乡村振兴背景下县级农村金融法律体系研究——以广西BX县为例

陈裕燊

引言

乡村振兴战略的实施，重心在于农村经济，通过发展农村经济，使农村居民的生活水平和文化水平得到显著提高，乡村文明显著提升，从而实现乡村振兴。但是，一直以来国家财政因资金有限而有心无力，农村经济的发展缺少资金的支持，发展速度远远落后于城镇经济。在此背景下，农村金融能够为农村经济注入发展资金，解决农村经济发展速度过慢的问题。由于我国农村金融体系起步较晚，没有统一的农村金融法律体系，不利于我国农村金融体系的发展。鉴于此，本文旨在探索如何完善我国的农村金融法律体系，保障农村金融的健康发展，从而促进农村经济发展，实现乡村振兴。

一、乡村振兴与农村金融的关系及现状

（一）乡村振兴与农村金融的关系

2021年2月25日，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。此次大会既是我国全面脱贫的胜利，也是乡村振兴战略进入全面实施阶段的开始。同年4月29日，十三届全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，更是将乡村振兴战略正式提高至国家法律层面。事实上，党和国家一直以来都十分重视农村经济的发展，通过财政拨款为农村经济注入发展资金。但是国家财政注入的资金有限，无法完全满足农村经济发展的需求，也无法满足具体农村经济主体的资金需求。乡村振兴战略的实施，其中一个重点在于如何使农村经济体系快速发展，逐步跟上城镇经济的发展，进一步提高农村群体的收入和生活水平，而这一切都需要资金的支持。因此，拓宽农村经济的资金来源是解决农村经济发展资金短缺的重要措施。

乡村振兴依托于农村经济的发展，金融能刺激国家经济的发展，同样也能在乡村振兴战略的全面实施中发挥重大的支撑作用。一方面，农村金融能够通过金融贷款增加农村产业的资金，大幅提高生产条件，扩大生产规模，从而提高生产效率，增加产业收入，实现农村经济的发展。另一方面，农村经济规模的发展和扩大，在政策的指引下，反过来可以增加农村金融的需求供给，填补金融体系在农村区域的空白，使金融体系得到进一步的完善和扩大。农村金融的引进和发展，是乡村振兴战略的必要举措。

（二）BX县的农村金融现状

广西BX县是一个总人口200多万的人口大县，全县共有28个镇、317个行政村。该县为农业大县，以种植业、养殖业为主，大量种植水稻、甘蔗和玉米，养殖生猪并调出县外。农村金融在BX县的经济发展中至关重要。

第一，通过金融政策倾斜，大力推进农业产业化[1]。BX县根据全县农业的实际发展情况，选出优势产业，通过政策倾斜为其注入资金，吸收散户整合成为大型农业企业，不断扩大其生产规模，形成该产业的龙头企业，主导产业规模的不断扩展。比如，BX县桂源农牧有限公司原本只是一个独行的“羊倌”养殖个体户，2017年被认定为特色扶贫产业之一，在政府政策的支持下获得农村信贷的资金注入，现如今已经成为集种羊培育、牧草种植、饲料加工、肉羊加工及冷冻、生羊销售为一体的大型养殖基地，带领全县19个乡镇、29个行政村参与黑山羊养殖行业，带动550户贫困户年增收2万元以上，近2000人脱贫。

第二，通过贫困户的小额信贷将资金注入合作社，通过合作经营模式实现产业兴旺、村民富裕的双赢。BX县富山水果种植专业合作社在政策的指导下，吸纳1636户贫困户的小额信贷资金，每户平均投入5万元，年分红达到4000多元，每年创造就业超过5万人次。

第三，通过政府信用评级，农民获得了农村小额信贷资格。在原先的商业金融贷款体系中，农民因没有固定的抵押物，再加上农业风险较高，贷款收益低，许多缺少资金支持的农民无法获得贷款资格，无法参与农村经济建设。政府通过深入基层调查，详细摸查农村群体的实际情况，针对不同情况的家庭条件做出不同的信用评级，村民可以凭借自身的信用评级，无需抵押物而获得政策上的金融贷款帮扶。截至2020年12月31日，BX县扶贫小额信贷合计2149680.08元。从总体上看，BX县的农村金融已经形成了一定的规模，但是仍然存在不少的法律问题。而农村金融对农村经济发展的加速作用也是显而易见的，现存的法律问题需要得到尽快解决，只有完善的农村金融法律体系，才能保障农村金融在乡村振兴战略中发挥出巨大的作用。

二、BX县乡村振兴中农村金融体系存在的法律问题

（一）乡村群体对金融缺乏法治思维

BX县常住人口139万，但是每年外出务工人口超过80万，这批外出务工群体大多为18—45周岁的主要劳动群体，剩余留守家乡的贫困群体多为年纪偏大且不具备较高的文化水平，无法理解金融贷款的性质。而过去的扶贫款项覆盖面较广，宣传深入人心，导致留守的贫困群体将此二者混为一体，错误地认为农村政策金融贷款与原先的扶贫款项一样，是国家政府的无偿补助、不需要个人偿还。此外，由于乡村的经济发展相对落后，金融覆盖面不广，大多数乡村居民没有接触过金融贷款，并不清楚金融违约的后果与责任，导致居民的金融信用意识较为薄弱。另外，由于外出务工人口数量庞大，人口流动性较大，追还贷款成本较高，金融机构工作人员不足，不能及时进行追债，导致金融违约现象一直居高不下。

（二）农村金融贷款缺乏相应的规制制度

BX县的乡村振兴金融是在原先的精准扶贫小额信贷的基础上发展而来，是一种典型的政策性金融。原精准扶贫小额贷款的对象主要是已经完成建档立卡的贫困户，这类贷款资金必须专款专用，严格按照精准扶贫政策的规定使用。在乡村振兴战略的背景下，原本就不够详尽的精准扶贫小额信贷规制制度无法保障乡村振兴金融的健康发展。根据政策的规定，乡村个体户结合自身的发展前景和发展意愿，可以将还款期限定为一至三年，如果在还款期限内出现不利于乡村个体户的突发状况，导致个体户无法获取预期的收益，该个体户在还款期限到来时无法偿还贷款，就造成贷款机构的坏账。这种情况，在乡村从事农业和养殖业的个体户中并不少见。在原精准扶贫背景下，这类政策性贷款申请的资格审查是较为硬性的审查，比如审查申请人是否为贫困户，是否已经建档立卡，并没有审查其是否具有还款能力[2]。在乡村振兴背景下，为了保障农村金融的健康发展，保证每笔贷款都确实助力乡村振兴，需要对乡村金融放贷建立一套全程的规制制度。同样的贷款申请，除了关注审查贷款主体的还款能力以外，还要保证该款项没有被用于个人消费，而是用于个体户的产业发展。

（三）农村金融体系缺乏完善的法律制度

从总体上看，我国的农村经济基础并不算厚实。相应地，农村金融的发展速度也较为缓慢。无论是实施精准扶贫战略还是乡村振兴战略，农村金融都在政策指导下发展，其中伴随着政府各部门和各种农村金融机构的直接或间接的管理和执行。在此过程中，有政府各个部门的法规、规章和政策，各种农村金融机构的管理性文件以及内部章程在适用。而这些文件多数只是提出一些指导性的原则，仅在大方向上作出概括性的规定和陈述，缺乏具体的、可行的操作步骤，执行力不强[3]。同时，这些文件也缺乏对应的惩罚措施，无法对违法违规现象进行及时的干预纠正，必然会导致农村金融无法达成预期的效果。

从纵向上看，涉及农村金融的法律条款多为金融规章，在我国主要有《商业银行法》《农业法》等。比如，《商业银行法》第13条，规定了农村可以设立农村商业银行，且最低注册资本为5000万元。《农业法》第86条提出国家鼓励和扶持农村经济发展。这些金融规章散见于各部金融法律法规中，并没有针对性、系统性地对农村金融作出较为全面、详细的规定，更加没有具体规定如何执行。可以说，我们国家目前没有专门规范农村金融的法律法规。而现实情况是，尽管我们国家的农村经济比城镇经济弱，但农村经济的总体体量绝对不小。乡村振兴战略的实施，使农村经济的重要性和关注度明显提高。因此，制定较高层次的农村金融法律规范是保障农村金融体系健康发展的前提。

从横向上看，我们国家的农村金融形式比较丰富，主要有商业性、合作性、政策性和民间性等类别，但是有一部分农村金融形式处于空白状态。比如，民间性金融在农村金融中客观存在，具有其他金融形式不具有的优点，却没有相应的法律规范其发展。民间性金融能够解决相当一部分村民主体无抵押物贷款的难题，再加上民间性金融双方都为私权利主体，二者地位较为平等，具有交易信息比较公开、透明和对称，贷款发放快，手续较简便等优势，在农村金融体系中长期存在并受到村民主体的普遍认可。如今，为了让诸多农村金融形式在农村经济的发展中充分发挥积极的作用，应当制定有针对性的法律法规规范其发展。

三、解决BX县农村金融法律问题的路径

（一）培养金融法治思维

农村居民群体作为农村金融的主要受众，提高农村居民群体的法治思维可以有效减少违约现象的发生，保障农村金融的健康发展。第一，定期开展金融法治知识宣讲活动。着重宣传金融贷款有别于原先的扶贫款项，帮助村民深刻认识到二者的不同。还要宣传金融违约有哪些责任和不利后果，以及金融违约对个人生活的影响。第二，充分利用新媒体的社交功能。定期拍摄关于金融法治知识的小视频投放到当地的新媒体平台上，使大部分村民能够主动或被动地接受金融普法的宣传影响，潜移默化地提高村民的金融法治思维。第三，金融法治宣讲要深入到农村群体内部。通过在宣传标语、宣传横幅中加入当地的方言和语言习惯，使得村民更容易、更直观地了解相关金融知识，保证金融知识宣传活动真正地影响到农村群众。第四，借助当地学校的影响力。可以考虑与当地的学校合作举办金融法治知识宣传活动，通过学生与家长的联系，从另一个途径提高村民的金融法治思维。

（二）建立完善的农村金融规制制度

第一，制定可执行的乡村振兴金融贷款程序和标准，这些程序和标准针对贷款主体、审核、风险和违反规定的惩罚等问题。笔者认为，乡村振兴贷款的主体是乡村群体，包括农民个体户、农村小作坊主等有助于乡村振兴的主体。对于原先由政府招商引资进来的扶贫产业，要根据具体问题具体分析，能够带动乡村经济发展的，应该给予一定的政策倾斜。此外，要制定详细的审核标准，包括审核贷款主体是否适格、贷款主体有无违约风险、村民拿到贷款后能否用于自身或者乡村经济的发展等事项。除了以上问题，还应针对不同的违规行为明确适当的违规责任，比如针对逾期还款予以罚金或降低信用评级等。

第二，建立乡村振兴金融贷款监管机构。乡村振兴金融贷款并非单一性金融形式，其在运行过程中必然涉及众多不同性质的部门和主体，对其进行监管具有现实困难。正因如此，在监管过程中需要明确监管主体的职责和分工，还要注重监管机构与其他部门之间的协调，防止出现职责冲突或相互推诿的现象，造成监管受阻或监管行为流于表面的结果。笔者认为，可以政府和乡村自治组织为主体，国有银行和村镇银行为主力，并适当吸纳一些信贷公司。这种结构的好处在于方便整合区域内的金融资源，可以根据当地的振兴战略方向进行二次调配，确保金融资源的流向精准可控[4]。此外，还可以以此为切入点，将原本不在银监会监管范围内的民间信贷公司纳入监管体系，通过制定机构程序规章规制民间信贷公司的违规行为。

第三，全程而有效地监督金融贷款。基于乡村振兴战略的特殊性，乡村振兴金融贷款不同于一般的商业贷款。作为国家政策性金融的一种，理所应当要专款专用。笔者认为，可由乡村振兴金融贷款监管机构负责，定期调查、跟踪乡村振兴金融贷款的资金流向，确保乡村振兴金融贷款资金用于贷款主体的产业发展，而不是用于自身生活消费等，更能防止各种相关机构人员的“上下其手”，减少贪污腐败现象的出现。同时，为了保证贷款主体的独立性，笔者建议制定监督资金制度时，尽量以列举的不作为义务性规定为主。比如，禁止乡村振兴金融贷款资金用于生活娱乐消费。这种做法的优势在于既可以保证乡村振兴金融贷款专款专用，又可以维护贷款主体的自主性，不损害农村经济主体的积极性。

（三）健全统一的农村金融法律制度

2021年，我们国家实现了全面脱贫并转入乡村振兴战略实施阶段，农村金融居功至伟。第一，应该根据农村金融的实际情况，尽可能完善农村金融法律体系，对于可预见的或者现有的问题进行法律规制，针对与如今农村金融体系发展不适应的规章制度和政策文件，要及时开展“立改废”等工作，并且要在日后发展中，针对不断变化的现实情况进行相应的优化和调整[5]。第二，明确监管体系和责任。乡村振兴战略背景下的农村金融是一个复杂的体系，各方主体都在其中发挥重要的作用，这也是农村金融监管的重难点。为了解决“九龙治水”、权责不清和“踢皮球”等问题，迫切需要在法律层面上保证监管主体的独立性和权威性，明确监管主体的性质、职责、责任等。将法律责任明确到具体部门和个人，防止出现相互推诿责任等状况，真正做到有权必有责。第三，设定纠纷调解机制。农村金融的薄弱性和多方参与等特征注定了其在发展过程中会产生不少的纠纷和矛盾，成立纠纷调解机构并设定调解程序，能够有效地减少农村金融发展过程中各方主体之间的矛盾，使各主体之间的配合更加协调，保障农村金融体系的健康发展。