从海关执行角度看我国食品安全标准管理体系执行问题和对策研究

史 青，尚 迪，赵伟铎，段效辉

（中华人民共和国烟台海关，山东 烟台264000）

0 引言

根据最新的国务院机构改革工作方案，原国家质检总局所属的出入境检验检疫局机构及其人员全部划入海关。新的机构设置形成了以市场准入、海关监管、卫健委和农业部等为一体的共管共治的食品安全监管体系，新的机构改革方案标志着我国食品安全监管体制正式进入一个新的阶段。在我国目前的食品质量安全链条中，海关的主要职责是进出口食品检验检疫，处于把关位置。因此，从海关角度出发，分析我国食品安全监管过程中存在的问题，探讨相应的意见建议，对进一步提升质量安全监管水平、保障我国食品安全和消费者权益具有重大意义。

1 与进出口食品安全标准管理有关的法律及相互关系

当前，我国已经建立并完善了较为完备的食品安全法律法规保障体系，《食品安全法》（2018年首次修订）、《标准化法》（2017年首次修订）、《食品安全国家标准管理办法》（2010年）和《食品安全地方标准管理办法》（2011年）等，都为保障食品安全提供了基本法律依据。《食品安全法》在2009年初步制定实施时，首次提出了“食品安全标准”的名词，明确食品安全标准归类于国家强制性执行的标准。2020年《食品安全标准管理办法》征求意见稿中，再次统一地方标准与国家标准的归类管理，将食品安全标准划入国家强制执行类标准中。

1.1 《食品安全法》关于进出口食品安全标准的规定

在《食品安全法》的第3章中，规定食品安全标准是由国务院卫生行政主管部门同国务院食药监部门共同制定并发布，国务院的标准化行政部门为其提供相关的国家标准编号[1]。食品安全标准制定过程中要依据食品安全风险评估结果，同时考虑参照有关国际食品安全风险评估结果和国际标准。食品安全标准归类属于强制性执行的标准。除制定食品安全标准外，国家不再制定与食品安全相关的其他强制性标准。

《食品安全法》的第6章对进口食品、添加剂及其他与食品有关的各类产品所需要执行的标准进行了界定。明确说明进口我国暂时没有食品安全标准的产品，相关进口商或其代理商必须提前向国务院的卫生主管部门提交其进口食品所实施或执行的有关国家(区域)的食品标准或者有关国际标准。国务院卫生行政主管部门收到申请后，按照程序进行审查。卫生部门审查认为与我国食品安全标准等效的，可以暂时予以适用，但要会尽快建立相应的我国食品安全标准。同时，从事进口食品的生产经营企业应当严格保证自己进口的食品满足相关标准。

1.2 《标准化法》对标准的分类及定义

《标准化法》建立的宗旨是对我国现行标准体系进行归类统一和划分。我国现有的标准，如国家标准、地方标准和行业标准等是由政府统一制定，而像团体标准和企业性标准等其他标准则属于市场的自发性行为[2]。按照法律效力，国家标准被划分成推荐性和强制性2个类别，其他的标准则划归于推荐性标准。按照我国《标准化法》的要求，强制性标准属于最低标准，其他标准的技术性要求均不得低于强制标准。部分主要标准的制定程序及要求如下：

国家标准：国务院的准化行政主管部门负责组织制定，目的在于全国范围统一规范某类或某行业产品的技术要求。

地方标准：由省、自治区或直辖市的标准化行政主管部门负责制定，在辖区范围内，对没有国家标准和行业标准的产品的安全、卫生要求制定统一标准。地方标准制定后要及时报国务院有关行政主管部门备案。该类标准在国家标准或者相关领域行业标准制定公布后，需要立即废止实施。地方标准在相关行政区域内属于强制性标准。

行业标准：该类标准是对某行业内产品进行技术要求的统一，由国务院相关行政主管部门负责制定。行业标准归口相关部门统一管理，国家标准制定后，行业标准即自行废止。行业标准制定过程中，国务院有关行政主管部门需要向标准化行政主管部门提出制标申请，由后者审查完成后，公布相关行业标准的代号。

企业标准：企业标准是企业根据自身实际，对尚没有国家标准和行业标准产品，自行组织制定，用以指导生产的标准。企业标准制定完毕后，需要向当地标准化主管部门备案。我国政府鼓励各行业企业制定适合自身实际的企业标准，但是企业标准必须比相关的国家标准和行业标准更加严格。

1.3 《食品安全标准管理办法》关于进出口食品安全标准的规定

2020年，《食品安全标准管理办法》发布了征求意见稿，该文稿统一规定了进口无国家标准食品的范围、申请审查程序等，进一步明确食品安全相关的地方标准及国家标准，确定从国外进口的所有无国标各类食品都应该满足《食品安全法》的相关要求，并符合国务院相关部门具体规定[3]。中国食品评价中心负责我国进口没有国家标准食品的相关技术审查，进口商或委托代理商向我国输入食品时，应当将其执行的相关国际标准或者相关国家的标准及时完整地提交给评价中心。国家卫生健康委对评估中心审查批准后的技术标准进行审核，公布为暂用标准。文稿在突出关注国家标准与地方标准、临时标准的衔接基础上，更加明确标准的各方职责、制定范围和制标原则。

1.4 食品相关行业标准体系及海关行业标准的发展

以海关行业标准为代表的食品安全标准之外的食品行业标准都属于推荐性标准[4]。主要有海关的行业标准（HG）、商业的行业标准（SB）、轻工的行业标准（QB）、农业和其他行业的标准等。海关食品行业标准是我国食品行业标准的重要组成部分。截至2019年底，已有1 771项海关食品行业标准立项，其中已发布的有1 207项，正在制定的有564项，包括规程类标准、检验方法类标准及少量的基础性标准等，其中检验方法类的标准又划分为致病微生物、农兽药残留、食品添加剂、重金属元素、病毒、动植物源性成分检测等[5]。海关有针对性地建立的进出口食品行业标准，既保障了海关执法，也为国内相关食品安全监管提供了技术性支撑。

2 海关在执行食品安全国家标准过程中遇到的问题

2.1 食品安全国家标准的宣贯和解释仍需加强

进出口食品安全国家标准制（修）订完毕后，必须达到与标准执行效果的有机衔接，才能实现食品安全国家标准的自身价值。目前，由于宣贯不到位，海关在执行食品安全国家标准过程中常常存在一些技术困惑。例如，《食品安全国家标准食品微生物学检验 大肠菌群计数》（GB4 789.3—2016），用新的检测方法替代了《食品卫生微生物学检验 大肠菌群测定》（GB/T 4789.3—2003），但与之相关的一些产品却没有更新标准，仍采用废弃标准。此外，食品安全标准的专业性较强，在没有统一的专业宣贯和解释情况下，标准实施的有效性会大打折扣。例如，海关一线执法人员在查询相关标准编制说明时，相关官方网站并未上传编制说明，使得执法人员无法实施具体操作。

2.2 进出口食品安全国家标准的跟踪评价等需进一步加强

随着我国经济社会发展，进出口食品安全国家标准也需要与时俱进地发生变化。进口的食品可能缺乏合适的国家标准，出口的食品需要满足对方国家标准，而我国的标准或多或少跟对方的要求存在一定差异[6]。如不及时推进标准跟踪和强化与国外食品安全标准沟通机制，就可能会使进口食品安全监管缺乏依据，出口的产品也满足不了进口国要求而被退运或销毁。食品安全标准差异性出现时，必须积极面对和解决，这就要求国内食品安全标准管理者时刻关注国际发展方向，根据我国进出口食品贸易的发展状况，推进标准跟踪评价和需求征集工作，适当引进国外食品安全标准，不断推进标准的制（修）订[7]。

2.3 进出口食品安全的快速检测技术亟待加强

随着我国对外开放程度的加大和经济社会的快速发展，进口食品需求量增长迅猛。近10年来，我国已经成为全球第一大食品农产品进口市场。在进出口食物贸易量迅猛发展的同时，新的监管形势对于海关的口岸监管也提出了全新的要求。我国现行的食品安全检测技术，大多存在周期长的短板，严重影响了进出口食品的经济价值。对于一些保质期较短的冰鲜类产品，滞港时间的延长严重影响其品质。现实要求我们必须加强快速食品检测技术的研究。据统计，目前海关系统已发布449项快检技术标准，主要针对食品的真实属性及微生物等项目,已在食品进出口监管环节中初步发挥作用[8]。

3 结语

目前，我国已基本建立和完善了国家食品安全标准管理体系，各项食品安全国家标准的发布工作也有序开展。未来，我国将形成两类食品标准体系，即以强制性的国家标准来控制我国食品的安全指标，由政府来监管食品安全性；以推荐性的食品标准来提高食品的产品品质，由市场调节。海关作为食品安全标准实施机构，是建立健全食品安全标准和管理制度体系的重要成员。在依照国家食品安全标准和其他相关法律、法规监督管理和维护保障我国进出口食品安全的实践过程中，应积极参加到国家食品安全标准和管理制度体系建设中去，发挥好内外衔接作用，加强国内外检测技术、管理体制等各方面的交流和沟通，在对食品安全标准的宣贯和解释、跟踪评估和满足食品安全标准要求的收集、整理和检测技术的研究开发等具体工作上下功夫，提升自身对进出口食品安全标准化监管的能力，不断推动国内食品安全标准化管理制度的发展和完善。