现代产权理论视域下农村土地“三权分置”的改革研究*

宋 妍

(济源职业技术学院 成教中心，河南 济源 459000)

一、引言

新中国成立以后，国家重视发展农业，农民成为农业生产的主力。因此，土地成为国家、农村、农民之间紧密联系的中介，是农民利益实现的重要载体，关系农村经济的可持续发展与社会稳定和谐。1978年开始实行农地集体所有、家庭承包经营制度，对农产品增长和乡村稳定起到了基础性作用。[1]家庭联产承包责任制是农村土地改革顺应时代变迁的产物，契合了我国农村经济社会发展的趋势。它突破了集体劳作的耕作模式，推进了农村土地所有权与经营权的分离，土地所有权与经营权两权分离的模式初步形成，为后续的我国农村经济持续发展与深化改革夯实了基础。家庭联产承包责任制的实施，使农民生产地位得到了根本性的改变：取得了生产经营的主导权，生产积极性高涨，农业生产效率大幅度提升，农民生活水平持续改善，农村发生了巨变。农村家庭联产承包责任制获得了巨大的成功，但随着农村经济社会的变化，其弊端日益显现出来，进而阻碍了农村、农业的现代化进程。因此，优化农村土地产权的改革被提上日程，这是科学利用农地，提升农业生产率，促进农业生产现代化，实现农村经济社会持续发展的应有之义。2013年，中央一号文件首次提出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，”[2]这是我国农村生产关系发展的必然要求。这也是我国高层对农村土地所有权、承包权和经营权相分离的初步设想。2014年，中央一号文件鲜明地指出：“坚持农村集体所有权，稳定农民承包权，放活土地经营权”。[3]“三权分置”是农村产权制度理论与实践相结合的产物。2018年，中央一号文件再次提出：“完善农村承包地‘三权分置’制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权”。[4]我国农村土地制度由“二权分离”演进至“三权分置”是又一次伟大的历史成就。本文从经济学的视角，运用产权理论来研究农村土地“三权分置”土地制度。

二、“三权分置”改革的动因——产权理论

(一)二权分置导致产权边界模糊，国家外部成本增大

现代产权理论的代表性学者科斯认为：所有外部性问题的本质就是产权问题，只要产权界定明确且交易成本很小或者为零就能使外部效应获得有效配置。[5]当前，随着农村生产力的发展，农村产权制度的缺陷逐步显现：农民承包权与经营权边界模糊，权能不确定性加大。因而，必须把承包权和经营权相分离，确保农民安心生产，提升农地的利用率。

改革开放之初，受城乡二元体制的约束，农民高度依附土地，农地经营权与承包权高度契合。随着我国社会的发展，国家出台了各项制度，农村剩余劳动力向城镇迁移，城乡二元结构逐步消解，农村人地逐步分离，承包权与经营权的集中导致部分耕地撂荒，土地资源不能得到有效利用，我国粮食安全受到威胁，土地所承载的社会功能弱化，进而给国家带来负外部性，这种农地产权的确定对资源的利用是低效的。因此，国家必须把权利再细化，即把各种权能在不同主体之间再分配，推动经营权与承包权逐步分离，使经营权的主体可以在一定期间内让渡权利，促进土地抵押或流转经营。

(二)二权分置导致产权结构有缺陷，交易费用增加，农民收入减少

在二权分置背景下，土地归集体所有，农户有承包经营的自主权，但没有自主的交易权(流转或抵押)。如农地位于城市之中，城市发展要征用农地进行建设，农地转化为国有土地，同时农地还要为农村发展提供公共产品，促进农村全面发展，农地社会功能日益凸显，对集体、社会发展的作用越来越大，农户的经营权与承包权失效，土地被流转也随之消失。实践中，农地权利设定的不明确致使土地利用率低，农业发展现代化程度不高，无法使土地资本化，实现规模化经营，实现农地科学、合理高效利用。

从交易费用的视角来说，农户在市场上进行土地流转时，常常会有集体或国家基于公共利益层面的引导，这种引导使权利主体的权利难以正常实现，导致交易费用上升(农户与政府的商谈费用及农户的服从费用)，农户利益受损。

三、农村土地“三权分置”的改革方向

科斯指出，如果交易成本不为零，那么通过明确界定权利比通过交易来改善福利状况更为有利。即政府以政策手段界定权利和优化资源分配来降低交易成本，[6]进而使社会福利最大化。这就要求在“三权分置”基础上，坚持土地集体所有制，平衡三权主体的合法利益，强化经营权流转监管，推动农地流转与农地开发。

(一)坚持农地集体所有，明晰产权主体

改革开放以后，经过四十年的发展，公有制与市场经济实现了有效对接，社会主义市场经济逐步完善，生产资料公有制是基础，农地所有权归属集体所有。农地的所有者是农村集体经济组织，其核心内容是农地处置权。中央一直强调农地集体所有，但随着农村改革的深入，集体产权重视不够，存在一定程度上的产权虚置的问题。一是集体所有权主体具体指向不清。[7]改革开放以后，村委会、村民小组逐步发展，村委会与集体经济职能逐步融合，集体经济组织功能降低。集体经济演化为小组、村委会等多种形式，但现行法律并没有相应的规定。二是农村集体经济不是一个完整的权利主体。从法律层面上看，集体经济组织不具备法人资格，不能独立享有民事权利和承担民事义务，阻碍了集体经济组织行使权利。[8]

农户享有农地经营、收益、处分等各项权利，是一个独立权利主体，但集体经济无法律明确规定，集体农地所有权虚位。因此，国家必须坚持农地集体所有，明晰产权主体。农地集体所有权的明确可以使农村集体牢固地掌握集体土地产权，突出自身的政治功能，巩固其权能主体地位，推动其完善组织，使其上对政府负责，下为全体村民搞好服务。如做好承包权的认定，只有本村村民才有土地承包权；加强土地经营权的监管，对土地撂荒、破坏行为及时制止，对科学改良农田积极支持，引导农地规范使用与经营。同时，国家要赋予集体经济权能。国家通过完善法律法规，明确农村集体经济是独立法人，可以有效配置集体土地，维护农户的利益，实现权利与义务的统一，保障农民利益。

(二)丰富承包权能，平衡各方利益

农地经营权与承包权分离后，有可能出现经营权的不断扩展，致使承包权消失，或者使经营权在同承包权的博弈中逐步弱化。依据社会发展视角分析，经营权独立于承包权进行市场化运作能够产生更多、更好的社会效益，推动农村经济社会发展，有利于实现农村资源的有效利用。农地归属集体所有，农民仍是集体成员，这是农村发展与稳定的基础。随着乡村振兴战略的落实，我国农村经济的发展会进一步加大，土地经营的权能会进一步加大，农地的社会保障兜底功能进一步弱化，这并非是经营权能的扩展所带来的，这是社会发展趋势。我们要完善承包权能，实现两种权能主体的利益均衡。

坚持农地集体所有权，应立足于“三权分置”制度，国家可以赋予承包权更多的权能，如承包权的转让、继承权、退出权、划定承包地的最低价、承包权的集体商定权等。拥有承包权的主体依旧是农村集体经济的成员，他们是承包权的主要受益者，可以流转自己的土地，取得相应的收益。同时，随着社会的发展，农村劳动力外出，打工经济的兴起，土地社会保障功能逐步降低，土地财产性质日益明显，因此，国家应当支持承包权的继承与转让，使承包权内容更加丰富、完善，农民利益更好地得到保障。如承包人过世后，其后人可以继承，这可以确保经营权延续，土地合规流转，各方利益得到保障。农民入城后，如已经在城里安家立业，可以引导农户有偿转让或退出承包权，村集体应支付农民一定数额的经济赔偿，确保农民经济不受损害。[9]有偿转让或退出承包权，可以推进农村劳动力与土地优化配置，加快新农村建设，促进城乡一体化发展进程，加快乡村振兴。

(三)加强经营权流转监管，推动农地集体流转与开发

“三权分置”推动了农村土地流转。农地流转的价格与农地功能密切相关。如流转方重点考虑农地经济功用，则流转价格要考虑农地预期经营性收入；如农地侧重保障功能，则流转价格要考虑农户生活保障费用，因此，土地保障性越强流转的可能性越低。地方政府要严格监督土地流转的价格，如工商资本下乡过程中，社会资本强大，农民在流转土地的过程中，极有可能成为弱势群体，其农地经营决策权与农地收益权被弱化。这不仅导致土地流转议价困难，交易费用增加，农地流转更加困难。当农地流转的排他性权力缺失时，农地资源被多个竞争主体过度开发，公地悲剧不可避免地产生了；当农地之中出现多个重叠性的排他性权利，农地的合规生产经营行为被不兼容的排他性权利主体阻扰，出现反公地悲剧。[10]为了避免公地悲剧与反公地悲剧的出现，政府的监管十分必要，应积极推动农户流转权与集体决策权的有效融合，如依据市场行情，设定合理的土地流转价格，规定合理的流转期限，制定科学严谨的流转程序等，促进农地有效、有序流转与开发，“建立以市场需求为导向的农业种植结构，推动绿色循环农业的可持续发展”[11]。

在坚持农户承包权，尊重农户土地流转决策权，保障农户权益的基础上，国家要逐步赋予集体土地的处置权，推动土地流转集体意向的达成，破解土地承包权与流转之间的障碍。一是集体经济利益与农户个体利益的融合。农户可以委托集体通过招投标、拍卖等方式把自己的土地流转给有经营能力的实体，交易环节大为简化，降低交易费用，农地流转价格更加合理，农户利益得到了有效保障，农村集体土地所有权也得到了有效体现。没有流转意愿的农户则可以继续经营，其农地经营权与承包权得到保障。二是农户的流转决策权可以防止农村集体滥用权力，损害自身利益。在公开、公正、平等的原则下，农户可以与集体协商自己土地流转意向，适宜连片化生产的农地，可以集体流转，提高农地资源利用率；碎片化的农地，可以由农户自己生产经营。三是农户承包权与经营权的提升与集体处置权的存在并不冲突。农户承包的土地是集体的土地，农户流转土地获取利益也是集体赋予的。农户与集体在利益共享的基础上对土地进行科学规划，有效整治，能够促进先进水利设施建设，推动大型农机与新技术的运用，释放农业投资空间，吸引新型农业经营主体和新型农业生产要素，促进农地的开发与利用。[12]

四、结语

产权理论是农地“三权分置”改革的理论基石。农地“三权分置”改革的方向是坚持农地集体所有，明晰产权主体；丰富承包权能，平衡各方利益；加强经营权流转监管，推动农地集体流转与开发。其改革的目标是保障农户的承包权与经营权，推动农村土地有效、有序流转，促进农业现代化发展，为实施乡村振兴战略、全面建成小康社会助力。