就是对不特定多数人需要的满足。15参见最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017 年版，第3 页。外国法对中国实体和公民的不当域外适用，不仅直接侵害了我国公民、企业和其他组织的合法权益，还严重侵害我国的国家利益和社会公共利益。第一，妨碍中国高科技产业转型升级和制造强国战略实施。美国通过政策或法律限制对华高技术产品出口，加大出口管制力度，扩大出口管制范围，16参见沈伟：《中美贸易摩擦中的法律战——从不可靠实体清单制度到阻断办法》，载 《比较法研究》 2021 年第1 期。干预中国高技术企业与美国企业合作，阻滞中国企业获得美国高科技产品。同时，通过对中国企业处以高额罚款、对企业高管追究刑事责任等方式，打压中国高科技企业，企图迫使中国企业建立符合美国法的合规监管体系，17参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载 《中国法学》 2019 年第6 期。阻碍中国部分高科技产业升级，威胁中国高端制造业和高科技产业的发展。18参见前引①，张家铭文。第二，破坏我国的营商环境和国际贸易发展。美国凭借其在经济、贸易领域的优势地位将相关中国企业列入“实体清单”，对海外运营涉及美国产品、互联网服务、知识产权甚至利用美元结算的企业采取“长臂管辖”，进行交易封锁和贸易隔离，阻碍中国企业进入美国市场和开展正常的国际贸易，制裁中国公民、组织，威胁全球产业链、供应链和价值链，破坏正常的国际经济秩序和全球治理体系，19参见黄伦宽：《中国建立“不可靠实体清单”制度背景及意义》，载 《合作经济与科技》 2020 年第2 期。破坏我国的营商环境和国际贸易发展。第三，危害我国国家主权和国家安全。美国奉行的单边主义和霸权主义对我国政治安全、经济安全、海外利益安全、科技安全、资源安全、网络安全等国家安全，以及经济主权、数据主权、司法主权等国家主权均造成不同程度的危害。20参见刘天骄：《数据主权与长臂管辖的理论分野与实践冲突》，载 《环球法律评论》 2020 年第2 期；杨成玉：《反制美国“长臂管辖”之道——基于法国重塑经济主权的视角》，载 《欧洲研究》 2020 年第3 期。第四，威胁“一带一路”建设和“人类命运共同体”的构建。外国法不当域外适用使我国企业在“一带一路”建设过程中不仅面临国家国际合作的政治、经贸、安全风险，21参见 《美国“长臂管辖”对中国“一带一路”及海外发展造成何种影响？》，搜狐网：https://www.sohu.com/a/211923947_9994 3379，2021 年2 月28 日访问。还要面临较大的法律风险和法律障碍，22参见霍政欣、金博恒：《美国长臂管辖权研究——兼论中国的因应与借鉴》，载 《安徽大学学报（哲学社会科学版）》 2020年第2 期。对推动构建“人类命运共同体”形成直接威胁，23参见前引17，肖永平文。损害我国国家利益和社会公共利益。

（二）外国法不当域外适用明显违反法律强制性规定

外国法不当域外适用是依据一国的国内法而非国际条约确定管辖权，24参见前引①，张家铭文。将国内法凌驾于国际法之上，这不仅违背公认的国际法，25参见马忠法、李依琳、李想：《美国长臂管辖制度及其应对》，载 《广西财经学院学报》 2020 年第1 期。还违反我国的国内法。例如，2010 年3 月18 日美国国会通过的《海外账户税收合规法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，简称FATCA）以美国国内法的方式给全球各国金融机构设定了履行对美国的协税义务。该法案对我国银行设定的相关义务与我国《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》 《商业银行法》 《银行业监督管理法》 等法律存在冲突。26参见沈伟：《后金融危机时代的全球反避税措施：国别差异路径和全球有限合作》，载 《比较法研究》 2018 年第1 期；秦福川、钱鑫：《如何应对美国的“长臂管辖”——美国外国账户税务合规法案对我国商业银行的影响分析》，载 《中国城乡金融报》 2012 年3 月26 日第A3 版。2018 年3 月23 日美国生效的 《澄清域外合法使用数据法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act），27参见 《美国 〈澄清域外合法使用数据法〉 译文》，张露予译，载周汉华主编：《网络信息法学研究》，中国社会科学出版社2018 年版，第295-307 页。通过管辖数据控制者及其遍布世界的云服务网络，将本限于一国领土之内的管辖权延伸到了全球，授予美国执法机构单方调取域外数据的权力。28参见前引20，刘天骄文。该法案违反我国《网络安全法》第三十七条、第六十六条关于在境外存储网络数据或者向境外提供网络数据的强制性规定。此外，美国法院近年经常要求我国银行等企业提供与美国诉讼相关的各类文件或信息，对拒绝提供者科以高额罚金，进行严厉制裁。29参见甘勇：《论国际礼让原则在美国法院域外取证中的适用——兼论中国企业应对之道》，载 《石河子大学学报（哲学社会科学版）》 2020 年第6 期。美国法院的做法直接违反我国《国际刑事司法协助法》第四条第三款的禁止性规定。

（三）行政执法难以防止外国法不当域外适用之侵害

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”30习近平：《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉 的说明》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第96 页。在司法实践中，美国法院将“‘阻断法’在本国实施的程度”作为其“外国主权强制”的主要考虑因素。如果本国实践中对违反其“阻断法”的行为没有进行严格执法，并且轻易地给予相关主体事实或法律上的豁免，“外国主权强制”的抗辩在美国法院会被削弱。31参见叶研：《欧盟 〈阻断法案〉 述评与启示》，载 《太平洋学报》 2020 年第3 期。而“阻断法”执法程序的启动，在某种程度上有赖于适用主体的主动报告（《阻断办法》 第四条至第七条）。履行报告义务的公民、法人或者其他组织根据国务院有关部门发布的禁令，虽然可以得到政府有关部门给予的必要支持，并将禁令作为在外国法院以“外国主权强制”为由进行有效抗辩的依据，但很多时候可能仍然难以获得外国的制裁豁免，32参见李凤宁：《国内法域外适用的反制急先锋——法国阻断法研究及启示》，载 《国际经济法学刊》 2020 年第3 期。因此未必总有报告的主动性。与此同时，中国公民、法人或者其他组织由于受外国法不当域外适用的影响不同，个体利益与国家利益和社会公共利益并非总是一致，面临外国法不当域外适用时会在遵守本国“阻断法”与接受外国法不当域外适用之间进行利益衡量。如果违反本国“阻断法”的成本小于接受外国不当域外适用的收益，就会选择遵守外国法而非主动报告有关情况。反之，如果遵守“阻断法”的收益大于接受外国法不当域外适用的成本，才有动力主动报告有关情况而非遵守外国法。换言之，在外国法不当域外适用问题上，难免会出现公民、法人或者其他组织未主动报告的情况，从而减少了行政执法所需信息的供给，造成依赖适用主体主动报告的行政执法缺乏充分的信息支持，不仅降低阻断法在本国实施的程度，而且难以有效阻断外国法不当域外适用对国家利益和社会公共利益的损害。

（四）私益诉讼等途径不足以阻断外国法不当域外适用

私益诉讼是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要途径。通过私益诉讼如果能够同时维护国家利益和社会公共利益时就没有必要启动公益诉讼。根据《阻断办法》 第九条之规定，当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施，侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失。根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求在该判决、裁定中获益的当事人赔偿损失。《反外国制裁法》 第十二条也规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。这种条款被称为“追索条款”（Clawback Clause），确立了外国法不当域外适用的损害索赔制度。33See Harry L.Clark，“Dealing with U.S.Extraterritorial Sanctions and Foreign Countermeasures”，University of Pennsylvania Journal of International Economic Law，Vol.20，No.1，1999，p.62 and 82.法律规定的其他机关和有关组织提起的公益诉讼（私诉公益诉讼），也是维护国家利益和社会公共利益的重要手段。但私益诉讼和私诉公益诉讼二者均难以有效阻断外国法不当域外适用。一是中国公民、法人或者其他组织提起私益诉讼索赔的利己动机与保护因外国法不当域外适用受到侵害的国家利益和社会公共利益需要的利他动机并不一致，难以将公民、法人或者其他组织的利己动机引导至保护因外国法不当域外适用受到侵害的公共利益的方向。34参见前引15，最高人民检察院民事行政检察厅编书，第11 页。二是外国法不当域外适用的行为主体通常都是掌握大量资源的法人，因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等方面的原因，使得法律规定的机关和有关组织即使主观上关心因外国法不当域外适用受到侵害的国家利益和社会公共利益，客观上也难以通过私诉公益诉讼阻断侵害行为。35参见张步峰：《检察机关提起公益诉讼的功能分析》，载 《检察日报》 2015 年7 月8 日第3 版。三是外国法不当适用对公共利益的侵害影响范围广，受到侵害的中国公民、法人或者其他组织人数众多，也难以从中确定公共利益的代表者。由中国检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼（公诉公益诉讼）则可以克服这些困难，有效维护国家利益和社会公共利益。

三、阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼制度之构建

作为检察公益诉讼制度形成和发展的重要环节，检察公益诉讼案件范围的拓展，在改革路径上表现为前后相继的两个改革阶段：第一阶段是宏观改革层面的“自上而下”的改革，采用“从‘顶层设计’ 到 ‘基层验证’”的路径；第二阶段是微观改革层面的“自下而上”的改革，采用“从‘基层探索’ 到 ‘顶层确认’”的路径。两个阶段遵循着不同的改革逻辑，承载着不同的改革使命，但殊途同归，均服务于维护国家利益和社会公共利益的目的。

（一）从“顶层设计”到“基层验证”

凡属重大改革要于法有据。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。36参见习近平：《在法治下推进改革，在改革中完善法治》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第35 页。十八大之后重大司法改革项目均遵循这一法治思维和法治理念，37在十八届四中全会确定的检察公益诉讼改革任务上，表现为“从‘顶层设计’ 到‘基层验证’”。具体可以分为五个步骤。

第一步，中央对检察公益诉讼进行顶层设计。2014 年10 月23 日，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年5 月5 日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），对检察公益诉讼作出顶层设计。

第二步，全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点。2015 年6 月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2015 年12 月，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称 《实施办法》）；2016 年，最高人民法院出台配套文件。

第三步，检察机关根据全国人大的授权在一定范围内进行试点。2015 年7 月起，最高人民检察院根据全国人大常委会的授权、《试点方案》 以及检察机关在此基础上制定出台的《实施办法》，选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13 个省（自治区、直辖市）开展为期两年的试点。

第四步，总结试点经验和成效，推动相关法律修改完善。最高人民检察院在总结试点经验的基础上，全面评估改革试点的成效，提炼可复制可推广的成熟经验，积极推动相关法律的修改完善。38参见郑新俭：《做好顶层设计 稳步推进公益诉讼试点工作》，载 《人民检察》 2015 年第14 期。2017 年6 月27 日，第十二届全国人大常委会表决通过《关于修改〈民事诉讼法〉 和〈行政诉讼法〉的决定》，检察公益诉讼制度上升为法律。

第五步，根据修改后的法律，在全国范围内全面施行检察公益诉讼制度。2018 年3 月2 日，“两高”发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的权利义务等内容作出规定，为全国司法机关办理检察公益诉讼案件提供了统一的规范依据。

（二）从“基层探索”到“顶层确认”

科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。39参见前引36，习近平文。检察公益诉讼制度确立以后，需要在检察公益诉讼制度第一阶段改革成果的基础上，开启第二阶段的改革进程。检察公益诉讼范围“等”外新领域制度化的重要途径，即从“基层探索”到“顶层确认”。40中国特色社会主义法律体系如期形成的重要经验，即对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。参见刘作翔：《论重大改革于法有据：改革与法治的良性互动——以相关数据和案例为切入点》，载 《东方法学》 2018 年第1 期。作为检察公益诉讼制度发展的重要表现形式，检察公益诉讼范围向阻断外国法不当域外适用新领域拓展，也需要经历从“基层探索”到“顶层确认”的过程。具体而言，也可概况为五个步骤。

第一，鼓励各地开展阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼探索。通过发文、领导讲话等方式，向各地检察机关传递开展提起阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼探索的信号，鼓励各地检察机关进行探索。

第二，布署部分地方检察机关开展提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼试点。根据各地检察机关的探索实践，在综合考量外国法不当域外适用案件数量、检察公益诉讼“等”外新领域拓展情况、涉外检察工作成效等因素的基础上，在各方面条件比较成熟的检察机关开展试点，探索可复制可推广的地方经验并及时报告试点进度和困难。在条件具备时将阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼写入地方人大决定等地方性立法，在建章立制上蹚出新路。

第三，总结阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼的经验，加强与国务院有关部门的沟通和协调，及时向全国人大常委会作出专项报告，争取国务院有关部门和全国人大常委会的支持。在向全国人大常委会作专项报告时，一并或者专题报告阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼工作的开展情况。

第四，积极推动检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼入法。积极建议国务院有关部门和全国人大常委会在制定或修改相关法律法规时增加检察公益诉讼条款。具体而言，在国务院有关部门制定或修改阻断外国法不当域外适用方面的部门规章时，明确检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的相关规定；全国人大常委会在修改法律或制定法律时，明确检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的法律地位。

第五，根据修改后的法律法规全面推开检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼制度。在相关法律法规中明确：“中国公民、法人和其他组织在相关案件中未提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”通过提起阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼，更彻底地阻断外国法不当域外适用，更充分地营造良好的国际营商环境，更全面地激发知识产权创新，更有力地维护中国公民、法人和其他组织的合法权益。

四、检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的程序

检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的程序，涵盖线索发现及其甄选、诉前程序和诉讼程序三个环节。这三者在理论上是一种依次递进关系。损害国家利益和社会公共利益的外国法不当域外适用案件，只有经过检察机关依法层层筛选和过滤，才能够最终进入检察公益诉讼程序。

（一）阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼的线索发现及其甄选

发现案件线索是检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的前提和基础。线索来源可以归纳为六类：一是检察机关在履行职责中发现外国法不当域外适用损害国家利益和社会公共利益的线索。二是国务院有关部门在实施 《不可靠实体清单规定》 《阻断办法》 和 《反外国制裁法》 过程中发现的外国法不当域外适用线索。41参见 《不可靠实体清单规定》（商务部令2020 年第4 号）第四条、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部令2021 年第1 号）第四条。三是检察机关各业务部门发现并向公益诉讼检察部门移送的外国法不当域外适用线索。四是人大代表、政协委员反映的外国法不当域外适用领域的热点、焦点和难点线索。五是中国公民、法人或者其他组织控告、申诉或者举报的外国法不当域外适用线索。六是新闻媒体报道和社会舆论关注的外国法不当适用领域的热点和焦点问题。42参见刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，载 《国家检察官学院学报》 2017 年第2 期；前引15，最高人民检察院民事行政检察厅编书，第95-107 页。阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼案件专业性强、敏感度高、国际关注度高，发现案件线索并不必然导致检察公益诉讼程序的启动。在启动程序之前，应当对案件线索进行审查，依法调查核实违法行为、损害后果、相关证据及有关情况，确定公共利益受损的情况及原因，并视情况听取国务院有关部门的意见，确有必要的再启动检察公益诉讼程序，从而既强化对公共利益的保护，又严格规范行使法律监督权。

（二）检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的诉前程序

检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼作为维护国家利益和社会公共利益的重要举措，在提起诉讼前应当履行必要的诉前程序：第一，相关中国公民、法人和其他组织合法权益受到侵害，但未提起私益诉讼的，检察机关可以督促、支持其提起诉讼。第二，涉及公共利益的，应当依法督促法律规定的机关提起公益诉讼，建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起公益诉讼。法律规定的其他机关或组织提出需要检察机关支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起公益诉讼。第三，相关中国公民、法人和其他组织未提起私益诉讼，或者法律规定的机关和有关组织未提起公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，且公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起阻断外国法不当域外适用检察公益诉讼。第四，提起检察公益诉讼前，应当视情况征求国务院有关部门的意见，确有必要时再启动公益诉讼程序。第五，检察机关拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期满，没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的，由检察机关向人民法院提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼。

（三）检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的起诉程序

经过诉前程序，检察机关在满足相应条件才可以提起公益诉讼。由于阻断外国法不当域外适用公益诉讼可能涉及经济、外交、司法等多个领域，较普通的公益诉讼更加敏感和重大，提起此类公益诉讼应当更加审慎稳妥。起诉前不仅要权衡是否违反我国法律法规，是否损害国家利益或社会公共利益，还要考虑相关事项是否存在重大争议，是否会引起国际争端或产生其他不利后果等因素。检察机关对因外国法不当域外适用导致损害公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼的诉讼请求，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等六种形式，具体提出哪些诉讼请求，应当根据“阻断法”的规定和当事人遵守禁令范围内的外国法或者根据禁令范围内的外国法作出的判决、裁定造成的损害以及维护国家利益和社会公共利益的需要确定。

作为中国版“阻断法”的重要组成部分，《不可靠实体清单规定》 《阻断办法》 和《反外国制裁法》 的出台逐步建构和丰富了我国“阻断法”体系。“制度的生命力在执行，有了制度没有严格执行就会形成 ‘破窗效应’。”43参见习近平：《严格执法，公正司法》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第48 页。中国版“阻断法”效力的发挥，有赖于得到切实有力的执行。检察机关提起阻断外国法不当域外适用公益诉讼，是确保“阻断法”具有旺盛生命力的重要检察举措，必将为有效阻断外国法不当域外适用，切实维护国家利益和社会公共利益，充分保护中国公民、法人或者其他组织的合法权益，提供有力的检察保障。