宋代官药局的沿革及相关问题考论

刘辉

(湖南永州市零陵区文物保护中心,湖南 永州 425000)

宋代官药局是北宋神宗时期开始设置的官方药品经营机构,最初只在京城设置,隶属太医局。宋徽宗崇宁二年(1103)在礼部尚书何执中的建议下推广至全国,同年从太医局改为隶属太府寺,大观年间(1107-1110)曾废罢并重建,最晚在宣和三年(1121)北宋官药局彻底废除。南宋绍兴六年(1136),宋高宗赵构在临安重建官药局,此后又陆续向全国推广,直至南宋灭亡依然存在。官药局建立之初名为“太医局熟药所”,此后药局名称多次改变,如医药惠民局、医药和剂局、太平惠民局等都是指这一机构[1]。为避免混乱便于研究,本文涉及这一机构均称为“官药局”。

官药局的设立在两宋期间的公共防疫、医药推广、政府财政乃至两宋中央政治权力与地方的互动中都起到了重要作用[2]。这一机构自20世纪40年代范行准先生的《两宋官药局》[3]一文开始受到医史学者的关注,此后的相关研究如《两宋地方官药局研究》[1]《唐、宋时期僧人、国家和医疗的关系——从药方洞到惠民局》[4]等对官药局的建立与发展、职能作用、地方官药局等内容进行了较为详细的论述。但相关问题仍有一些未尽之处,笔者拟在前述研究的基础上,就两宋官药局隶属关系的变迁等问题进行探讨,以期进一步明晰这一机构的发展过程及其历史影响。

1 两宋官药局的隶属关系

1.1 北宋官药局的建立

北宋官药局建于宋神宗熙宁九年(1076),当年五月八日,“市易务具到卖药名件,中书奏欲移入太医局,改为医学,置官主判知医事。至是,诏令止充太医局,更不隶太常寺,专置官提举,故以今名命本等兼领。”[5]6724即将原市易务卖药所并入太医局,由太医局整合成立新的卖药机构。至十月十四日,正式下诏:“罢熟药库、合药所,其应御前诸处取索表散药等,及所减人吏,并隶合卖药所。本所仍改入太医局,以光禄寺丞程公孙、三班奉职朱道济管勾合卖太医局药。”[6]3636自此官药局正式成立,隶属太医局。

关于北宋官药局的建立,有一个问题还需特别加以说明。市易法颁布之后,政府直接参与了部分商品的经营,其执行过程中确实存在部分商品政府专营程度扩大的情况,一些学者就此认为市易法规定了药材必须由官方专营,官药局即是官方药材专营的机构,如李经纬提出王安石变法中实行了药材(药品)专卖政策,而官药局则是政府执行药品专卖机构的观点[7]。此后史继刚《宋代药局建设与药品经营管理》[8]、梁其姿《宋元明的地方医疗资源初探》[9]等对此观点多有引用；韩毅在《政府治理与医学发展:宋代医事诏令研究》[10]一书中也认为市易法中将药材列为国家专卖项目,由政府专营,继而才设置官药局作为国家药材(品)专卖机构。然而笔者查阅宋代相关史料,目前并未发现可以佐证这一观点的文献。

据《续资治通鉴长编》记载:“(熙宁九年夏四月)庚寅,上批:‘零卖熟药宜罢,恐太伤鄙细,四方观望,有损国体。他事更有类此者,亦与指挥。’时太医局卖熟药,而市易司出钱买之,复使零卖,故降是诏。已而执政进呈不行。”[5]6704可知当时市易务确实存在售卖药物的活动,但其所销售的熟药乃是购自太医局,其自身应未设置制药部门,这与官药局以制售熟药为主的说法不符。虽在元丰二年(1079)都大提举市易司王居卿提议:“岁赐州府合药钱,大郡二百千,小郡百千。乞以赐钱之半买药于市易务,余听州府自合药。”[8]7327但这明显是由于市易务在收购了大量药材后,未能及时转卖,为减少损失才进行的强制性配销行为。作为一种非常规性的强制抑配政策,与药材专卖无关。另一方面,市易务和官药局最初仅设于京城,职责管理范围有限,要其控制全国药材产销并不现实。况且北宋晚期仅唐慎微《经史证类备急本草》所载药物种类即已有1 700余种,品种数量巨大，且产地遍布全国各地,不少药材又兼是食材,也很难由政府专控。因此,笔者认为就现存史料而言,官药局是受王安石变法影响而设立,其设立是官方参与药材经营与市场调控而非药材专营更为合适。变法期间所设市易务也主要是一个市场的参与调控者,而非垄断经营者。后来虽通过合并其他部门而插手政府专卖的问题,但涉及的主要是茶、盐、酒、香等传统政府专卖项目,而未见有药材专卖的内容[11]。因此,唐廷猷《古代官药局五百年》一文也认为官药局开设是“政府参与市场,但并没有将药品列为国家专卖”。而官药局这种虽具有很强市场参与性但却不具有专卖性质的情况,对其隶属关系的设置有着很大的影响。

1.2 两宋官药局隶属关系的变迁

从上引官药局设立的诏书内容可知，北宋官药局在设立之初隶属太医局,在很长一段时间里,官药局的正式名称是“太医局熟药所”[12],即表明了其隶属关系。

其后随着官药局地位日益重要,规模也越来越大,已经不适合继续由太医局管理,故改隶于太府寺,但具体改变隶属关系的时间却未见记载。《宋会要辑稿》职官二十七引《哲宗正史·职官志》记录哲宗年间太府寺职掌内容:“太府寺所隶官司二十有四，……散其积滞,以药拯病,则归熟药所。”[6]3710笔者怀疑这一记载有误,因绍圣元年(1094)闰四月十二日的诏书中仍言:“三省言京师疾疫,诏太医局熟药所即其家诊视,给散汤药”[6]3718;崇宁二年(1103)五月九日,吏部尚书何执中言:“太医熟药所其惠甚大,当摧(推)之天下凡有市易务置处,外局以监官兼领。”[6]3719两处都称熟药所为“太医局熟药所”,其隶属关系应该还未发生变化。且在崇宁二年之前,京城所设官药局仅有一处,规模尚小,作为太医局下属单位既方便管理,也方便就近配置熟药。至崇宁二年在何执中的建议下，官药局被推广至全国,与之相关的各环节关涉必然更多,已经不是太医局这一机构能够处理,所以转为太府寺负责。因此笔者以为,在官药局改隶于太府寺时,应该已经完成扩建;或者就是在扩建的同时改变的隶属关系(否则没有转隶太府寺且专设一太府寺丞进行管理的必要)。张瑞贤经考证后认为,具体的改隶时间应该是在崇宁二年(1103)五月以后[13]。从这一年开始直到宣和二年(1120年)正式废除官药局[1]16,其隶属关系再未发生变化。

南宋官药局于绍兴六年(1136)正月复建,在建立之初同样是隶属太医局。王应麟《玉海》卷六十三“熙宁太医局”条记载:“(绍兴)六年正月四日置药局四所,其一曰和剂局,十八年闰八月二十三日改熟药所为太平惠民局。二十一年十二月十七日以监本药方颁诸路。”[14]1198在药局名称前,直接冠以“太医局”,以“太医局熟药东西南北四所为名”[6]3744。后随着官药局规模的扩大,同样改为隶属太府寺管辖。据《宋会要辑稿》:“(太府寺)药案掌催促点检杂买务、收买药材所、和剂局修和汤药,应副诸局给卖”[6]3709。《文献通考》所记南宋时期隶属太府寺的部门也有惠民药局,“太府寺所隶官司……中兴后,惟有和济惠民局、寄桩库”[15]。可见,在南宋大部分时间里官药局同样隶属太府寺,只是因史料缺失,不能确知其具体改隶时间。

笔者推测南宋官药局应该是在绍兴十八年(1148)或绍兴二十一年(1151)左右改隶太府寺。按前引南宋官药局建立于绍兴六年(1136),据《宋会要》在绍兴元年即有太医局相关事务的记载,可见太医局经历两宋之间的战乱后在南宋高宗绍兴元年(1131)之前即已恢复,而太府寺在建炎年间(1127—1130)被废除,其职能划归金部。“绍兴元年,复以章亿守太府寺丞……续添置丞二员。四年,复置卿、少各一员。十年,复置主簿。十一年,诏交引库书押钞引寺丞两员。遇合推赏。各与减磨勘二年。寻诏三丞一体行之。”[16]即在绍兴六年(1136)之时,太府寺应该并不具备完整建制,其职能也并未恢复,因此重建的官药局并没有直接隶属该部门。而“太医局熟药所”这一名称直至绍兴十三年(1143)仍出现于史籍中,当年十月十四日,“臣僚言:‘欲望行下临安府钱塘、仁和县,踏逐近城寺院充安济坊,遇有无依倚病人,令本坊量支钱、米养济,轮差医人一名专切看治。所有汤药,太医熟药局关请。’”[6]8038可知这时官药局的隶属关系尚未发生改变,需要汤药时才会是“太医熟药局关请”,故笔者判断官药局的具体改隶时间当不会早于此。至绍兴十八年(1148),行在官药局改名为“太平惠民局”,这一次更名或可能是因为隶属关系的改变,不便继续冠以“太医局”之名。而绍兴二十一年(1151),太府寺建制与职能也基本恢复,具备了接收官药局的条件。同年,宋高宗下诏将官药局推广至全国,使得官药局系统规模扩大,事务更加繁杂,已非太医局所能处理,此时将官药局划归太府寺也有其合理性,这也与北宋时期在崇宁二年(1103)官药局推广至全国后即改隶于太府寺情况相同。

由此可以推知，南宋官药局的隶属关系发生改变或在绍兴十八年前后,抑或绍兴二十一年前后。这两个特殊的时间节点都有其合理性,只是因史料的缺乏,难以作出进一步的判断。

2 官药局隶属关系改变的经济动因

如上文所述,两宋官药局在设立之初均隶属太医局,后随着规模的扩大而改隶太府寺。这种隶属关系的变化有其规模扩大后做出改变的必要性,但更深层次的原因是在药局盈利效果显著的情况下,官药局性质从一项官办的社会福利事业向以商业盈利为主转变的结果[17]。而经过北宋崇宁二年(1103)官药局隶属关系的转变,在南宋重建之初再次隶属太医局,说明就如何处理官药局公益与质之间的平衡问题尚存在争议,此时的南宋政府也希望通过凸显官药局惠民的一面重塑经历了靖康之耻后的政府形象。只是后来随着政府面临的财政压力日益严重,官药局良好的盈利效果再次引起了官方的注意,所以官药局最终仍是作为一个官方的盈利机构改隶太府寺。

从官药局盈利规模的逐步扩大及各方有关此事的议论,即可明显看出这种性质的改变。官药局在职责设置上“掌合药出卖,以济民疾苦”,初建时被称赞为“其恤民瘼,可谓勤矣”[12]。周密《癸辛杂识》也提到临安官药局“其药价比之时直损三之一”,其他地方药局也大多如此,可见宋代官药局在建立早期具有明显社会福利机构的性质。而这种偏向公益的性质也在很大程度上决定了其在北宋初建和南宋重建时隶属医政机构太医局,而不是和市场关联较为密切的太府寺。但宋代药品市场日益繁荣,官药局作为唯一的官方药品经营机构,自其建立后盈利效果十分显著。随着盈利水平的提高,其社会福利事业的性质逐渐转向商业盈利。宋徽宗崇宁二年(1103)何执中建议将官药局向地方推广的奏章中即直接提到其原因是“太医熟药所其惠甚大”,这使人们开始怀疑官药局已经偏离了其创置的初衷。周辉即提到崇宁二年宋徽宗扩张药局时“议者谓失元创药局惠民之意”[18],这与神宗设置官药局时注重的“好生之德不特见于方论而已”“其恤民瘼，可谓勤矣”[19]的主旨已是偏离甚远。对于南宋时的官药局,章如愚也批评道:“又有所谓封桩库、编估打套局、惠民药局、酒库酒税务……无非为财也”[20]1122。可见随着官药局的发展,过度的盈利使这一机构日益偏离作为社会福利事业的初衷,这一变化也时常遭到批评。

宋廷也觉得此时的官药局与“救万民之疾苦”的本意不合,于是多次改变官药局名称以体现其惠民之意。但问题的关键并不在于药局的名称是否有“惠民”二字，而是在政府巨额盈利预期下,官药局公益性的社会医疗保障职能已难以实现,普通百姓不能从中享受实惠。因此,虽然药局名称多次改变,但这一时期的官药局仍是在向机构转变。

同时,在这种持续且大规模盈利的情况下,官药局自然会引起其他人员和部门的觊觎。北宋哲宗元符元年(1098)三月戊午,户部言“乞令吏部选差熟药所监官一员”[5]11781,可知此时官药局的监官是由吏部专门选任的。但到宋徽宗大观四年(1110),中书省检会规定:“熟药所、太官令、太医局令……诏并依堂除”[6]4543，自此官药局官员的选任不经吏部铨选而实施“堂除”制度,使得药局官员的任免可能成为某些官员施恩与谋私的手段,加重了官药局的人事舞弊问题,也在一定程度上导致了官药局主管官员素质低下[21]。在这种多方争利的情势下,处于弱势地位的太医局自然难以和其他部门竞争。而官药局的建立本身就兼并了太府寺下属市易务在药材流通领域的一部分职能,太府寺的职责也与市场关系密切,在争取官药局的归属权问题上确实有更大的优势。

3 官药局隶属关系的转变与医药分业

官药局隶属关系的改变,使得太医局制药方面的职能减弱,是我国古代官方医疗机构医疗与制药分业的开始,可谓影响深远。

就民间医者而言,在南北朝时期就已经有了医药分业的趋势,出现医者负责诊疗出方,采治药物则需要由他人完成的情形[22]。官方医疗机构则始终是医药一体,如唐代太医署,除负责百官疾病诊治外,还附设药园,“凡药有阴阳配合,子母兄弟,根叶花实,草石骨肉之异;及有毒无毒,阴干曝干,采造时月,皆分别焉”[23]409;尚药局专为皇帝服务,其中“尚药奉御掌合和御药及诊候之事;直长为之贰，……侍御医掌诊候调和，司医、医佐掌分疗众疾，主药、药童掌刮、削、捣、筛。”[23]宋代早期太医局除诊疗外,也要负责制药,如宋太宗淳化三年,“诏以民多疾疫,令太医局选良医十人,给钱五十千,为市药之宜,分遣于京城要害处,听都人之言病者,给以汤药。”[6]3633其他如药藏局、翰林医官院等机构均是如此,可见在此之前各官方医疗机构医药尚未分业。

官药局建立初期亦隶属太医局,诊疗与制药都由太医局人员负责。官药局改隶太府寺后,制售药品的工作开始从太医局分离,由太府寺下属杂买务负责所需药材的采购,药案负责制药,官药局负责销售。在这一整套从生药材到熟药再到患者手中的流通过程中,医者已经基本不参与其中。虽然因为医药尚未完全分业，太府寺所设杂买务辨验药材官一职仍需由医者担任,但其职能却已与诊疗没有太大关系,主要还是负责药材质量的检验。从此太医局只负责诊治,提供药材则成为官药局或太府寺的专门职能。而这种医疗与制药的分离又进一步促进了民间医疗行业与制药行业的分家,因为病患在就诊后可以直接从官药局或其他私营药铺购买配置好的成药,医者则渐渐减少了对药品流通领域的涉足，因此徐灵胎言：“自宋以后,渐有写方不备药之医,其药皆取之肆中,今则举世皆然。”[24]

4 结语

两宋的官药局在建立之初均隶属太医局,而后地位日益重要,规模越来越大,所涉事务也日益繁杂,直至超出了太医局所能处理的范围。北宋徽宗崇宁二年(1103)改隶太府寺,南宋则是在绍兴十八年(1148)或绍兴二十一年(1151)左右改隶太府寺。这种隶属关系的改变,一方面是因为官药局规模扩大后管理上的需要，另一方面也是其机构性质从官办社会福利机构向官方机构转变的结果。同时,官药局隶属关系从太医局到太府寺的改变，使得官方医疗机构中诊疗与制药职能开始分离,官药局专司制药职能的确立,进一步推动了民间的医药分业。