监察追诉时效新论

赵祖斌

内容提要：追诉时效制度与监察制度存在关联性，追诉时效制度要素决定了其适用于职务犯罪案件。因监察程序不可分，监察委员会立案调查无法产生追诉效果而导致监察程序节点虽遵循追诉时效期限限制，但不能作为追诉时效终点，亦不能触发追诉时效延长制度。故面临着追诉时效终点不明、追诉时效延长制度适用受阻的难题。继而因追诉时效期限“缩短”而带来核准追诉制度被滥用、补充调查或补充侦查使用率高、隐性监察错案易发等风险。鉴于此，应该通过将提起公诉作为追诉时效终点、立法修正追诉时效延长制度、设立追诉时效中止制度等方式扫除职务犯罪案件适用追诉时效制度障碍，以此确保监察制度与刑事司法制度衔接顺畅。

引言

追诉时效是监察程序与刑事司法程序衔接的枢纽，决定着职务犯罪案件能否进入刑事司法程序、能否追究犯罪人的刑事责任。在追诉时效方面，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）与《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）衔接不畅引起了学界注意。①参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。刘练军教授发表的《监察追诉的时效问题》一文，认为在民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼中皆存在追诉时效之问题，故而在监察程序中也应该存在追诉时效制度。②参见刘练军：《监察追诉的时效问题》，载《法学论坛》2019年第1期。但是有两个问题不免令人心生疑窦，一是追诉及追诉时效应做何解；二是在监察体制改革前，职务犯罪案件是否适用追诉时效制度，抑或监察体制改革后，职务犯罪案件是否不受追诉时效制度之限。这两个问题是刘练军教授文章得以立论的前提。首先，在职务犯罪侦查权转隶至监察委员会前，《刑法》规定的追诉时效制度适用于职务犯罪案件是毫无疑问的。国家监察体制改革后，立法并未对职务犯罪案件不再适用追诉时效制度作出具体规定，因而不存在创设监察追诉时效制度之命题。其次，刘练军教授从比较法视角提出针对不同监察处置结果构建时间长短不一的追诉时效，其中涉嫌职务犯罪的追诉时效为三个月，即监察终结后三个月内移送起诉，否则不得再移送起诉，③参见前引②，刘练军文。但是客观而言，这不是追诉时效之问题。随后，钱小平教授发表《监察追诉时效问题的再思考——兼与刘练军教授商榷》一文，认为监察委员会调查、惩处职务违法行为也属于追诉，监察追诉时效仅存于职务犯罪层面，审判之日是职务犯罪案件追诉时效终点。④参见钱小平：《监察追诉时效问题的再思考——兼与刘练军教授商榷》，载《法学论坛》2019年第5期。钱小平教授认为监察追诉时效仅存于职务犯罪层面十分可取，但是一方面肯定职务犯罪案件适用追诉时效制度，另一方面又将监察委员会调查、惩治职务违法公职人员视为追诉，以及把审判之日作为职务犯罪案件追诉时效终点的做法值得商榷。为了更加清楚地解决监察体制改革下监察案件适用追诉时效制度相关问题，本文从如下三个方面就追诉时效制度在监察案件中适用问题予以阐述：第一，从监察程序性质及追诉含义入手提出追诉时效制度在监察案件中的适用场域；第二，分析监察体制改革下职务犯罪适用追诉时效制度的困境；第三，提出监察体制改革背景下职务犯罪追诉时效制度完善之策。

一、监察追诉时效制度的适用场域

（一）监察程序与刑事追诉的区隔

1.监察程序的非诉讼性

对监察程序性质的定位，学界尚存争议，学者多不明确指出监察程序的性质，而是界定监察立案、监察调查等程序的性质，以此肯定“局部”监察程序具有诉讼性。比如有学者认为，监察委员会调查终结后，涉嫌职务犯罪案件需要移送检察机关审查起诉，审查起诉和审判皆是刑事诉讼活动，故监察委员会的涉嫌职务犯罪调查是刑事诉讼程序。⑤参见王一超：《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序衔接》，载《法治研究》2018年第6期。监察委员会与纪委合署办公，同时负责违纪、职务违法、职务犯罪行为的调查，宜将监察程序视为一个不可分割的整体，不能对其某项程序性质进行单独界定，即以一元化的形式界定监察程序性质，⑥参见叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。不宜通过分析监察立案、调查等性质而反推监察程序性质。从此角度而言，首先得肯定监察程序与刑事诉讼程序是二元的，⑦参见李勇：《〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉衔接问题研究——“程序二元、证据一体”理论模型之提出》，载《证据科学》2018年第5期。正是二元化的程序才会发生衔接之问题。就此而言，监察程序并非刑事诉讼程序。此点也可以从相关立法中找到依据。一方面，据修改后的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和通过的《监察法》，⑧参见《宪法》第一百二十三条；《监察法》第三条、第四条。监察委员会是与行政机关、司法机关并列的监察机关，但监察调查程序的法源、对象、主体、处置结果等与刑事诉讼不同，《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）皆将监察活动排除在诉讼活动之外，有意将监察程序与刑事诉讼程序区分开来。在《刑事诉讼法》第八条“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”未修改的情况下，《刑事诉讼法修正案》第二条将检察机关的法律监督限定在诉讼活动范围内，监察活动从而被排除在诉讼活动之外，事实上否定了监察活动具有诉讼性。另一方面，《刑事诉讼法修正案》第十二条与《监察法》第四十七条高度一致，规定监察机关移送至检察机关的案件，经检察机关审查认为需要补充核实的，应退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；由此可以推论《刑事诉讼法》和《监察法》均将监察程序与刑事诉讼程序视为二元的。⑨参见刘磊：《刑事诉讼法与监察法衔接的政治逻辑》，载《地方立法研究》2018年第5期。

从监察权性质角度而言，监察程序亦不具有刑事诉讼属性。监察权的性质决定了监察程序的法源、对象、目的、范围等，监察程序反映了监察权的性质。在监察体制改革过程中，对于监察权的性质形成了行政权说、司法权说、双重属性说及独立说。监察权虽然具有与行政权、司法权相似的特点，但其不是行政权、司法权，亦不是行政权和司法权的叠加，而是一种独立于立法权、司法权和行政权之外的第四种权力。⑩参见吴建雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，载《中共中央党校学报》2017年第2期。如果监察权是司法权，那么监察措施是司法强制措施，监察活动是刑事诉讼活动，理受《刑事诉讼法》的规制和约束。⑪参见王希鹏：《国家监察权的属性》，载《求索》2018年第4期。自2016年监察体制试点改革时起，至《监察法》颁布时止，监察委员会适用监察措施的依据皆非《刑事诉讼法》，监察活动也未纳入检察机关法律监督内。如果监察权是行政权，那么监察程序启动与运行的手段应该局限在原行政监察机关享有手段的范围内，监察程序适用对象应该仅是违纪、违法行为，监察程序运行的目的应该是追究被调查人的违纪、违法责任。但是监察程序启动、运行的手段比原行政监察机关享有手段的范围广，监察程序适用对象包括违纪、违法、职务犯罪行为，监察程序的目的既包括追究被调查人的违纪、违法责任，还包括追究职务犯罪刑事责任。如果认为监察权具有行政权和司法权双重属性，那么就会落入部分诉讼性说的窠臼。可见，监察权应该是独立于行政权、司法权、立法权之外的“第四权力”。正是监察委员会享有独立的监察权，监察程序因此在法源、适用主体、手段措施、程序目的等方面与刑诉程序不同，具有独立性。

2.监察程序不必然产生追诉之效果

刑事追诉也被称为“诉追”，即享有追诉权的主体为了追究犯罪人刑事责任而依法提起刑事诉讼的行为或者活动。因监察程序不具有诉讼性，监察活动不是刑事诉讼行为，监察程序的运行并不必然产生追诉效果。结合追诉的要件，详言之。

第一，追诉是一种提起刑事诉讼程序的行为或者活动。虽然提起刑事诉讼程序的行为或者活动范围可能存在争议，但是这种行为或者活动仅存在于刑事诉讼程序之中确定无疑。追诉的本质在于享有诉权的主体为了维护自己或公共利益依法向法院起诉，请求相对人履行或承担一定的法律责任，并不是公权力对不法行为进行评价就可视为追诉。监察委员会行使监察权并不需要依托刑事诉讼程序或活动，行权结果并不一定需要法院作出裁决，因此很难说是追诉。

第二，求刑权是追诉存在的基础，而追诉亦是求刑权行使的载体。求刑权，亦即追诉权，是指请求给予犯罪人刑事处罚的权力。享有求刑权是提起诉讼的前提条件，求刑权的丧失将导致追诉终止，进而阻却追诉目的实现。从此角度而言，追诉指向刑事犯罪行为，如果没有刑事犯罪行为，那么就不存在求刑权，也就不存在追诉之说。监察委员会管辖案件并不局限于职务犯罪案件，但是仅在职务犯罪案件中存在需要追究犯罪人刑事责任之情形，其他案件不存在需要追求违法公职人员刑事责任的情形，也就不存在求刑权的基础。基于监察程序一元性，职务犯罪案件在提起审查起诉前与其他案件适用同轨程序，无法单独界定监察程序究竟是不是基于求刑权启动的，监察程序因此也不必然产生追诉的效果。

第三，追诉的主体应该是享有求刑权的组织或者个体，不具有求刑权的主体一般不是适格的追诉主体。追诉主体究竟是何者，因各国司法体制而异。一般而言，追诉主体是检察机关和告诉权人，个别国家的追诉主体还包括大陪审团，比如美国的公诉主体包括检察机关和大陪审团。告诉权人是指为追究犯罪嫌疑人或被告人责任，享有依法向法院提起诉讼，请求追究犯罪嫌疑人或被告人责任的人，主要为自诉案件中的被害人。根据《刑事诉讼法》的规定，我国的追诉主体仅包括检察机关和被害人。监察委员会并不是法律规定的追诉主体，不享有追诉权，因而需要将职务犯罪案件移送检察机关审查起诉，而不是自行提起公诉。从此角度而言，监察程序也不必然产生追诉效果。

第四，追诉的目的是通过提起刑事诉讼实现求刑权，追究犯罪人刑事责任。申言之，追诉的最终落脚点是追究犯罪人的刑事责任，该行为承受对象必须是犯罪人。在刑事诉讼领域，追诉的目的并不是追究犯罪人的行政不法责任，而是追究其刑事责任，这是由我国违法二元的立法体制决定的。如果认为追诉是为了追究非犯罪责任，那么违法行为和犯罪行为就会混同化，违法责任可能会犯罪化处理，犯罪责任可能会行政处罚化。因此，如果将监察委员会行使监察权的程序视为追诉，可能会将职务犯罪刑罚和违法政务处分混同化——公职人员违法时给予刑罚，犯罪时仅给予政务处分。

第五，追诉必须依法提起，即追诉主体、追诉程序、享有求刑权的依据皆由《刑法》或《刑事诉讼法》规定。追诉权是一种兼具实体和程序的权力（利），追诉不仅关涉实体处分，而且关乎程序处分，还涉及公民人身自由。故从权力角度而言，“法无授权不可为”，检察机关等公诉机关享有提起公诉的权力应该由法律明确规定；从权利角度而言，由国家提起公诉是一种趋势，被害人享有提起诉讼的权利仅是一种例外补充。为保证国家绝对享有公诉权，必须通过立法将被害人享有追诉权规定下来，如此做的目的是限制公诉权“私有化”。一言以蔽之，凡法律未规定某个主体享有追诉权的，该主体皆不得提起刑事诉讼。因此，在立法未赋予监察委员会诉权的情况下，认为调查、处置等监察程序是追诉不妥。

（二）职务犯罪案件是刑事诉讼程序与监察程序的衔接域

监察体制改革对刑事诉讼程序格局和刑法追诉时效制度产生了些许冲击，使得刑事诉讼程序格局从一元的“刑事立案——侦查——公诉——审判——执行”演变为二元的“监察立案——调查——公诉——审判——执行（职务犯罪案件）”和“刑事立案——侦查——公诉——审判——执行（普通刑事案件）”。监察程序与刑事诉讼程序具有先后相继的延展性，这种延展性决定了二者之间绝非完全封闭独立。尽管根据《监察法》和《刑事诉讼法》，监察调查程序与刑事诉讼程序的确存在诸多不同，官方也一再回避调查程序与普通刑事案件侦查具有同质性，刑事诉讼法的修改趋和了这种回避态度，⑫参见佚名：《使党的主张成为国家意志》，载《中国纪检监察报》2017年7月17日第1版。但是应该看到监察程序与刑事诉讼程序具有内在的关联性，二者并非完全独立“绝缘”的，至少在遵循法治原则、以《刑法》为依据等方面相同。

受监察权的支配，监察程序包含执纪监察程序、违法监察程序、涉嫌职务犯罪监察程序。虽然监察案件进入监察程序输入端口后，很难严格地将三种程序分开，但是作为输出端口的监察处置程序却对违纪、违法、职务犯罪行为进行了类型化评价，以此为根据产生不同的法律效果：针对违法、违纪行为的政务处理、党纪处理并不具有启动刑事诉讼的“基因”，也不会产生与刑事诉讼程序衔接之可能；而监察委员会将涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关审查起诉，满足起诉条件的情况下依法由法院进行审判，因此监察委员会就涉嫌职务犯罪案件提请检察机关提起公诉的行为具有启动刑事诉讼的“基因”，于是监察程序便与刑事诉讼程序具有了衔接的意蕴。⑬参见徐汉明、张乐：《监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼衔接之探讨——兼论法律监督权的性质》，载《法学杂志》2018年第6期。监察程序具备启动刑事诉讼的“基因”是因为监察委员会基于宪法性职能定位而对涉嫌职务犯罪案件享有调查权和初步程序结果处置权，这也是催动监察程序前进的动力，亦是监察程序与刑事诉讼程序能够发生衔接的深层次原因。申言之，从实体法之维而言，《刑法》是监察委员会开展职务犯罪调查、处理的依据，不仅是监察程序得以运行的“授权法”之一，而且是监察程序与刑事诉讼程序衔接的前提。从程序法之维而言，刑事诉讼程序是落实刑罚权的唯一途径，监察机关、检察机关欲追究职务犯罪人刑事责任，必须通过刑事诉讼活动。监察程序仅是职务犯罪求刑权实现的一个非诉讼性阶段，欲最终实现刑罚权还要将职务犯罪案件从监察程序推动至刑事诉讼程序，完成审查起诉、公诉、审判和执行等程序。

（三）职务犯罪案件适用追诉时效制度

作为刑事程序的追诉是求刑权实现的必经途径，其受到一定期限的限制，由此产生了追诉时效之概念。追诉时效一般即是刑事追诉时效，是时效的一种，指在刑事诉讼程序中，经过法定期限未追究犯罪者刑事责任，追究权归于消灭，公诉机关或自诉权人不得再提起诉讼；已经追究的，应当根据所处的诉讼阶段，由办案机关撤销案件，或者作出不起诉决定，或者宣告终止刑事诉讼。⑭参见徐进：《诉讼法学词典》，中国检察出版社1992年版，第434页。根据定义可知，追诉时效是一种以存在犯罪行为且未被给予刑事法定否定性评价为基础，约束和激励享有求刑权者，对需要承担刑事责任者有利的时间法律效力机制。换言之，追诉时效的功能主要是通过宣告怠于行使求刑权超过一定期限后法律将不保护求刑权享有者的求刑权，超过法定期限享有求刑权者不得再行使求刑权，需要被追究刑事责任的犯罪人将被免于追诉，以此来激励享有求刑权者积极行使求刑权追究犯罪人刑事责任。

如果说管辖制度从空间上确定了监察权运行的边界，那么追诉时效制度则从时间上给定了监察权、刑事司法权运行的期限。追诉时效得以适用的基本前提是必须实际存在犯罪行为且经过一定时间后尚未受到刑事处理，⑮参见姚建龙：《刑法思潮与理论进展》，中国人民公安大学出版社2014年版，第371页。即追诉时效仅针对涉及需要追究刑事责任的犯罪行为，因而并不是监察委员会管辖的案件皆适用追诉时效制度。监察委员会享有职务犯罪、职务违法、违纪案件的管辖权，职务违法、违纪并不是犯罪行为，实施职务违法、违纪行为的公职人员并不一定需要担负刑事责任。监察委员会既不需要给予职务违法、违纪公务员刑事处理，也不需要将案件移送审查起诉，所以违纪、职务违法案件不会与追诉时效发生交集。⑯参见前引⑬，徐汉明、张乐文。职务犯罪案件中存在刑事犯罪行为，需要追究监察对象刑事责任，而刑事诉讼程序是落实刑罚权的唯一途径，必须通过刑事诉讼活动实现求刑权，监察程序仅是求刑权实现的一个非诉讼性阶段。欲最终落实刑罚权还须将职务犯罪案件从监察程序推动至刑事诉讼程序，请求检察机关依法审查起诉，达到案件事实清楚，证据确实充分条件时，检察机关提请法院裁判。因此，职务犯罪案件满足追诉时效制度要素，与追诉时效制度有交集，也就存在适用追诉时效制度之问题。

二、职务犯罪案件适用追诉时效制度的困境及其风险

（一）职务犯罪案件适用追诉时效制度的困境

1.追诉时效终点不明

《刑法》规定了追诉时效的起点，但是未规定终点，由此形成了“立案说”“强制措施说”“审判时说”“结果时说”。职务犯罪案件追诉时效终点确定问题受此影响，并因监察程序的属性和定位而进一步显性化和复杂化。监察程序不具有刑事诉讼属性，立案调查、留置、处置与《刑事诉讼法》规定的立案调查、强制措施、移送审查起诉、审判并不是同一个概念，其不能产生追诉效果，因此也不能作为职务犯罪追诉时效的终点，职务犯罪追诉时效终点只能由案件进入诉讼程序后的程序节点充当，但是目前追诉时效终点尚待进一步明确的情况下恐怕职务犯罪案件追诉时效终点的确定也需要明确。在坚持职务犯罪案件必须适用追诉时效制度的前提下，监察程序节点不会致使追诉时效期限停止计算，职务犯罪案件的追诉时效终点可能会往后移，追诉时效期限将会“缩短”。在职务犯罪追诉的法定期限不变、追诉时效期限起点和结束点⑰此处的追诉时效结束点是指追诉时效期限的截止日期。确定的情况下，追诉时效终点的位置决定了追诉行为超过法定期限的概率。在法定期限内，当追诉时效终点离期限“起点”越近时追诉行为超过法定期限的概率越小，当追诉时效终点离期限“结束点”越近时追诉行为超过法定期限的概率越大。

2.追诉时效延长制度适用困难

《刑法》第八十八条规定了“不受追诉期限限制”的情形，即追诉时效延长，指在追诉期限已经开始，但尚未结束前的期间内，因发生法定事实或原由，致使该追诉时效期限无限期延长，永久性不再计算，直至追究犯罪人刑事责任时为止的制度。正是一方面规定追诉时效制度，另一方面排除适用追诉时效制度，可能致使犯罪人处于永远被追诉的不利地位，特别是不区别轻罪重罪一概而论的做法有违平等原则，故立法规定了较为严苛的适用条件。追诉时效延长制度的适用需要满足如下条件：在立案的情况下，首先司法机关已经立案或受理，公诉案件需要人民检察院、公安机关、国家安全机关中的任何一个机关立案侦查，自诉案件需要人民法院受理，然后犯罪人有逃避侦查或者审判的行为，即公诉案件中犯罪人逃避侦查，自诉案件中犯罪人逃避审判；在未立案的情况下，首先是被害人在追诉期内提出了控告，然后是人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案。虽然在司法实践中，对于如何认定犯罪人逃避侦查或者审判存在争议，但是立案是指刑事立案，受理是指人民法院受理基本达成共识。因监察立案并非刑事立案，该项制度在公诉案件中适用情形仅包括犯罪人在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件后逃避侦查或者审判，而不包括犯罪人在监察委员会立案调查后逃避调查，因此职务犯罪案件不能适用追诉时效延长制度。犯罪人在监察委员会立案调查后逃避调查，故意使得追诉时效超过法定期限，从而规避国家追究自己刑事责任时，追诉时效期限仍然继续计算，并不会无限期停止计算。

3.追诉时效中止制度阙如

追诉时效中止制度，是指在追诉时效期限尚未开始计算时，由于出现法定事由或者事实原因而致使追诉时效期限不能开始计算；或者在追诉时效期限开始计算后尚未结束前的期间内，因出现法定事由或者事实上的原因而导致追诉时效期限停止计算，当法定事由或者事实原因消除后，追诉时效期限继续计算的制度。⑱参见王凤芝：《实用刑法学新词典》，吉林人民出版社2004年版，第131页。导致追诉时效中止的法定事由或者事实原因必须是足以妨碍求刑权人行使求刑权，并且导致求刑权人无法行使求刑权的因素。其中，法定事由是指法律明确规定导致追诉时效期限不能开始计算或者暂时停止继续计算的法定条件；事实原因是指未被法律规定，但是客观阻碍求刑权行使，导致追诉时效期限不能计算或不能继续计算的条件。⑲参见吕继贵、宁青：《刑法比较》，福建人民出版社1999年版，第212页。因为我国《刑法》并未设置追诉时效中止制度，所以在职务犯罪案件中会出现法定事由或者事实原因导致追诉时效期限无法停止计算而持续流失。追诉时效期限“变短”，主要包括如下几类情况：第一种情况是某些职务犯罪人具有特殊身份，基于《宪法》等法律规定获得暂时性“额外”保护而导致司法程序进行受限，此类“保护”的解除是追究犯罪人刑事责任的前提。由于犯罪人获得法律规定的“保护”而致使追诉时效期限不能开始计算，或者追诉时效期限不能继续计算，此情况较为典型的是犯罪人是县级以上各级人民代表大会代表时。人大代表保护制度客观上阻碍了求刑权的行使，该类事由应该成为法定的追诉时效中止事由，否则在“保护”解除前追诉时效期限不能开始计算或解除期间一直计算。第二类是由于监察程序的复合性，可能存在追究犯罪人刑事责任需以先追究其他责任为前提，其他责任追究的先予完成客观上阻却了求刑权的行使，如果不针对该法定事由设置追诉时效中止制度则会导致追诉时效期限在先予解决犯罪人其他责任时流失。《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》（以下简称“草案”）第七条规定：“公职人员涉嫌犯罪的，一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。”⑳《〈中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）〉》，载“体制先锋”微信公众号：https://mp.weixin.qq.com/s/Nun9sa INiMELSB46_pCzYQ,2020-04-15/2020-05-01，2020年12月20日访问。《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）删除了“草案”的第七条之规定，但是《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第十六条规定，“案件移送前，应当按程序报批后作出党纪处分、政务处分决定，需要终止人大代表资格的，应当提请有关机关终止人大代表资格”，此种情形下党纪处分、政务处分的前置性可能导致求刑权的实现暂时性受阻，如果不将政务处分作为追诉时效中止事由也会导致追诉时效期限不停止计算。第三类是在案件办理过程中可能存在诸如自然灾害、突发重大公共安全事件、犯罪人严重疾病等导致监察程序或刑事诉讼程序长期无法开始或者无法继续进行，求刑权行使陷入停止状况，如果不适用追诉时效中止制度会导致追诉时效期限不能开始计算或者一直计算的情况。

（二）职务犯罪案件适用追诉时效制度困境产生的风险

1.最高人民检察院核准追诉权可能被滥用

我国《刑法》第八十七条第四款“犯罪经过下列期限不再追诉：……法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准”的规定设立了核准追诉制度。核准追诉制度是超期追诉制度的一种，超期追诉制度是指法律规范依据一定标准设定了追诉时效期限，在追诉时效期限经过后，根据法律特别规定依然追究犯罪人刑事责任的制度。㉑参见韩晓峰、王海：《核准追诉制度若干问题研究》，载《人民检察》2009年第4期。世界上不少国家为了实现追诉时效制度价值，防止犯罪人恶意利用追诉时效制度规避惩罚，以及避免主观恶性较大的犯罪人未改过自新而从事新的犯罪，根据犯罪类型、刑期等标准设置了超期追诉制度。不过，虽然该项制度在保障司法公正、打击犯罪、维护社会秩序、保障追诉时效功能实现等方面具有合理性，但是其不利于保障犯罪人权利，违背了罪刑法定原则，与《刑事诉讼法》不协调，因而立法为该项制度适用设定了较为严格的程序。依据《刑事诉讼法》第十六条的规定，犯罪已过追诉时效的，不追究刑事责任，已经追究的，应该撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。该条并未设立超期追诉制度的法定诉讼程序，也未对超期可否追诉作出规定。㉒换言之，依据该条之规定，超期追诉时效制度在《刑事诉讼法》上并无可进行之空间，《刑法》却单方面对此作出规定，因此从保障《刑法》与《刑事诉讼法》良性互动，以及遵循罪刑法定基本理念角度而言，此项制度的合理性、合法性难免令人质疑。虽然核准追诉在实现追诉时效制度目的和满足社会公众对刑罚正义期待等方面具有一定作用，但是基于超期核准追诉的弊大于利，该项制度的适用应该保持谦抑性。

正是因为核准追诉制度适用存在一定张力，有学者认为，既然《刑法》已经规定了追诉时效延长制度、追诉时效中断制度，事实上存在追诉时效终止制度；㉓此处“追诉时效终止制度”是指通过一定诉讼行为达到追诉时效终点而导致追诉时效期限不再计算。许多案件本可以通过追诉时效延长、追诉时效中断、追诉时效终止等办法追究犯罪人刑事责任，但是却错误地适用了核准追诉制度解决犯罪人刑事责任追究“过期”的问题，只要时间超过20年，又认为有追诉之必要的，就报请最高人民检察院核准追诉。㉔参见陈国坤、郑泽善：《超期追诉制度之反思与重构》，载《南通大学学报（社会科学版）》2016年第2期。基于超期核准追诉制度的谦抑性，该观点有一定道理，但是如果在一类案件中，追诉时效延长制度不适用，追诉时效终止制度适用受阻，那么，适用超期核准追诉制度似乎就顺理成章了。如果职务犯罪案件适用追诉时效延长制度受阻，追诉时效终止制度受限，那么，超期核准追诉制度可能成为解决职务犯罪案件追诉时效期限超期的一根“救命稻草”。虽然监察委员会管辖的88个罪名中法定最高刑为无期徒刑、死刑的罪名主要集中在贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪，但是与这些罪名相关案件的数量占据了监察委员会办理案件总数的“半壁江山”，对于上述罪名相关案件超过追诉时效期限后可能会突破超期核准追诉制度的谦抑性而频繁启用的担忧并非全无道理。

2.退回补充调查或者补充侦查权可能被误用

长期以来，侦查机关、检察机关通过补充侦查“借”时间的现象时有发生。㉕参见齐冠军、杨蕊等：《起诉阶段退回补充侦查程序运行情况调查》，载《人民检察》2014年第22期。侦查机关在《刑事诉讼法》规定的办案期限内无法查清案件事实，证据质量没有达到法定要求时便将案件移送检察机关审查起诉，检察机关审查发现证据体系不完备就将案件退回侦查机关补充侦查，以此获得办案期限；检察机关在办理案件过程中因各种因素无法在审查起诉期限内办理完毕时也会将案件退回侦查机关补充侦查，以此获得办案期限。㉖参见吴宏耀、范仲瑾：《检察机关补充侦查权的规范化运用》，载《人民检察》2018年第14期。在职务犯罪案件中，并不能排除补充调查或补充侦查功能异化，通过滥用补充调查或补充调查“借”时间。不过，值得注意的是，因为监察程序与刑事诉讼程序是两个较为独立的程序，在职务犯罪案件中还可能通过补充调查或补充侦查“借”追诉时效期限。《监察法》第四十七条和《刑事诉讼法》第一百七十条规定，对于监察机关移送审查起诉的案件，人民检察院经审查认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。根据《刑事诉讼法》第一百七十条的规定，监察机关将案件移送至检察机关后，案件进入审查起诉程序。案件进入刑事诉讼程序后可能触发追诉时效终止机制，案件查办便可以不受追诉时效之限制，甚至可能在检察机关补充侦查期间，犯罪人逃避侦查而导致追诉时效期限延长。此时，不得不考虑监察机关是否会为了避免超过追诉时效期限，仓促之下将案件移送审查起诉，以此通过程序转换达到追诉时效期限终止或者追诉时效期限延长的目的。在职务犯罪案件中能够较为轻松地达到这一目的的深层次原因在于案件起诉与否的决定权事实上在监察机关手中，监察机关可以决定程序“回转”与否。《监察法（草案）》第四十五条曾规定，检察机关对于满足《刑事诉讼法》不起诉条件的案件，应当在征求监察机关意见并报上一级检察机关批准后作出不起诉决定。虽然《监察法》第四十七条删除了“征求监察机关意见”的规定，但是“调查—公诉”模式下，人民检察院不起诉决定权受到“限制”，㉗参见李奋飞：《“调查——公诉”模式研究》，载《法学杂志》2018年第6期。监察机关对于起不起诉享有话语权，其能够决定程序回转与否，并通过补充调查或补充侦查消解不符合起诉条件而移送起诉产生的影响，进而在获得“额外”追诉时效期限后继续调查。

3.隐性的监察错案可能被催生

正如上文提到，由于监察程序与刑事诉讼程序较为独立，案件进入刑事诉讼程序后才可能触发“终点”而启动追诉时效终止机制，或者借用检察机关补充侦查，犯罪人逃避侦查启动追诉时效延长机制。然而，仓促移送审查起诉，检察机关审查起诉决定权的式微可能导致案件“带病”进入审判阶段，基于“调查中心主义”（或曰“监察中心主义”），职务犯罪案件的最终结果或许与普通刑事案件在“侦查中心主义”下的结果如出一辙。此外，补充调查或者补充侦查并非常规程序，其适用次数和期限皆有严格限制，在法定次数、期限内未完成补充调查或补充侦查的要求，那么因检察机关不起诉权受限而不得不硬着头皮起诉，案件最终处理结果可能存在偏差。也不排除案件在监察立案后或者对被调查者采取留置措施时临近追诉期限结束点，那么此时不得不加快办案速度，以防超过追诉期限，受时间压力效应影响，监察错案发生的概率增大。㉘参见赵祖斌：《论捕诉合一的边界》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2020年第3期。

三、职务犯罪案件适用追诉时效制度困境的突破

（一）追诉时效终点之确定

对于职务犯罪案件追诉时效终点是何，学界目前尚存争议，主要有两大观点。一种观点将监察立案作为追诉时效终点，㉙参见李丁涛：《监委留置案件如何适用追诉时效的思考》，载《中国纪检监察报》2018年9月12日第8版。吴宏耀：《论刑事诉讼法与监察法的制度衔接》，载《中国检察官》2018年第23期。另一种观点将审判作为追诉时效终点。㉚参见前引④，钱小平文。本文认为，从监察立案属性，以及价值平衡等方面考量，将提起公诉作为职务犯罪案件追诉时效终点较为妥当。

首先，符合追诉的文理解释。有学者认为追诉可拆解为“追”和“诉”，包括立案侦查和起诉，㉛参见柳忠卫：《追诉期限终点的法教义学解释》，载《法学》2020年第2期。但是将追诉解释为立案侦查和起诉，追诉时效终点可以是侦查，也可以是起诉。一般而言，追诉是指公诉案件中的提起公诉，自诉案件中的自诉。㉜参见曲新久：《追诉时效制度若干问题研究》，载《人民检察》2014年第17期。本质上而言，将追诉拆解为“追”和“诉”，混淆了追诉和刑事诉讼程序的启动。追诉和刑事程序诉讼的启动并不是一一对应的。刑事诉讼程序启动模式可概括为随机型模式和程序型模式，㉝参见前引①，龙宗智文。程序型模式进一步分为侦查启动模式、追诉启动模式和立案启动模式。㉞参见姚莉：《监察案件的立案转化与“法法衔接”》，载《法商研究》2019年第1期。监察体制改革前，我国刑事诉讼程序以立案为启动标志，但是这并不意味着立案后便开始了追诉。立案启动模式是刑事诉讼阶段论的产物，主要存在于苏联及刑事诉讼程序受苏联影响的国家，诉讼阶段论认为立案、侦查、起诉、审判每个阶段的功能不同，所以立案、侦查只是起诉的准备阶段。正因如此，苏联刑事诉讼法并无“立案”之说，反而是将“提起刑事案件”作为刑事诉讼启动的节点，㉟参见谢鹏程：《前苏联检察制度》，中国检察出版社2008年版，第234页。“只有在作出了提起刑事案件的决定后，权力机关才能进行刑事诉讼法所授权进行的一切诉讼行为”。㊱参见[苏联]M.A.切利佐夫：《苏维埃刑事诉讼》，法律出版社1957年版，第299页。监察体制改革后，我国刑事诉讼程序并存追诉启动模式和立案启动模式，职务犯罪案件诉讼程序因刑事立案缺如而变为追诉启动，监察程序实则是预备阶段，其为追诉服务，该阶段任务之一是发现犯罪线索后展开调查，确定是否发生了犯罪，是否需要追究刑事责任。因此，从立案侦查是为提起诉讼服务，案件是否涉嫌刑事犯罪、是否要追究刑事责任不定的角度而言，将提起诉讼作为职务犯罪案件追诉时效终点是妥当的。

其次，将提起诉讼作为追诉时效终点符合追诉时效制度客体是公诉权的认识。有学者认为，追诉时效制度由实体法规定则其客体是犯罪，而由刑事诉讼法规定则其客体是公诉权。以该观点，我国追诉时效制度由《刑法》规定，因此追诉时效制度的客体不是公诉权。㊲参见前引㉛，柳忠卫文。根据追诉时效制度规定于不同部门法来确定其客体是何的做法不妥，不能说追诉时效制度规定于《刑法》，因此其客体不是公诉权，而是“犯罪”“刑事责任”等。“追诉时效是介于实体法和程序法之间的法律制度：其根据主要存在于实体法，但其效果被局限于程序部分”，㊳参见[德]汉斯·海因里希·耶赛克、托马斯·魏根特：《德国刑法教科书（下）》，徐久生译，中国法制出版社2017年版，第1222页。不能认为其是实体法制度，也不能认为其是诉讼法制度，追诉时效的实质根据存在于处罚需要的消灭中，㊴参见前引㊳，汉斯·海因里希·耶赛克、托马斯·魏根特书，第1222页。处罚需要消灭后的结果是通过诉讼程序确认处罚消灭，集中表现为不再行使公诉权。“追诉权之性质，系检察官或犯罪被害人，对于犯罪，向法院提起确认国家刑罚权之有无及其范围之权利。因此，追诉权消灭之要件，当以检察官或犯罪被害人未于期限内起诉为要件。盖未起诉前，法院基于‘不告不理’原则（未经原告起诉，法院不得审判，或称‘无诉无判’较符合控诉原则之真意）无从对于犯罪之刑罚权确认其有无及其范围；自反面而言，倘经起诉，追诉权既已行使，原则上即无时效进行之问题”，㊵参见林培仁：《台湾刑法总则实务》，中国检察出版社2016年版，第330页。而起诉系指提起公诉及申请简易判决处刑者。㊶参见前引㊵，林培仁书，第330页。可见，追诉实际上就是提起公诉，追诉权的实质是公诉权，追诉时效制度的客体是公诉权。

再次，将职务犯罪案件追诉时效终点定位为提起公诉与《刑法》第八十八条契合。学界反对“立案说”的原因之一是其与《刑法》第八十八条矛盾：既然将立案确定为追诉时效的终点，立案将导致追诉时效期限不再计算，而逃避侦查或者审判又导致追诉时效期限延长，因此《刑法》第八十八条似乎多余了。如果将职务犯罪案件，乃至普通刑事案件的追诉时效终点确定为起诉就不存在与《刑法》第八十八条抵牾的现象。职务犯罪案件中存在侦查的情形仅包含检察机关补充侦查，因此适用该条本身面临着一定的困境，需要对此进行完善。即使该条维持现状，当犯罪人有逃避侦查的情形时，可推定其具有一定危害性，自我改造的可能性低，基于惩罚的必要性可停止计算追诉时效期限。反之，案件经实施侦查而不存在追诉权怠于行使之问题，㊷参见前引㊵，林培仁书，第331页。应该适用追诉时效制度，如果犯罪人未逃避侦查，则应该推定其享有可能免诉的权利。

复次，将提起公诉作为追诉时效终点可以解决职务犯罪案件追诉时效期限计算与普通刑事案件追诉时效期限计算不统一之问题。如果将提起公诉作为追诉时效终点，监察立案调查如同普通刑事案件立案侦查一样皆是起诉的准备阶段，如此一般不会出现职务犯罪案件因进入刑事诉讼程序延后，普通刑事案件因立案即时进入刑事诉讼程序而导致追诉时效期限停止计算前职务犯罪案件将消耗更多追诉时效期限的情况，可以使职务犯罪案件追诉时效期限计算与普通刑事案件追诉时效期限计算相同，维护法律适用统一性。

最后，将提起公诉作为追诉时效终点能够起到限制审前超期羁押犯罪人的作用。将提起公诉作为追诉时效终点，追诉时效期限在犯罪人被羁押过程中仍然计算，不会出现只要立案时案件未过追诉时效期限，不论案件查办持续多长，案件皆不存在因超过追诉时效期限而无法追诉之问题，㊸参见邱兴隆：《追诉期限终点再认识——基于法解释学的梳理》，载《法商研究》2017年第4期。以此提高办案效率，防止发生审前超期羁押，保障犯罪人人权。㊹

（二）追诉时效延长制度适用障碍之清除

为了保障司法程序顺利进行，对于刻意企图逃避、阻碍司法活动开展，以期通过追诉时效制度规避惩罚而言，防止追诉时效制度被犯罪人滥用，追诉时效延长制度的存在具有合理性。不过，此制度的设置应该权衡各种因素，在维护司法程序有序进行、降低司法工作难度、优化司法资源配置、增强司法权威的同时兼顾追诉时效制度功能的实现，保护犯罪人的追诉时效制度利益，维系社会的稳定。是故，应该严格把握追诉时效延长制度适用标准，从严限制追诉时效延长制度之适用。从此角度而言，职务犯罪案件适用追诉时效延长制度障碍的扫除并不能单纯地通过“解释”完成，㊺有学者认为，可以将《刑法》第八十八条中的“立案”视为包含监察立案，被调查人逃避自然引致追诉时效延长。参见纵博：《监察委员会调查权运行法治化的若干问题探讨》，载《宁夏社会科学》2018年第3期。而应该考虑通过修订《刑法》第八十八条的方式达到此目的。因为追诉时效问题涉及公诉权行使的正当性，以及一系列刑事司法活动的合法性，只有通过立法明确职务犯罪案件是否适用追诉时效制度，以及如何适用，方能保证惩治犯罪人活动获得实体法允许，程序开展取得正当性基础，否则，职务犯罪监察权的运行面临着实体和程序上的双重困境。㊻参见陈伟：《监察法与刑法的关系梳理及其症结应对》，载《当代法学》2020年第1期。

同时，现行《刑法》第八十八条第一款的规定并不合理。不区分抵抗、逃避行为情形和法定刑期长短无限制延长追诉时效期限有违罪责相适应原则，致轻罪犯罪人与重罪犯罪人逃避侦（调）查一样处于永久追诉之中的做法有违道德性，应该区分抵抗、逃避行为，根据法定刑期长短设置追诉时效期限延长的量。《刑法草案（初稿）》第八十七条曾规定：“在人民检察院、人民法院采取强制处分后，逃避侦查或者审判的，追诉时效期限延长一倍，但是不能超过二十五年。”㊼高铭暄、赵秉志：《中国刑法规范与立法资料精选》，法律出版社2014年版，第309页。域外有不少国家亦采此例设置了追诉时效延长制度。如《阿尔巴尼亚刑法典》第53条第1款规定：“实施犯罪的人，在对他采取强制措施以后逃避侦查和审判的，将本法典第五十二条规定的追究刑事责任的时效期间延长一倍，但是不能超过二十五年。”㊽参见金凯：《比较刑法》，河南人民出版社1985年版，第330页。笔者建议借鉴此做法，《刑法》第八十八条增加一款，规定：“在监察立案调查后，逃避职务犯罪调查的，将本法第八十七条规定的追诉刑事责任追诉时效期限延长一倍，但是不能超过25年。”如此一般既可以给予逃避调查者惩罚，又能够避免追诉时效期限无限制延长致使犯罪人可改造性被否定而置于社会对立面。

（三）追诉时效中止制度之设置

为了防止监察职务犯罪案件办理因某些客观原因被迫延缓，由此导致超过追诉时效期限的概率增大，可以设置追诉时效中止制度。虽然追诉时效中止能够缓解追诉时效期限紧张，防止求刑权行使受到阻碍，避免放纵犯罪人，但是也存在克减犯罪人权益、该项制度可能被滥用等问题，因此该项制度宜通过立法确定，可以在《刑法》中规定：“因法律规定的事由或者客观事实原因而致使追诉时效期限不能开始或者无法继续计算的，追诉时效中止。追诉时效自中止原因消灭之日起重新开始计算，中止前已经经过的时间仍然有效，追诉时效期限不变。追诉时效中止的总时间不得超过本法第八十七规定的追诉时效期限的三分之一。”

除此之外，追时效中止的法定事由或事实原因主要限定在如下几类：一是犯罪人是县级以上各级人民代表大会代表时，人大代表保护制度客观上阻碍了求刑权的行使，该类事由是追诉时效中止法定事由。犯罪人是县级以上各级人民代表大会代表，为了实现县级以上各级人民代表大会代表严格保护制度功能，在解除犯罪特殊身份后方能行使求刑权的情况下，应该将履行法律保护性规定视为追诉时效中止的法定事由。如果犯罪人在其为县级以上各级人民代表大会代表时从事犯罪行为，因其具有代表资格而暂时免于追诉，待其代表资格经法定程序解除后方能继续接受追诉，具有代表资格是求刑权实现的障碍性因素，代表任期是追诉时效期限不能开始计算的法定条件。此外，犯罪人犯罪时虽不是县级以上人民代表大会代表，但犯罪后未受到追诉前当选为县级以上人民代表大会代表，因犯罪人获得代表资格而旋即致使求刑权实现受阻，故代表资格是求刑权不能继续实现的因素，代表任期是追诉时效期限不能继续计算的条件。㊾参见李希慧：《刑法修改研究》，武汉大学出版社2011年版，第128页。二是追究犯罪人刑事责任须先予完成其他程序应该是导致追诉时效中止的因素之一。监察调查处置结果具有复合性，在先追究非职务犯罪责任、后追究刑事责任的情况下，先追究非职务犯罪责任应该成为追诉时效中止的事由。如政务处分的前置性可能导致求刑权的实现暂时性受阻，追诉时效期限在政务处分期间应该中止计算，待政务处分完毕，追诉时效期限继续计算。三是战争、自然灾害、突发重大公共事件、犯罪人严重疾病等事实原因。自然灾害、突发重大公共安全事件、犯罪人严重疾病等可能导致监察程序或刑事诉讼程序长期无法开始或者无法继续进行，求刑权无法行使，是追诉时效中止的事实原因。

代结语：监察时效制度的全面确立

在监察委管辖的案件中，仅职务犯罪案件适用追诉时效制度，但是这并不意味着违纪、职务违法案件不可适用时效制度。“时效是指法律规定一定事实状态在法定期间内的持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律效力”。㊿参见王学英：《经济法概论》，立信会计出版社2016年版，第18页。本质上而言，时效是一种时间法律效力，主要用于约束权利（力）者积极行使权利（力），怠于行使权利（力）超过一定期限后法律将不保护权利（力）者的权利（力）。设置时效的目的一方面在于促使权利（力）者关注自己的权利（力）状态，另一方面在于维护社会秩序，保护权利（力）者怠于行使权利（力）的受益者，同时也是为了减少纠纷，节省公共资源。追诉时效仅是时效的一种，监察委员会管辖的违纪、违法犯罪案件可以适用时效制度，但是不能笼统地说适用追诉时效制度，否则就混淆了时效和追诉时效，宜在追诉时效制度之外再创设政务处分时效制度和违纪处分时效制度。

现行《政务处分法》并未采纳学界提出的设置政务处分时效制度的建议，〔51〕参见前引④，钱小平文。因此政务处分不受时效之限制，公职人员只要从事了应该给予政务处分之行为将随时可能受到相应的政务处分。虽然如此有利于规范公职人员行为，但是并不利于维护社会关系稳定和保护公职人员合法权益，也有损效率。某些公职人员违法行为时过境迁，公职人员可能已经自我改正了，从帮助公职人员社会化角度而言应该视情形不予追究，否则可能将本已平息的社会关系撕裂。此时给予政务处分实际上并不能起到应有的作用，反而像是一种“宣示”活动。正如贝卡利亚所言：“推迟刑罚尽管也给人们以惩罚犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是惩罚，倒像是表演，并且只是在那种本来有助于增加惩罚感的、对某一犯罪的恐惧心理已在观众心中减弱之后才产生这种印象。”〔52〕参见[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第56-57页。至于说有放纵公职人员之嫌疑，完全可以设置政务处分时效中断、中止机制解决。

根据《中国共产党纪律处分条例》（简称《党纪处分条例》）的相关规定，违纪处分同样不受时效之限制。《党纪处分条例》第七条规定，有应当给予纪律处理或处分行为的党员必须受到相应追究，该条表明违纪处分时效制度尚未确立。第三十五条和第三十六条进一步强化了违纪处分不受时效约束的“意志”，第三十五条规定党员违纪后下落不明超过六个月，党组织应当按照党章规定对其予以除名，第三十六条规定“违纪党员在党组织作出处分决定前死亡，或者在死亡之后发现其曾有严重违纪行为，对于应当给予开除党籍处分的，开除其党籍；对于应当给予留党察看以下（含留党察看）处分的，作出违犯党纪的书面结论和相应处理。”至此，在违纪处分中“党籍是永久追责，留党察看以下（含留党察看）处分是终身追责，下落不明是除名免责”。〔53〕胡长云、欧爱民：《党员纪律处分时效：内涵、逻辑与完善路径？》，载《人民论坛·学术前沿》2020年第18期。从从严治党角度而言，违纪处分不受时效之限制具有合理性，但是从人文关怀、人性可塑造等角度而言，较为妥当的办法是明确违纪处分受时效限制，并通过设置诸如中断、中止等机制消除弊端，而不是一味地“终身追责”“秋后算账”。即使违纪群体身份属性特殊，但是并不能不基于人文关怀而给予适当机会加以改正，应该充分尊重、相信党员的自我净化能力，避免其永久性地标签化。某些违纪行为历经岁月沉淀，早已时过境迁、物是人非，耗费资源给予处分的必要性几何也值得考量。〔54〕参见杜凯波、陈艺尹：《论检察官、法官收益性自媒体行为的风险化解与防控》，载《2020年第三届全国检察官阅读征文活动获奖文选》，第21页。时效是一种衡量多元价值的机制，其能够在“方圆”之间折中，在“矛盾”中兼顾，对于无处分必要的违纪行为适用时效制度，未必不能彰显从严治党的决心和意志，也不失“治病救人”之效果。