行政事业单位预算绩效管理与考核探析

赖海胜

（广州市增城区道路养护中心，广东 广州 511300）

一、行政事业单位预算绩效管理的意义

（一）通过实施预算管理改革措施可以提升现代化政府的管治能力

提升现代化政府管治能力就是要不断适应社会现代化发展，增强政府部门依法治国理政的本领，把制度优势提升为管理国家的能力与水平。通过实施预算管理改革措施，可以使行政事业单位注重成本效益、讲求质量、改善民生，主动公开绩效目标，引导第三方机构及社会公众参与预算，增加预算透明度，将绩效理念融入预算，明确主体责任，增加可问责性，提高行政事业单位依法依规办事的能力和意识，提升政府服务水平、执行力和公信力及决策水平，进而提升现代化政府管治能力。

（二）深化分配资源改革，减少或杜绝低效无效项目

通过预算绩效管理，实施对财政资金使用的监控追踪及绩效评价，可以促进行政事业单位合理使用财政资金，不断提升效益效能。深化分配资源改革，避免财政支出率不高，财政资金效果不佳的项目，减少或杜绝低效无效项目，激发资源主体活力，为高质量经济发展提供保障。

（三）可以节约成本，提升效率

将成本测算与成本效益分析等融入预算绩效管理，强化成本和效益等绩效指标，可以充分发挥出预算绩效管理节约成本、提升效率、提高质量的作用。在储备项目库时，通过项目可行性研究、将成本与效益相对比，可以确保绩效目标的顺利推进，提高项目技术路线的合理性和预算编制的科学性。通过开展监督与问责机制，提高了项目成熟度和预期绩效的可实现性，能有效提高行政事业单位资金的使用效率。

（四）提升公共产品质量、公共服务以满足公众对财政资金使用的预期

公共产品、公共服务质量关系到社会公众的切身利益，势必会引起社会公众及第三方机构的关注及监督。通过预算绩效管理，可以推动社会公众及第三方机构参与行政事业单位建设，也能促使行政事业单位切实转变服务理念，以人为本，进而带动公共产品质量、公共服务的提升，以满足公众对财政资金使用的预期。

二、目前行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）绩效管理与考核流于形式，未产生实际效果

部分行政事业单位未树立也不重视绩效管理理念，绩效管理深度不够，绩效激励机制流于形式，无法提升财政资源使用效益和优化资源分配。财政资金使用效用低，浪费严重，评价结果应用、考核机制仍未真正建立。

（二）绩效指标的选取及设置方法、目的随意，缺少有效监控

部分行政事业单位重支出轻管理轻绩效，没有树立“先有预算、后有支出”的预算管理理念。原因在于：第一，相关部门领导重视程度不够，单位领导没有实际调研、没有召开专题会议进行研究，绩效指标没有制度化、规范化，导致绩效指标的选取、设置方法、设置目的随意，有些项目不符合单位的长远发展、战略目标与规划。第二，预算编制沿用以前模式，分离了项目预算与绩效目标，项目立项、实施方案论证不足，对项目本身所产生的效益、社会影响考虑不充分，支出计划与财政资金支付不匹配，无法达到社会公众对项目的预期。

（三）预算编制过程不完善，依据欠缺，参与部门较少

预算管理就是预算项目绩效目标制定、执行、监督、评价并进行评价结果应用的全过程，所以预算编制和绩效目标的制定环节非常重要。行政事业单位应该结合单位职能使命及本地区长远发展目标，由单位主要领导主导或分管领导统领，相关部门人员、特别是主办部门人员积极参与，以确保项目编制及其绩效目标的可行性、严谨性、权威性及实效性。目前，一些单位还没对预算绩效管理工作进行建章立制，笼统套用财政局文件，忽视自身业务特点，导致预算管理工作水平低下。预算绩效管理主要以财务部门为主体，项目实施部门很少参与或部分参与绩效管理，造成预算编制过程不完善、依据有欠缺、参与部门不全，业务部门对预算绩效管理认识度、重视度不够，财务人员对项目的理解、认识始终有偏差，对执行监控不力，在项目库储备、绩效目标的制定和评价等过程中较为被动，项目绩效指标忽略了社会效益、公众社会预期，忽略了分配公共资源的合理性，导致绩效评价结果失真，无法实现预算绩效管理的预期目标，无法发挥预算绩效管理的内在作用。

（四）绩效管理监督机制不健全

目前，行政事业单位未真正建立系统的预算管理监督机制，未设立正确的绩效目标。对项目是否按照进度支出、项目的可持续性、是否建立项目评价问责机制、资金使用的社会效益及群众的满意度等都缺乏有效的监督与制度约束，个别单位虽然采取了部分监控措施，但其对于整个预算全过程的检查频率和深度与行政事业单位预算管理的要求不相适应，缺乏系统的、持续的监控监督管理机制，宣传力量不高，无法调动公众参与的积极性，未建立制衡机制，造成监管效果大大低于预期。

（五）绩效评价体系不健全

绩效评价体系一般设置三级指标，一级指标设置两个，分别为产出及效益指标；产出指标的二级指标设置包含数量、成本、时效及质量指标，效益指标的二级指标设置包括社会效益、生态效益、经济效益、可持续影响及满意度；三级指标可由单位自行设置。预算项目分为一级项目和二级项目，目前对一级项目绩效指标设置数量要求较高，对二级项目指标设置数量标准极低，有的二级项目甚至不设绩效指标。行政事业单位对自行设置的指标审核不够严谨，指标设置数量较少，造成指标评价不能真正反映项目执行情况与产生的效益情况，定性指标难以量化、评价指标难以考核，评价主观性较强，无法形成有指导意义的行业标准。绩效评价结果纵向、横向可比性不强，无法充分发挥预算管理提升公共产品质量、公共服务水平以满足公众对财政资金使用预期的指导意义。

（六）项目资金调整频繁，预算编制缺乏宏观指导

绩效计划应与战略规划相衔接，明确要实现的绩效目标和责任人，结合项目事前评估、产出效率，将预算配置到重大政策及重点项目上。但实际上，受地方财政资金所限，往往会出现要将某项目预算指标调整到其他项目的情况，导致项目中途调整或暂停。预算单位对实际情况调研不足，把控能力欠缺，与发改、国规、环保、财政、审计等职能部门沟通协调不足，等待审批时间过长，预算管理粗放，缺乏刚性，造成项目绩效目标受到影响。部分项目由于未进行前期规划就申请上级资金补助，导致不符合支出进度，更无法完成绩效目标。部分项目因为筹划能力不足，项目工程施工期设计过短，导致工程任务无法完工。

（七）没有真正形成激励机制

完善激励机制的具体措施包括明确责任约束机制和激励约束机制。国家虽已明确各级政府、部门及单位是预算绩效管理的责任主体，要求项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实施绩效终身责任追究制，以达到奖罚分明的目的，但在实践中，这些机制未能真正落地。少部分地区虽制定了预算绩效问责及激励试点制度，但未能全面展开，大部分地方政府及部门仍未制定预算绩效管理激励机制，权责不对等。

三、行政事业单位预算绩效管理存在问题的改进建议

（一）树立全面预算管理理念

各级政府和单位要深入学习领会党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的战略部署要求，强化支出责任和绩效意识。强化政府、单位领导的担当意识，使其能主导预算绩效管理各项工作，审定最终绩效目标，并实时监控。地区主官应站在全局的高度思考，形成绩效管理工作大氛围，以提升各单位主要领导的重视程度，提高单位各部门在预算绩效管理中的参与度，增强认识，助推绩效管理工作不断纵深发展，推动业财融合。单位主要领导要积极推进本单位的预算绩效管理制度建设，根据职能、单位战略规划及业务特点制定适合本单位的相关制度，明确项目主办部门与财务部门的职责及分工，确保单位项目开展工作质量更高、目标更明确。同时要加强宣传、培训，特别注重对项目主办部门关于预算绩效管理法规政策及实务的培训，提高预算绩效管理工作理念、业务素质和能力。

（二）牢固树立服务意识及责任意识

行政事业单位应牢固树立服务意识、责任意识，确保深化分配资源改革，减少或杜绝低效无效项目；节约成本、提升效率；提升公共产品质量、公共服务以满足公众对财政资金使用的预期。各级财政部门要加紧建立健全共性绩效指标框架，并定期根据实际问题进行改进，各行业主管政府部门要加快构建分领域、分行业、分层次的核心绩效指标和标准体系，结合专家学者、第三方评价机构的建议，使该体系能科学合理、可比可测、共建共享。研究各项指标的标准值和运行区间，对财政运行综合绩效进行监测，绩效指标和标准要与公共服务标准、预算项目支出标准等相匹配，突出结果导向及问题导向，重点考核实绩。

（三）科学、合理制定绩效目标，确保预算务实严谨

行政事业单位应保证项目立项论证决策的充分性，保证绩效目标设置的完整性、合理性及可衡量性，并保证项目实施措施能有效落实。应提高资金支付的规范性及产出的经济性、效率性，使资金落实及时、分配合理，制度实施规范、监督有效。提升项目质量，保证项目的经济效益、社会效益及生态效益，减少安全事故，加强环境保护，提高服务对象满意度等。要建立健全项目支出的预算评审机制，有序开展绩效运行跟踪监控，发挥专家评审的作用，对于预算风险及可操作性进行测算、评估，从实施项目的角度对产出、效益及公众期望进行细化及量化。通过不断验证，进一步形成适合自身的预算绩效标准。

（四）加强对预算绩效目标执行的监控

为了确保预算绩效结果的有效应用，还需要加强监管。第一，保证监管制度化、规范化。绩效目标实现程度和预算执行进度紧密联系，单位应定期召开绩效管理会议，对预算管理中存在的问题进行分析和讨论，对预算绩效目标达不到预期的项目分析原因并加以改进，如果有人为因素，还需要进行问责。第二，运用大数据技术进行分析，建立数学模型分析各种指标，对绩效进行全过程的监督，不断探索提高项目质量及效益的方法与途径。第三，完善评价小组及评价规范，评价小组根据项目负责人提供的绩效报告、完成情况、支撑材料进行评价，分析资金的产出、效益，对重要的绩效目标可以采取现场实地考察、采访附近群众的方法，对存疑绩效目标应进一步审核，形成真实可靠的评价结果。第四，积极开展全过程的预算绩效管理，建立同级人大报告制度，把全面实施预算绩效管理各项措施、制度落到实处，加快构建“全方位、全过程、全覆盖、全公开”的预算绩效管理机制。

（五）完善绩效评价奖惩机制

有效的激励机制可以统一思想、行为，激励行政事业单位人员共同为单位及地区的发展贡献力量，是实施预算项目绩效考核的有力保障。为确保预算绩效管理工作在基层的有效落实，做好绩效评价结果的应用，应联合财政部门、组织人事部门，同编办、纪监委等职能部门形成合力，出台考核政策、制度，将预算绩效评价结果纳入地方政府绩效和干部职工的政绩考核体系，作为选拔任用领导干部的重要参考，对于绩效评价为优秀的予以提拔，对于绩效评价不合格的进行问责，并限制新增项目。有效的绩效评价奖惩机制是促进预算绩效管理改革的重要保障，可以充分调动各地区各部门履职尽责的积极性，促使其对项目预算及绩效目标予以充分的重视。

四、结束语

做好预算绩效管理工作是国家现代化管治能力的体现。目前，我国已初步形成了全方位的预算绩效管理格局，并一直在持续完善全覆盖的预算绩效管理体系。行政事业单位在实施预算绩效管理方面取得了一定的成效，较大地提升了财政资金的使用效率和产出、效益。基层行政事业单位应提高认识，改变观念，重视财政资金的使用，对预算绩效管理人员加强培训，不断提高其专业质素，形成行业标准，提升绩效评价能力，督导相关制度不断改善，最终达到提升政府管治能力及水平的目的。