长江大保护背景下美丽镇江建设研究

江 静 周清时

（1 句容市环境监测站 江苏 句容 212400；2 长江生态环保集团有限公司 湖北 武汉 430062）

作为中国最长的河流，长江有着多样的物种和独一无二的自然特征，对国家的水生态环境健康和长江经济带的快速、绿色发展有着至关重要的促进作用[1]。然而，改革开放以来，随着经济的快速发展以及受人类过度捕捞、筑坝挖砂等活动的影响，长江的生态环境恶化问题越来越严重。针对经济社会发展与生态环境问题，党和国家根据不同发展阶段的具体形势作出了系列科学论断和重大战略部署。随着“美丽中国”新概念的提出，人们进一步认识到了生态文明建设的重要性。

镇江拥有约293公里的长江岸线，沿江分布着珍稀生物、滩涂湿地、优质水源等稀缺资源，是长江经济带战略实施的重要支撑。长江大保护背景下，为实现更高质量的发展，积极探索“长江大保护”与“美丽镇江”的共同发展很有必要，有利于把“美丽镇江”建设打造成“长江大保护”的特色标杆。

1 长江大保护背景下美丽镇江建设现状

1.1 设立了镇江长江豚类省级自然保护区，“水中大熊猫”江豚频频现身。长江江豚是一个独立物种，是世界上唯一的淡水江豚。作为我国一级保护动物，长江江豚是长江生态环境良好的重要指示物种，是长江水生态系统良好的标志，其数量比国宝大熊猫还少，是名副其实的“水中大熊猫”[2]。近几十年来，随着长江流域经济的迅速发展，长江流域航运密集，长江水体污染的加剧和水生生态系统的破坏，加上人类的过度捕捞等，使得长江江豚赖以生存的环境持续恶化，严重影响长江江豚的生长与繁殖[3]。因此，开展江豚保护刻不容缓。

镇江长江段内江豚活动较为频繁，为了保护长江下游地区长江江豚健康生长，江苏省人民政府成立了镇江江豚类自然保护区。该保护区的成立为江豚的繁衍生息提供了优良的环境，为保护长江江豚奠定了良好的生态基础[4]。同时，镇江市各级政府部门也采取了多项措施改善长江水环境，保护镇江豚类保护区内的生态环境。首先，拆除保护区内的各项违建项目，对被农业和养殖业侵占的江边湿地进行生态恢复；其次，建立各种豚类监护站和急救基地，并配套相应的应急管理方案，全面保障长江江豚的生态安全；最后，自长江实施全面禁捕以来，坚决执行禁捕政策，还通过建设人工鱼巢等方案，为长江江豚提供丰富的物质保障。越来越多的长江江豚出现在长江镇江段的水面上，表明了镇江豚类保护区的功效逐渐显现，人民与政府的付出得到初步回报。

1.2 建设国家海绵城市，打造美丽镇江新样板。“海绵城市”是一种新的城市雨洪管理概念，代表城市对雨水带来的各种生态环境的适应性，城市具有像海绵一样的吸水弹性，有效应对各种自然灾害，采用分散式的小规模雨水管理设施，尽可能保证自然状态下的雨水就地削减等循环过程，缓解雨水径流给城市排水管网带来的压力，并减小对受纳水体水环境的影响，对生态退化和城市内涝等问题具有缓解和改善作用[5～6]。

作为全国第一批海绵城市试点城市之一，镇江市人民政府积极推进海绵城市建设，不仅出台了《镇江市海绵城市管理办法》等相关地方性法规，专门针对海绵城市建设的推进，还创新性地提出了海绵城市建设“3+2”的目标，在有效缓解城市内涝等问题的基础上，积极提升城市的生态景观功能[7]。其中，通过与第三方公司合作，镇江的海绵城市建设PPP项目初步建设取得良好成效[7～8]。在对城市污水处理厂的基础工程进行了改进与扩建，还对各居民区的易积水区和内涝区进行了修复，方便了市民的生活与出行，不仅能成功应对大雨挑战，还改善了城市的整体生态环境。金山湖是镇江重要的通江湖泊，金山湖的溢流工程能有效改善金山湖的整体水质，减少污染溢流至金山湖的次数，对金山湖的水质进行有效处理将对长江水环境的改善起到促进作用[7]。海绵城市的建设使得镇江“水清”不断上台阶，有助于形成活水贯通城市的新局面，实现城区黑臭水体消除，缓解热岛效应和城市内涝，打造美丽镇江新样板。

1.3 强化湿地建设，改善入江水体水质。作为一种对改善生态环境有良好作用的独特生态系统，湿地在调节气候、改善水环境和土壤环境污染、应对洪水干旱等自然灾害和保持生物多样性等方面都具有重要的作用[9]。镇江拥有长江镇江段和江苏句容赤山湖国家湿地公园两处重要湿地系统。为保护长江镇江段的湿地系统，2019年7月，镇江市政府印发了《长江(镇江段)两岸造林绿化和湿地保护规划(2019～2035)》。该规划推动建立多层次湿地保护体系，到2020年，新建两处湿地保护小区，实施沿江湿地、豚类保护区湿地、新民洲南岸沿江湿地和高桥镇西岸沿江湿地四大湿地修复工程，长江自然湿地保护率达到56%以上；到2035年，新建世业洲湿地公园、扬中环岛湿地公园和禹山北湿地公园3处，新建包括句容长江湿地保护小区在内的三处湿地保护小区，修复1800亩(120公顷)油坊镇沿江岸线湿地，长江自然湿地保护率达65%以上。作为秦淮河上游唯一天然湖泊，秦淮河水系的重要支流，赤山湖是重要的入江水系，赤山湖水质的好坏直接影响秦淮河水系的水环境生态，对长江水环境改善有着重要的作用。赤山湖国家湿地公园的建设为秦淮河水系的蓄洪防旱能力奠定的良好基础，为入江水体改善提供了重要的生态源泉。

2 长江大保护背景下美丽镇江建设存在的问题分析

2.1 公众参与意识不强，没有形成全民合力。长江大保护政策实施以来，仍有一些地区和群众普遍缺乏长江大保护与美丽镇江建设方面的相关知识，未真正认识到保护长江的重要性，存在大量以破坏长江生态环境为代价的生产活动，如过度捕捞、侵占河床河岸、农业工业生产乱排等。长江大保护涉及生态、航运、供水等多个部门，专业性较强，需要各行各业的齐心协力、同抓共管，而长期以来，分散管理、职责交叉等问题并未得到有效解决，没有形成管理合力。此外，政府对长江大保护信息的公开力度不够，对社会资本和民间力量参与长江生态修复的吸引力不够，缺乏相应的鼓励政策，公众参与美丽镇江建设的践行度较差。

2.2 法规标准等保障体系不完善。立法是开展具体行动的基础，能从根本上保障长江保护和美丽镇江建设的有效性。镇江市虽然出台了《镇江市长江岸线资源保护条例》《长江(镇江段)两岸造林绿化和湿地保护规划(2019-2035)》等相关法规，但法律法规之间协调性不足，立法中存在多层级、多部门之间的价值和利益冲突，影响了共抓大保护的实施，无法满足长江大保护与美丽镇江齐抓共建的新需求。

2.3 管理机制没有形成，管理模式缺乏创新。目前，美丽镇江建设的管理机制没有系统形成，管理部门分散不统一，如生态环境部门和农业水利部门对建设管理各有分工，但职能针对性不强，各部门执法力度不够，机构设置不够全面，后期保障性投入不够，无法满足跨区域沟通协调等需要。建设后期的数据收集至关重要，监测体系尚未覆盖，智慧化平台构建尚未完成，不能及时掌握各污染源动态。美丽镇江建设高度依赖政府，但财政资金有限，不能满足后期的管理维护。同时，市场化、多元化的生态补偿机制有待健全。

3 长江大保护背景下美丽镇江建设的措施及建议

3.1 强化全民参与意识，形式美丽镇江建设社会合力。共抓大保护的本质是协同治理，是一种新型的治江思路，是系统治理和综合管理等理念的综合运用，公众参与作为美丽镇江建设的重要形式，在治理、决策和监督等方面发挥了举足轻重的作用。首先，构建完整的信息公开体系，便于公众获取长江大保护和美丽镇江建设的相关信息，提升公众的知情权与责任感。其次，加强宣传教育，注重线上宣传引导与线下教育活动相结合，积极召开动员会议，引导全民共治，呼吁共同参与。最后，吸引社会资本和民间力量的积极参与，形成政府、群众和企业共同参与互动的新型治理体系，营造全社会共同参与长江大保护和美丽镇江建设的良好氛围，最大限度地发挥各主体的责任作用，形成美丽镇江建设社会合力。

3.2 健全完善法规制度，保障美丽镇江建设有法可依。制度建设能保证各项工作的正常开展，提高美丽镇江建设政策的执行力和约束力。作为我国第一部流域保护法，《长江保护法》的实施为长江大保护和长江流域综合治理提供了制度基础，我们要充分发挥其约束引领作用，打破“九龙治水”和不同区域各自为政的现象，坚决落实整改要求。结合镇江实际完善美丽镇江建设相关法规，包括水土保持、生态文明建设、湿地恢复、各支流污染控制等多方面，对原有法规内容查漏补缺，着力解决对长江流域生态环境影响较大的问题，实现高质量发展。在执法环节，需要完善执法程序，推进跨部门联合执法，建立健全跨区域、多部门联合执法的合作机制。加快实施河湖长制，建立河道管理的激励约束机制，管好入江各支流、河道的生态环境，强建设、重管理，实现河道综合治理，落实主体责任，强化违规违法行为处置力度，全力保障美丽镇江建设稳步进行。

3.3 创新工作思路，促进美丽镇江建设有效管理。切实做好建设工作需要提高认识，创新工作思路，建立健全管理机制，明确各部门权限与职责，鼓励各部门建立一套符合本地实际的管理、监督和评估机制，建立长效考核制度，例行评估成效。因地制宜，建设模式合理，精准实施政策，注重特色与个性，不搞一刀切，坚持生态环境优先发展。构建智慧共享平台，有效促进长江大保护的快速发展。整合水务、环保、航道、国土等信息资源，实现各部门之间信息共享、标准统一、规划一致、统一执法的良好局面。强化监测体系建设，努力拓宽监测覆盖面，强化监控预警信息化工作，为及时做出正确决策提供技术支撑。同时，建立健全生态补偿机制，按照“谁改善谁受益，谁污染谁付费”的原则，不断完善生态补偿制度，强化问责机制，协调各区域发展。

4 结语

不论是长江大保护，还是“美丽中国”新蓝图，都是党和国家在长期治国理政中形成的重要理论创新。在当前长江大保护的背景下，作为江苏省内最长长江岸线所有地的镇江，更应该发挥自己的积极作用。美丽镇江建设不仅关系到镇江市的长远发展，关系到镇江的生态文明建设，还对镇江市民生活质量的提高和幸福感的增强有着深远影响，更对整个长江经济带的快速、绿色发展有着重要作用。