重庆市中型灌区续建配套与节水改造问题及对策

周宝佳代琼

(1.重庆市永川区水利局，重庆 402160；2.重庆市永川区水利电力工程质量站，重庆 402160；3.重庆水利电力职业技术学院，重庆 402160)

截至2019年底，我国共有大中型灌区7884处，有效灌溉面积3350.1万hm2，其中大型灌区(设计灌溉面积2万hm2以上)460处，有效灌溉面积1799.5万hm2；中型灌区(设计灌溉面积0.067～2万hm2)7424处，有效灌溉面积1550.6万hm2[1]，约占当年全国耕地灌溉面积的22.6%，灌溉用水约占全国农业灌溉水量的1/3。全国近半数的中型灌区均位于产粮大县(区)，是保障国家粮食安全的主基地、实施乡村振兴战略的主战场和落实“节水优先”方针的主阵地。根据重庆市灌区普查成果，全市现有中型灌区127处，设计灌溉面积26.17万hm2，其中大多建于20世纪50～70年代，受当时建设标准和施工技术等的影响，加之运行时间长，大部分灌区普遍存在不同程度渗漏、淤堵、垮塌等问题。自2001年以来，重庆市已对70余处重点中型灌区开展了续建配套与节水改造，农田灌溉水有效利用系数提高至0.504。尽管灌区节水配套改造工作取得了显著成效，但因任务重、渠线长、矛盾多，在建设过程和运行管理中难免存在部分问题。根据水利部部署，“十四五”期间，我国将继续加强大中型灌区改造，以保障国家粮食安全、促进农业现代化；2021—2022年，将对全国461处中型灌区实施续建配套与节水改造。重庆市“十四五”期间拟实施中型灌区改造35处，改善(恢复、新增)灌溉面积6.11万hm2，其中2021—2022年实施17处，改造面积3.23万hm2。本文总结了中型灌区续建配套与节水改造中存在的主要问题，提出了相应的解决对策，以期为“十四五”期间中型灌区改造工作提供借鉴。

1 主要问题

1.1 前期工作方面

1.1.1 勘察设计工作深度不足

由于大部分中型灌区建设年代久、渠系线路长、灌面分布广，加之勘察设计时间短、技术人员责任心不强等，部分项目直接采用原灌区“三查三定”资料，未对设计(有效、实际)灌溉面积、种植结构、农业发展规划进行复核调查；未对主要干支渠进行踏勘，直接在1/10000地形图上勾绘渠道分布。部分灌区由于城镇化建设已被占用，部分渠道已废弃或无法恢复，渗漏、淤堵、垮塌等病害情况未能全面反映。尤其是主要渠系建筑物(渡槽、倒虹吸、隧洞、涵洞等)的病害和地质情况未探明，如，渡槽基础沉降原因、支承结构情况不清，倒虹吸沉降裂缝、淤堵等状况不明，隧洞围岩类型、渗漏情况以及涵洞垮塌原因不清楚。同时，重庆市中型灌区水源以水库为主，部分为拦河堰，灌区水源除灌溉用水外，还兼有生活用水、工业用水和生态用水等，部分项目对灌区用水情况调查不实，改造完成后供水矛盾突出。勘察深度不足，现状情况不明，导致改造方案难以准确，病害不能有效消除。

1.1.2 改造措施不合理

渗漏、淤堵和垮塌是灌区明渠的主要病害，然而，部分项目对病害原因分析不足，改造措施针对性不强。如，部分渠段渗漏是由于渠道基础沉降或变形造成，但整治措施仍采用开槽勾缝或现浇混凝土护面，后期基础继续变形产生裂缝，渗漏问题仍未解决。部分渠段淤堵原因为靠山体侧山洪冲入淤积物，整治措施仅考虑渠道盖板，未考虑排水沟或排洪渠。渠道垮塌原因主要有渠基沉陷、渠墙失稳、山体滑坡或山洪冲毁等，因未深入分析垮塌原因，造成病害整治不彻底。对于渡槽，主体结构风化严重，槽身损伤、裂缝、渗漏是其常见病害，然而改造设计中多未对渡槽基础和支承结构的进行强度验算，考虑施工难度、施工安全和资金限制，大部分渡槽仅采取防渗措施，整治后槽身垮塌、进出口连接段沉陷、开裂漏水现象仍有发生。隧洞由于原断面尺寸偏小，围岩类型不明，开挖方式和衬砌防渗措施难以实施。倒虹吸未认真查明渗漏原因、复核过流能力、设置拦污排沙设施等，部分倒虹管改造后依然存在漏水、淤堵和过流能力不足等问题。部分灌区未经充分论证将大部分明渠改造为管道输水，考虑拦污、沉沙等防护设施不足，加之纵坡缓、水压小，造成管道系统淤积严重。此外，闸门、水泵等机电设备的改造与灌区现代化建设也存在一定差距。

1.2 建设管理方面

1.2.1 项目法人责任制落实不到位

项目法人主要存在组建不规范、人员配备不合规、管理制度不健全、履职能力不足，对监理、施工等参建单位的管理不到位，工程档案欠完善等问题。如，项目法人未经县级以上人民政府组或其授权部门组建，项目法人未设置相应内设机构，人员配备数量不足、技术和管理人员的专业素质不能满足工程建设需要，未建立安全、计划、财务、合同和档案等管理制度或相关制度不健全。

1.2.2 工程质量存在问题

由于灌区改造工程的技术难度相对不高，各参建单位对质量管理的重视程度不足，加之工程涉及面较广，工程质量管理易出现薄弱点。质量行为方面主要存在质量管理制度不健全，未严格执行质量报验制度，质量检测缺项，质量评定不规范等；实体质量问题主要表现在工程外观质量不符合要求、渠道整体线型不顺畅、渠底倒坡、混凝土或砌石表面平整度差、混凝土护面存在蜂窝麻面等，混凝土厚度或强度、填方压实质量等不符合设计或规范要求，输水管道漏水、淤堵，水泵安装不规范等。

1.2.3 未按规定组织工程验收

灌区改造工程中普遍存在法人验收(分部工程、单位工程、工程完工验收等)和政府验收(竣工验收等)不规范、不及时等问题，其主要原因包括灌区工程涉及临时征占地、青苗损害，但无相关占地和青苗补偿，协调难度大时间长，部分工程不能按期、按设计实施；设计变更较多、手续未及时完善，竣工决算和审计进度慢等。此外，部分工程由于前期设计粗糙、审批不严、施工单位低价中标等原因，导致工程完工但结余资金较多，为达到投资计划完成率新增建设内容，需重新开展设计、招标等程序。

1.3 运行管理方面

1.3.1 灌区管理水平有待提高

重庆市中型灌区多设有管理机构，但组成复杂，其职能、职责也不够明确。全市中型灌区管理机构主要分为4类，即区(县)水利局下属事业单位(水利站、水库中心等)、专业机构(灌区管理中心等)、企业(水资源、水利、水电开发公司等)或地方政府(乡镇农业服务中心等)，或多部门联合管理[2]。由于丰水年和平水年灌水需求不大，且缺少管护经费，灌区管理机构普遍未落实专职人员，兼职人员相关专业知识不足，缺乏灌区管理能力。尽管大部分灌区均设立了灌区用水户协会，但多未发挥其实际作用，灌区日常维修养护、清淤疏浚等管理力度不足。同时，灌区划界、水量调度、信息化管理工作均较为滞后。

1.3.2 灌溉水权确定和水费收取存在困难

重庆市自2012年开展农业水价改革试点示范工作，探索积累了一定的灌区农业水价综合改革经验，但中型灌区涉及面广、用水户多、水权确定矛盾相对突出。部分中型灌区开展了水价综合改革工作，核定了灌区农业水价，并进行水量分配，但一定程度上缺乏其科学性和合理性，导致水权证难以核发，加上计量设施还不完善，信息化程度还远远不足，人民群众意识还有待提高等因素，灌区水费收取困难，运行维护资金不足，实际运行管理工作存在诸多困难。

2 对策与思考

2.1 坚持规划指导，重视前期工作

前期设计质量的好坏在一定程度上直接影响灌区节水改造的效果。重庆市已编制完成“十四五”中型灌区续建配套与节水改造规划和2021—2022年建设方案，以规划和建设方案为指导，结合节水改造任务和实际情况，确定2021年实施8个中型灌区项目。设计单位应全面收集和分析灌区耕地分布、农业种植、历年用水以及灌区内农业发展、城镇规划等资料，查清灌面分布和各用水户情况，开展灌区水资源论证。同时，组织水文、水工、地质和施工等人员进行全线踏勘，对渠道进行带状测量，分段(分座)统计渠道(渠系建筑物)病害，有针对性地开展必要的地质勘察工作，查明不良地质条件，尤其是要深入分析渗漏、坍塌和滑坡等主要病害的地质原因和其它原因。对渡槽、隧洞和倒虹吸等主要建筑物的地质条件应逐座分析，隧洞还应着重分析洞口边坡、洞内围岩稳定性以及渗漏情况。

在查清渠道和渠系建筑物的主要病害及其原因后，应逐段、逐类进行分析，对衬砌方式、滑塌治理、防淤堵等方案进行比选，提出可行、有效的整治措施。尤其要注重关键渠段、重要建筑物的整治方案，避免改造完成后，因局部渠段和建筑物问题导致其后无法通水。渠道能全线顺利通水是整治效果的基本体现，要重视渠道纵坡的复核和水面线的计算，以利于下级渠道取水，避免局部倒坡通水不畅、边墙高度不足渠水外溢等问题。此外，由于灌区节水改造为线性工程，施工组织还要充分考虑渠道淤泥和土石弃方的处置、临时道路和施工场地布置等。中型灌区节水改造还应重视信息化设计，并结合区内高标准农田、宜机化改造等工作，统筹规划设计，为乡村振兴提供基础设施保障。

总之，中型灌区节水改造项目要高度重视前期工作，全面收集分析资料，全线踏勘并开展必要的测量、勘察工作，逐段(逐座)确定整治措施，做到因地制宜、精心设计。水行政主管部门要加强技术指导和监管，重视审查审批工作。

2.2 强化责任落实，严格质量管理

项目法人是工程建设质量和安全、进度和资金使用的首要责任者，要按照《水利工程建设项目法人管理指导意见》，规范项目法人组建，建议按照建设运行管理一体化原则，以现有的运行管理单位为基础组建项目法人，配备满足工程建设需要的技术和管理人员，明确职责，健全制度，提高项目法人履职能力，落实项目法人责任制。项目法人要加强对各参建单位的履约履职管理，督促落实安全和质量责任，加强对施工关键环节、关键部位的监督检查；各参建单位按照《水利工程建设项目档案管理规定》要求，规范化管理工程档案资料。

灌区节水改造项目涉及面广、战线长，施工受气候条件、作物种植和灌水时间等影响，任务较重，因此施工单位要根据现场实际优化施工组织，合理安排工期，规范开展工程质量检验和验收工作，加强施工质量管理。监理单位必须健全监理各项制度，确保监理人员到位，正确履职，落实平行检测、专项方案审核、关键部位旁站监督等职责，提高专业技术和项目管理能力，严把工程质量、进度和投资控制关。此外，项目法人要及时与灌区所在地乡镇人民政府协调，妥善解决建设过程中涉及群众利益的相关问题，积极推进工程进度，及时完善设计变更等程序，按规定组织验收工作。

2.3 加强建后管护，推进现代化建设

水利部提出，中型灌区节水改造要立足建成“节水高效、设施完善、管理科学、生态良好”的现代化灌区[3]。项目实施后，应实现工程基本完善、管理体制机制基本健全的“建一个、成一个”目标。为保障灌区效益充分发挥、工程安全有效运行，要明确灌区管理机构及其职能职责，划定灌区管理范围、设置界桩、标识标牌，对水源、骨干渠道和末级渠道实行分级、分段管理，落实专人，制定运行管理制度，明确责任，制定维修养护方案。可结合水库水源的管理模式，积极推行骨干工程管养分离，逐步建立物业化和市场化维修养护体系，实行专业管理和群众管理相结合的管理体系。要充分发挥农民用水合作组织的作用，提出合理的灌溉用水计划。灌区管理机构要充分征求用水合作组织意见，合理分配水权，制定水量调度方案和相关制度，协调各用水户矛盾，实现公平、有序、高效灌溉。同时，要持续推进灌区农业水价综合改革工作，合理确定和调整农业水价，统筹村集体经济等收益，多渠道落实管护经费，促进工程管护到位和效益正常发挥[4]。

水利部印发的《大中型灌区标准化规范化管理指导意见(试行)》中，对灌区标准化、规范化管理提出了细致的要求，同时要求加快灌区现代化建设。中型灌区的运行管理要结合量水站网建设、农业水价改革和灌溉水有效利用系数测算工作等，从灌区实际出发，完善量水设施和信息化设备,逐步实现灌区的信息化和智慧化管理。

3 结语

中型灌区续建配套与节水改造是保障粮食安全、推进乡村振兴的基础性工程，相关部门要重视前期规划设计等工作，落实各参建单位的质量安全等责任，加强灌区运行管护，全面推进农业水价改革，推进灌区信息化建设，不断提升灌区管理能力和服务水平。此外，还需适时开展灌区续建配套与节水改造项目实施效果评估，加强灌区标准化、规范化管理，切实保障大中型灌排工程安全运行和持续发挥效益，持续服务乡村振兴战略和经济社会发展。