PPP模式在农业生产托管中应用的效应及其对策研究 *

雷 鑫，吴庆春，谷科强，雷玉明

(1.泉州师范学院 陈守仁商学院，福建 泉州 362000；2.甘肃谷丰源农化科技有限公司，甘肃 张掖 734000；3.河西学院 农业与生态工程学院，甘肃 张掖 734000)

PPP模式，又称公私合营模式，是政府与社会资本合作(Public-Private Partnerships)的简称，指政府公共部门与民营部门合作过程中，让社会资源参与提供公共产品和服务[1]。在我国公共基础建设、农林牧业、科技教育等领域的供给侧结构性改革中，应用PPP模式创新性推出了积极的政策措施和科学管理的决策设计，使PPP模式在我国发展迅速，有效地为社会提供了公共产品和服务[2]。特别在农产品结构等供给侧改革中，运用PPP模式吸引民营资本、社会闲散资本投入农业特色产业、新兴产业、主导产业等现代农业建设发展中，成为现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一[3]。经多年发展和探索，在现代农业园区、高标准农田、产业化经营、“农发基金”等农业综合开发项目中引入PPP模式，以其独有的优势为农业发展提供强大支撑，对农业的进一步发展具有重要的意义[4]。本文立足于农业生产托管中PPP模式应用成效分析，提出推广应用PPP模式的对策。

一、PPP模式与农业生产托管的契合度分析

自20世纪90年代PPP模式在英国诞生后，无论是发达国家，还是发展中国家都先后在多个领域推行PPP模式，在政策措施、评估体系、管理模式、国际合作等方面取得了成熟的应用成果，积累了丰富成功经验[5]。并且大多数国家对农村资源开发、农业水利、扶贫农业等农业基础领域的PPP模式应用进行了研究，对于在农业领域引入PPP模式必要性和可行性的认知比较一致[5]。但是，PPP模式在我国农业社会化服务领域的推广应用还处于初始阶段，研究广度、深度有限，领域、范围还较窄[6]。农业生产托管作为当前新型农业社会化服务形式，其PPP模式的应用仍缺乏研究，为了推进生产托管社会化服务的可持续高质量发展和运营创新，有必要在农业生产托管服务领域中加强PPP模式的应用研究。

(一)具备公共产品及服务的特征

农业生产托管是涉农企业、专业合作社、农户等经营主体，在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。追其本源，农业生产托管衍生于农业生产性服务、农业社会化服务[7-8]。农业社会化服务是由政府提供的，具有公共品，私人品和准公共品性质的农业服务，企业和合作社是农业社会化服务供给主体[9]。因此，农业生产托管社会化服务是一种新型农业社会化服务形式，主要特征是服务的社会化和服务组织的系统性，既具有公共品的属性，也具有公共服务范畴。在农业生产托管中应用PPP模式符合其内涵要求。

(二)具备政策环境支持

2015—2019年国家各部委、各级政府部门相继出台在农业领域推行PPP模式的政策文件，鼓励社会资本加快进入农业生产托管领域，明确了在相关农业领域开展政府资本和社会资本多途径、多方式融合发展的具体规定，推进政府和社会资本合作，为加快农业现代化进程提供政策支撑。同时，鼓励在一二三产业融合、绿色农业产业、特色农业产业、农业机械、农业信息化等领域推行农业生产托管服务，提倡创新经营理念与模式，实行农业生产托管的市场化运行方式。这些政策为PPP模式融入农业生产托管服务释放出积极信号，并提供强大的政策支持，规范了政府、托管企业、社会资本、小农户等主体要素在农业托管中的服务与经营职能。因此，在农业生产托管领域中各主体元素的关系符合PPP模式的伙伴关系要素。

(三)具有合作融资特征

农业生产托管服务需要大量资金投入，对资金有较大需求。因此，在该领域推行农业PPP模式具有广阔空间，对充分调动政府与社会融资的积极性，引导大量融合资本进入农业生产托管服务领域，推动农业托管服务高质量发展具有重要意义[5]。根据相关政策文件的要求，要重点支持薄弱和关键环节的托管，因地制宜确定资金补助标准和补助方式，实行以县为单位的农业生产托管服务项目。同时，县级政府农业财政补助政策向生产托管服务倾斜，补助资金可以补服务主体，也可以补农户，坚持让小农户最终受益。政府、农民通过购买服务，引导金融、保险、涉农企业、专业合作组织等社会资金参与农业生产托管服务，除支付托管服务费外，可获得土地和产品收益，或者将更多的精力用于其它增收创收项目上。因此，从经济学视角出发，农业生产托管具有社会化服务的经济属性，托管组织和政府共同参与，与PPP模式的基本属性、资本融合、利益共享和风险共担的双赢目标高度契合，为PPP在农业生产托管中推广应用奠定了基础条件。

(四)投资风险高

在农业生产托管实际操作过程中，存在诸多风险。一是市场风险，主要包括农产品、农资、托管服务的价格、交易方式、竞争情况等风险。二是自然风险，主要是自然灾害带来的不确定风险。三是政策制度风险，主要是政策时滞变动、管理制度规范调整等风险。四是契约风险，主要包括隐形违约、道德风险、操作方式等风险。五是运营风险，主要包括农户的认知度和参与度、人员与技术的投入等风险。六是金融风险，主要是指金融市场变化、汇率变动、税收制度的改进等风险。而PPP模式有助于防范农业生产托管中存在的各类风险，保证农业生产托管服务正常运行。

二、农业生产托管PPP模式的效应分析

(一)有助于实现绿色农业发展

绿色农业是一种高技术、高标准的农业生产方式，对农业技术、农产品质量、农业生态环境的要求较高。目前，土壤及水源污染、农产品重金属含量超标和农药残留等问题阻碍绿色农业的发展。为此，国家推行化肥农药“双减”“零增长”行动，不仅需要专业化的技术，也需要专业化的管理平台。PPP模式通过建立作物病虫害统防统治、测土配方施肥、水肥一体的生产托管平台，吸引保险公司、涉农企业、专业合作社等进入平台，有效提升了绿色农业的技术能力。甘肃省谷丰源农化科技有限公司与甘肃亚盛股份有限公司八一农场率先合作开展特色药材绿色防控托管服务，以板蓝根、黄芪病虫害防控为核心，实施全程统防统治方案，药材霜霉病防效达95%，用药量下降10～25%，节水50～200m3/667m2，农药残留、重金属含量检测符合国家标准[8][10]。2020年甘肃省农作物病虫绿色防控托管服务面积达4.4万hm2，绿色防控托管服务率达32%以上，辐射带动绿色防控覆盖率达到30%以上[11]。因此，开展绿色防控社会服务，不仅节约了农户农资投入成本，减少了农业面源污染，增加了农户收益，提高了农产品品质，而且培育了农业生产托管经营服务主体。

(二)有助于提高农业生产托管投资规模与效率

PPP模式的农业生产托管服务能联合政府、农业推广部门、金融保险、涉农企业、农户等资源，充分调动各方积极性，整合分散的涉农企业和农户的资金，优化资源配置与资金投入效率。政府根据农业生产托管中的关键环节的需要，通过相关政策措施，鼓励托管企业吸纳农业相关领域的人才和资本，为各环节提供专业化的技术服务。政府通过测土配方施肥、病虫统防统治等专项补助使财政资金投入生产托管服务[8]，同时引导金融保险，如马铃薯种薯、玉米种子生产等自然灾害保险进入生产过程。另外，吸引大批涉农企业、专业合作社等社会资本进入农业生产托管，根据企业和小农户的生产需求，建立作物病虫害防治、测土配方施肥等托管服务平台。目前，从国家财政资金补助看，财政补助资金逐年增加，2017—2019年三年累计补助资金110亿元[12]，补助托管服务面积扩大，服务农户数量逐年攀升。PPP模式充分发挥财政资金带动作用，提高资金投入规模和产出效率，减轻政府财政在农业服务上的资金压力。

(三)提高了农业生产效率

农业生产托管在生产关键环节中采取“统一经营”管理与服务模式，实现生产规模化、集约化、机械化、科学化，降低了农资、农机、劳动力等服务成本，提高单位面积的产量和质量，扩大托管服务组织的经营规模，增加农户的经济收入。甘肃省谷丰源农化科技有限公司托管制种玉米绿色防控高产技术集成社会服务项目，仅2018年甘州区托管面积4.17万hm2，带动8.21万农户参与发展现代农业。据测算，实施托管服务方案，投入310元/667m2，产出2250元，收入1940元；新型经营主体自用方案投入260元/667m2，产出2000元，收效1740元[13]。两种模式相比较，生产托管服务收入多出200元/667m2。PPP模式的应用实现了托管组织、农户、企业合作运营、利益共赢的目标。

(四)有助于构建科学评价体系

农业生产托管服务是促进小农户与现代农业发展有机衔接的重要途径。至2018年，甘肃省土地托管经营2hm2以上的农户只有1144万户，经营3.33hm2以上的农户数414万户，仅占全国农户总数的1.5%[11]。2020年甘肃省安排粮食作物生产托管服务面积2.2万hm2，任务资金3354万元[14]。充分说明现阶段以农户家庭为单位的自主经营占绝大多数，而通过政策扶持、土地入股、关键环节托管、利益联结等形式扩大新型经营主体的数量和规模，为托管服务主体提供了较大发展空间。同时，为了提高托管服务能力和水平，引入第三方评价机构，由政府行业部门聘请专家与被服务组织、农户组成评价机构，对托管服务各方面进行测评，评价结果向社会公开，让托管服务对象感知社会化服务的效果。因此，通过PPP模式的应用，构建了农业生产托管的自愿、公平、公正、公开机制，降低了服务和利益分配的风险。

三、促进农业生产托管PPP模式应用的对策

(一)重视PPP模式在农业生产托管中的应用

在农业全面转型升级和乡村振兴的大背景下，政府应重视PPP模式在农业生产托管中的应用。一是充分发挥好财政资金的引领作用，将农业社会化服务资金用于培育以农户家庭为单位的农业生产托管服务市场，重点支持农业生产托管服务关键环节中的薄弱项目，有力推动新型托管主体组织的形成。二是充分发挥政府的引资和监管作用，通过政策指导，加大政府与私人资本在农业生产托管领域合作，发起设立农业PPP项目。同时，对项目进行监管，保证资金的合理使用及投资效率。三是选择一些利用PPP模式比较成功的农业生产托管服务组织和项目，总结其成功的具体做法和模式，通过现场观摩、示范及效益分析，第三方指标评价，增加新型农业经营主体和小农户对农业生产托管服务的认知度和接受度，提升对小农户的生产托管覆盖率。

(二)拓展服务模式与领域

农业生产托管PPP模式就是要实现农业资源共享，以及农业服务模式和领域多样化。一是推进组织重构和资源整合，打造一流的托管服务平台，用共享理念和创新机制，通过线上线下多途径、多渠道，最大限度盘活现有人才、技术、装备、资源等要素，促进农业生产托管服务发展。二是促进多元服务主体融合发展模式，对于技术实力雄厚和服务全面的托管组织，针对当地的主导产业提供全程的托管服务；对农业生产关键环节实行关键技术服务模式；通过土地入股、资金入股或土地与作物集中整合，建立专业合作社和村社集体服务模式。三是积极拓展服务领域，从过去单一的托管服务向为农业主导产业和特色产业提供综合服务转变；向戈壁农业、生态农业、丝路寒旱农业、智慧农业等农业新业态拓展，从提供技术服务向提供规划方案、市场信息、金融保险等领域延伸，全面覆盖农、林、牧、渔及经济、信息等产业领域。

(三)加强PPP模式技术支撑

农业生产托管是PPP模式应用的新领域，起步较晚，研究较少，需要加强技术方面支撑。一是借鉴相关领域PPP项目方案编制、评估与论证、运营等技术经验，做好托管项目认证，推动农业生产托管领域PPP项目顺利进行。二是合作培养农业PPP领域行业专家，开展项目实施方案设计、制定和评价的专题培训，为农业生产托管领域推广PPP模式积累经验。三是借鉴国内外PPP模式管理经验，加强农业托管服务组织构架、监督、投融资机制等的高质量建设，提升新型农业经营主体的配套服务、农技示范服务、流通服务、资金支农服务等专业化服务水平。四是加强适宜于农业生产托管服务的技术研究与试验示范，提高托管技术的成熟度、普及率、可操作性与标准化，为农业生产托管服务提档升级提供科技支撑。

(四)制定农业生产托管风险防范措施

运用PPP模式的目标就是降低农业生产托管风险。一是政府出台相关政策，鼓励金融机构对托管服务的贷款额度和利率给予优惠，积极探索多元化的商业保险运行模式。二是鼓励竞争，加强服务价格指导，制定合理价格体系，积极培育和引入多元化经营主体，引入竞争机制。三是加强服务合同规范管理，在充分调研的基础上，对托管服务的关键环节进行指标量化，不能量化的环节要定性定责。对可能出现的风险点进行讨论，明确合作双方合理的权利和义务。充分发挥托管项目单位、农技服务、市场监管等部门对合同标准的指导，规范托管服务各方的行为，提高托管服务合同质量，确保农业生产托管PPP项目健康运行。