城市风险化与风险城市化：风险发展的当代趋势与治理要求

庄友刚， 马 征

在当代社会发展中，形成了两个互相伴随、密切联系同时又各有侧重的发展现象，即城市风险化和风险城市化。在现代性语境下，城市的发展不仅呈现为从古典城市到现代城市的变迁，而且在城市发展中社会风险现象也日益增加和加剧，城市发展表现出日益风险化的特征。与此同时，在当代风险社会的发展中城市日益成为社会风险形成和发展的主要生活领域，社会风险在城市空间中更加突出地呈现出来，城市成为社会风险最具显示度、风险治理最具急迫性的场域，风险发展日益呈现出城市化的趋势。在城市风险化和风险城市化的双重作用下，城市风险社会的发展成为当代风险社会发展基本趋势和中心场域。由此也造成了对当代风险治理与城市治理的新要求。本文拟在这方面谈谈浅见，期待更为深入的讨论。

一、 城市风险化：现代城市发展的必然结果

城市的形成和发展是一个历史的进程。伴随着人类社会从古典社会向现代社会的变迁，城市也由古典城市发展成为现代城市。古典社会的根本特征在于民族的和地域的局限性，缺乏普遍的交往，在经济上以自给自足的自然经济为基本的经济形态。现代社会则以普遍的交往为主要特征，打破了以往的民族的和地域的局限性，建立在生产发展基础上的以普遍交往为根本特征的商品经济成为基本的经济形态。交往的发展程度、是否打破了民族的和地域的局限性并在世界范围内形成普遍的交往，成为现代社会与古典社会的基本分水岭。现代城市的形成和发展，不仅仅是因为它是现代社会中的存在，更重要的是形成了不同于古典城市的新的基本特征，从而与古典城市根本区别开来。首先，城乡关系发生了根本性的变化。在古典社会中，乡村是社会生活的主体，乡村的发展程度制约着城市的繁荣程度，城市的发展从属于乡村的发展。进入现代社会以后，城乡关系发生了根本性的反转，“农村屈服于城市的统治”“农村从属于城市”(1)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第405页。。与此相对应，城市成为经济社会发展的主导领域，城市经济是社会经济的主体，一个社会的发展程度首先看这个社会中城市的繁荣程度。其次，城市之间的交往大大加强，交往成为城市存在和发展的基本条件。古典社会中，城市之间总体上处于相对孤立和封闭的状态，城市的外部联系主要是与乡村之间的联系。“各城市之间的有限交往和少量联系、居民稀少和需求有限，都妨碍了分工的进一步发展。”(2)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第187页。进入现代社会以后，普遍交往成为社会生活的基本特征，“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”(3)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第404页。。在城市成为社会生活主导领域的前提下，普遍交往首先而且主要表现为城市之间的交往。尤其是现代大工业城市的形成和发展——“它们的出现如雨后春笋”(4)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第194页。，极大促进了城市间交往的扩张。大工业经济本质上是一种交往经济，城市是工业生产的基本场域，由此也使交往成为现代城市生存和发展的基本条件和要求。再次，与上述变化相一致，现代城市的结构、功能以及与此相对应的空间特征等等都发生了相应的转变，日益展现出现代的特征。比如在空间特征上，城墙典型地表现了古典城市相对封闭的特质，而现代城市边界的模糊化如奥利佛•吉勒姆所言的“无边的城市”(5)奥利佛•吉勒姆：《无边的城市》，北京：中国建筑工业出版社，2007年。，突出地表现了现代城市开放的特征。

从古典社会向现代社会的变迁，现代社会的形成和发展，所带来的社会生活面貌的变革不仅仅是积极有益的发展与繁荣，与之相伴随的还有现代风险的形成与扩张。风险是在人类实践活动中造成的不利于人类生活需要的可能的潜在危险。风险有其实践存在论基础。在现代社会形成与发展的进程中，一方面，人类实践不断拓展与深化，尤其是随着现代科学技术的突飞猛进的发展，人类改造外部世界的能力不断增强，外部世界因人的尺度发生着日益深刻的变化。人类实践的发展不仅带来了物质财富的增长和人类文明的进步，同时也招致了现代社会中风险的扩张和加剧。这既有人类认识的局限性的原因，更同人类社会中利益的分裂与对立这一历史现象密切相关(6)庄友刚：《跨越风险社会》，北京：人民出版社，2008年。。风险的增加和加剧成为现代社会无法避免的阴暗面。另一方面，交往在全球范围的扩张和深化，是现代社会之成为现代社会的根本依据，普遍交往是现代社会的基本特征。在这样的历史语境下，人类实践的风险后果也因交往的扩张而扩大了。在普遍交往中，人的实践活动不再是孤立的而是相互影响相互促进的，人们的社会生活在全球范围内高度关联再一起。任何一个地方性的活动都带有全球性的影响。这种普遍性交往越是深化，全球化程度越高，一地区的实践活动对其他地区的影响就越强。这种影响不仅表现在实践活动的积极成果方面，同样也表现在实践活动的消极后果方面。交往的扩大必然造成风险的扩张。由此可见，一方面是实践的拓展与深化，另一方面是交往的全球扩张与发展，两个方面的因素相结合造就了现代社会不同于古典社会的风险特征。不仅风险的数量在增加，风险的威胁程度在加剧，风险的影响范围也因全球交往的发展而成为全球性的了。借用德国社会学家乌尔里希•贝克的概念，现代社会因此成为全球性的“风险社会”。“工业社会的社会机制已经面临着历史上前所未有的一种可能性，即一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命。仅仅这一点就足以说明，当今时代已经与我们人类历史上所经历的各个时代都有着根本的区别。”(7)乌尔里希•贝克：《从工业社会到风险社会》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

可以看出，从古典社会向现代社会的变迁，其后果是多重的，可以从不同的方面来考察这种变迁过程。与此同时必须注意的是，这些方面之间不是彼此隔绝的平行的发展进程，而是相互影响、彼此交织的。现代城市的形成和发展，现代性风险的形成和扩张，同作为古典社会向现代社会变迁的后果，两者之间是彼此渗透的。一方面城市作为社会生活的基本领域，现代风险的扩张不可避免地会在城市生活空间中表现出来；另一方面伴随着现代风险的形成、扩张和加剧，现代城市在形成和发展的进程中不可避免地会遭遇越来越多的风险。更为重要的是，城市还是现代风险形成和发展的一个基本领域。作为人类生活的特定空间形式，城市本身是人类实践的基本场域，城市发展是人类实践的一种基本类型，现代城市发展实践本身必然带来诸多现代性风险。正是在这样的意义上，城市风险化是现代城市发展的必然后果。这里应注意三个方面的问题：

首先，现代社会的发展造成了全球性风险社会的历史语境，全球风险社会语境下城市的发展不可避免地会表现出风险化的发展趋势。如上文所分析的，实践的深度发展和交往的全球扩张必然造成各种全球性风险的形成和加剧。全球性风险的形成和扩张是对整个人类生存和发展的根本性威胁，从而与此前的社会发展阶段区别开来，也因此可以把进入现代社会以来的社会发展状态称之为“风险社会”。全球风险社会的到来使得人类社会生活的每一个部分、每一个领域都面临着日益增加和加剧的各种全球性风险，没有哪一个主体或某个生活领域能够遁逃于全球性风险的影响之外。作为社会生活的基本领域，城市的发展不可能摆脱全球性风险的影响，尤其是在城市交往大大加强、城市建构深度关联的状况下更是如此，从而必然造成城市风险化的发展状况。其次，城市的风险化发展不仅仅指外在的风险对城市发展的影响，更重要的是城市发展自身成为风险产生一个基本源泉。比如现代工业的发展，城市是现代工业发展的基本场域，现代城市的发展进程是与现代工业的发展进程密切联系在一起的。当我们反思生态危机的时候，首要的目标指向就是现代城市工业的发展后果。更为重要的是，从古典社会向现代社会的变迁，不仅是古典城市发展成为现代城市，更是开启了大规模的城市化进程。城市化现象是现代社会的产物。在城市化的进程中造成了众多的社会风险和危机，城市权力、城市正义等问题日益成为城市化进程中的高风险问题。限于篇幅这里不再对城市化进程中的风险现象作详细的论证。但是毋庸置疑，现代社会中城市化发展造成了大量社会风险，这是现代城市风险化的最显著的表征。最后，需要说明的是，古典城市中人们的实践活动同样会带来成消极的后果，就此而言古典城市的发展也存在一定的风险化现象。但是，一方面古典社会中人们的实践水平相对较低，实践的风险后果并不显著，并且经常为自然的运动所抹平；另一方面，古典社会中城市之间缺乏普遍的交往和联系，城市发展的风险后果只具有个别性的意义而不具有普遍性的影响。因此，城市风险化的问题并未凸显出来。现代城市的发展则完全不同，城市发展的风险状况有根本性的变化，呈现出质的区别，城市风险化作为一个社会问题呈现出来。与此同时，城市风险化作为一个理论问题被提出，被加以理性的审视和反思。这些也都表明城市风险化是现代城市发展的显著特征。

二、 风险城市化：当代风险发展的新趋势

城市风险化的发展状况在当代社会发展中仍然存在，而且有进一步增强的趋势。在当代，不仅发展中国家把城市化发展作为推进经济社会发展的根本路径，城市化在这些国家和地区正如火如荼地展开，发达国家和地区也遵循着同样发展策略，开始了新一轮的城市化发展进程。正是在城市化的深度发展中，城市风险化的趋势进一步增强，成为当代城市发展的一个显著特征。在城市发展风险化的同时，当代风险社会中社会风险的发展还产生了一种新现象，成为当代社会发展日益凸显的新状况，这就是风险城市化现象。风险城市化不是指城市化发展中所遭遇或所造成的风险本身——尽管讨论风险城市化问题会不可避免的涉及这一点，而主要是指在当代风险社会的发展中，城市日益成为社会风险产生和呈现的首要领域，是社会风险的集中爆发地，社会风险的发展首先在城市空间中表现出来。谈及风险城市化的发展趋势，至少有三个方面的内容是需要关注不能遮蔽的。

首先，在当代社会发展中，城市是社会生活中最具显示度的领域，从而也是社会风险发展最具显示度的领域。前文已述，在从古典城市向现代城市转变的发展进程中，城乡关系发生了根本性的反转，不再是乡村根本制约着城市的发展，而转变为乡村从属于城市、屈从于城市的统治。这种状况使得城市在社会生活中的地位日益凸显出来，日益成为社会发展最具显示度的领域。第一，城市是社会生活和社会发展最先进、最前沿的领域。城市以“人口、生产工具、资本、享受和需求的集中”为基本特征(8)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第184页。。人口和生产要素的集中为更多类型的、更大规模的生产要素结构的优化提供了可能。因此，城市在发展社会生产力方面具有无可比拟的优势。正是由于这样，在当代社会发展中城市是最先进、最前沿的领域，技术的进步(尤其是当代高新技术的发展)、生产的发展、生活方式的变革等等首先是在城市空间中实现的。由此我们也就可以理解，为什么在当代各个国家和地区都纷纷把城市化作为推进经济社会发展的根本战略和基本路径。第二，在当代社会发展中，城市不仅是经济社会发展的前沿领域，更是经济社会发展的主体领域，是社会生活的主体部分。城市经济在整个社会经济结构中居于主体地位，越是发达的地区，这种状况越是显著。城市的发展程度决定着一个社会的繁荣程度，一个社会的发展状况首先看该社会中城市的发展状况。城市生活也因此成为社会生活的主体。进入21世纪以后，人类生活发生了一个里程碑式的变化，全球超过一半的人口生活在城市或城镇中，成为“城市居民”，我们的星球也因此可以称为“城市星球(Urban Planet)”。一定意义上可以说，在当代社会中是城市生活影响并构筑了社会生活本身。第三，城市引领、带动并促进了其他社会生活领域的发展与进步。城市是社会生活和社会发展最前沿的领域，但是城市生活的发展不是孤立进行的。一方面由于城市对乡村的统治使得城乡之间的联系进一步加强，城市的发展必然迫使乡村发生相应的改变。或者使用更为中立性的话语来说，乡村会因城市发展的辐射而发生相应的变化。另一方面，城市之间的交往互动的进一步强化，必然把更多的城市之外的生活类型和生活空间卷入到城市发展的潮流中间来。城市不仅是社会生活的主体，同时还带动、促进了其他生活类型的发展与进步，城市成为社会生活的发动机。这也是当代城市在社会生活中地位凸显的一个重要表现。风险是社会生活的风险，综上三个方面，当城市在社会生活中的地位日益凸显、成为社会生活最具显示度的领域的时候，同时也就成为社会风险发展和展现的最具显示度的领域。社会风险首先而且突出地在城市生活中体现出来。这也就是风险城市化的发展趋势。

其次，全球性风险的形成和加剧，全球风险社会的到来，与全球交往的深度发展密切相关，交往全球化的发展是全球风险社会的一个重要成因。而在全球交往的发展与提升中，城市扮演着越来越重要的基础性角色，离开城市无法全面、深入把握交往的普遍发展。从这样的角度来看，当代因全球交往普遍提升而导致的各种全球性风险，首先表现为因城市全球化发展而形成的风险，考察社会生活中的风险首先要考察城市生活的风险。一方面来看，在全球交往的深度发展中，城市是全球普遍交往的基本连接点。如果把深度全球化条件下全球普遍交往比喻成一张由各种各样的联系交织起来的大网的话，那么城市就是这张联系之网上的一个一个的交叉点、连接点。城市既是一个联系或交往的起点，同时也是一个联系或交往的终点。全球交往以城市为基础展开，全球交往首先表现为城市间的交往。因交往的扩大而形成的风险的扩张与加剧，首先表现为城市交往所导致的风险的扩张与加剧，城市交往成为风险扩张的基本通道，这些风险所影响的领域首先是城市生活领域。就此而言，城市日益成为风险形成和展现的首要领域，日益表现出风险城市化的特征和趋势。另一方面来看，全球交往深度发展的直接后果就是社会生活的高度相关化，人们的社会生活在全球范围内高度关联在一起。“全球一体化”成为表达这种相关性程度的最佳用语。正是由于这种高度相关化，区域性的活动及其后果就具有了全球性的意义。华盛顿打一个喷嚏东京也会因此而伤风。更为重要的是，这种高度关联性呈现为一种“拓展效应”，会放大风险后果。东京的蝴蝶扇动一下翅膀可能给纽约带来一场暴风雨。由于城市在全球交往中的基础性地位和作用，这种高度相关性的风险后果更加突出地在城市生活中反映出来。换言之，城市更容易受到风险拓展效应的影响，风险的拓展效应通常首先在城市生活中表现出来。

再次，在当代社会的发展中，城市是风险增加和加剧的主要领域，是新风险形成的主要集中地。风险城市化的发展，不仅在城市生活的显示度以及城市在全球交往中的地位和作用等方面表现出来，还表现为当代风险社会语境中城市是风险增加和扩张主要场域，城市是风险增长的主要发源地。第一，由于全球交往的普遍发展以及由此造成的社会生活的相关度的极大增强，社会风险会迅速而广泛的传播，从而造成人类社会中社会风险总量的增加。由于城市在全球交往中的特定地位，社会风险的这种复制性扩张首先表现为从一个城市到其他城市的拓展，然后扩展到城市的周边地区，在此基础随着风险的进一步增长进而表现为地区之间或国家之间的扩张，风险的地区间扩张或国家间扩张是通过风险的城市间扩张实现的。社会风险在城市之间的传播发展不仅造成社会风险在量上的增加，同时也表明城市是社会风险增长的主要场域。城市间社会风险的复制性传播不单纯是社会风险的量的增加，同时也是社会风险的加剧。一方面由于高度关联性的拓展效应，风险在传播中风险后果会被放大；另一方面城市的基本特征是人口的集中，受风险影响的人口数量越大表明风险越是严峻。正是在这样的意义上，我们说当代社会中城市是风险增加和加剧的主要场域。第二，城市是新社会风险产生、新风险类型形成的主要发源地。作为社会生活最具显示度的领域，在当代社会发展中，城市不仅是人类实践活动最集中的场所，城市发展实践也代表着人类实践的最高水平，城市是人类创新实践最突出、最集中的地方。风险作为人类实践活动的消极后果，必然随着实践的发展而发展，城市的发展实践不可避免地会造成新社会风险的产生，带来风险的增加和加剧。就此而言，城市是新社会风险形成的主要场域，尤其是各种社会性的风险，比如金融危机，更集中地在城市领域体现出来。当然，其他生活空间中的实践活动同样会造成风险的增加和加剧，但无论是从风险的量的方面还是从质的方面来说都无法与城市比拟。第三，风险城市化的发展还在另外一个维度上表现出来，即风险意识对城市生活的聚焦。所谓风险意识，既包括人们对风险现象所持有的理解和态度也包括人们对风险现象的理论认识和把握。风险意识的发展状况既受客观的风险发展状况的制约，又反过来影响着对风险状况的认识与判断以及应对风险的行动。在当代社会发展中，城市成为各种风险意识关注和聚焦的首要的中心领域。在谈及风险的发展、风险的危害以及风险的治理的时候，人们总是首先与相应的城市联系起来。关于风险对社会生活的影响，首先被关注和讨论的是对城市生活的影响。当代风险意识对城市的聚焦反向表明了城市在当代风险社会发展中的特定影响和地位，是风险城市化发展的一个重要表征。

三、 城市风险社会及其治理要求

在城市风险化和风险城市化的双重作用下，城市风险社会在当代全球风险社会语境中被突出出来，城市风险社会的发展成为当代风险社会发展基本趋势和中心场域。原则上来说，风险社会的概念内在地包含着城市生活领域，城市风险社会是全球风险社会的有机构成部分，从而风险社会治理必然包括城市治理。之所以突出城市风险社会，是为了强调城市在当代风险社会的发展及其治理中的中心地位与主体地位。事实上，城市在风险发展及其治理中的中心主体地位不是单纯观念的产物而已经成为客观的现实。一方面，城市是当代风险社会发展的中心领域。在城市成为社会生活最具显示度领域的状况下，城市也是社会风险增长和显现的最具显示度的领域。全球风险社会语境下，城市是普遍交往和联系的中心场域，既是风险产生的主体领域也是风险呈现的中心领域。城市风险不是指城市特有的风险，而主要是指在城市生活领域显现出来的风险。城市风险的增加和加剧使得城市日益呈现出风险城市的性质。城市是各种风险矛盾的交叉点和集中地，同时也是风险意识的聚焦点，既是风险意识产生的中心又是风险意识关注的中心。另一方面，城市风险社会彰显了当代社会中风险发生作用的机制特点。由于城市生活空间与人类其他生活空间的关系的变化与发展，当代社会风险的作用机制呈现出显著的“中心-边缘”特征，即以城市为中心，辐射、延展到其他生活空间，这中间也包括城市间的相互作用和相互影响。由此，风险的应对和治理必然要考虑这样的风险运行机制和特点。城市风险社会昭示了风险治理的新特点、新趋势。

在城市风险社会成为当代社会发展最突出的现象的时候，城市风险社会的治理就成为当代风险治理和社会治理的中心领域，由此也形成了诸多关于日益风险化的城市社会的治理新要求。这些新要求所涉及的内容是丰富多样的，不可能通过一两篇文章就能够完全穷尽并予以解决。这里主要谈几个首先需要予以关注和重视的方面，意在强调，应深入关注当代社会风险发展的新现象、新趋势。

首先，在城市风险社会日益凸显的状况下，城市治理成为风险社会治理的首要的基本的领域。风险社会语境下，各种全球性风险是对整个人类生存和发展的根本性威胁，规避、防范和化解风险成为时代的急迫任务。随着城市风险社会的凸显，城市社会的风险治理成为当代风险治理的中心。第一，在城市社会成为当代风险社会发展的中心场域的状况下，城市治理应该成为当代风险治理的优先领域。城市既是当代人类生活的主体领域也是风险威胁的主要领域。城市治理在当代风险治理中呈现出了急迫性、优先性和中心性的要求。按照唯物辩证法的要求，要坚持两点论和重点论的统一，面对纷繁复杂的风险问题，需要在全面把握的基础有重点地应对和解决。当代风险治理的重点区域是城市。第二，当代城市化的发展进程也决定了城市必须成为当代风险治理的主要领域。城市在当代社会生活中的主体地位，不仅体现为城市经济、城市政治、城市文化等方面的发展在整个社会生活中居于主体和主导地位，更直观地表现在城市人口上。如前文所述，随着城市化的深度发展，城市人口日益增长，占据了全球人口的主要部分，并且这个比例还在不断提高。全球风险治理的根本立足点是人类的生存的和发展。由此决定了当代风险治理的首要着眼点需要放置于城市，城市是风险治理的首要切入点。第三，强调城市治理在当代风险治理中的优先地位并不是说可以忽视或遮蔽乡村空间的治理。乡村空间作为人类生活的重要空间类型同样是风险治理的重要领域。事实上，在当代社会中城市发展和乡村发展是密切关联在一起的，城市治理必须在城乡关系的总体构架中展开，城乡协同发展是城市治理的一个根本路径。

其次，在城市治理的中心主题方面，城市风险治理的要求日益突出，成为当代城市治理的一个不可遮蔽的中心主题。城市风险社会的凸显，从风险治理的视角来说，要求城市治理成为风险治理的首要领域；从城市治理的角度来看，风险治理日益成为城市治理的中心主题。其一，城市风险社会的形成与发展，一方面使得作为风险社会有机构成部分的城市生活在整个社会生活中的地位凸显出来，城市不仅成为风险影响的主要领域同时成为风险意识聚焦的中心领域；另一方面也使得城市风险作为一种特定的风险类型出现。也就是说，有些社会风险是城市生活和其他社会生活领域共有的，有些风险则带有城市特有的性质，比如“城市病”。无论哪个方面，都对城市风险治理提出了新要求，需要把风险应对作为当代城市治理的一个中心任务。其二，在当代城市治理行动中，包含着密切联系但是侧重点又有所不同的两个方面的内容或指向，即发展提升和风险应对。也就是说，城市治理的一个方面是围绕城市的发展提升所展开的治理行动。从城市更高层次、更高程度的发展需要出发，针对当前城市发展的不足、短板展开相应的治理行动，从而更好地促进城市的提升与进步。这是一般社会发展意义的城市治理。另一个方面是针对当下城市发展所遭遇的风险而展开的治理行动，消除现实的危害或潜在的危险是治理行动的基本目标。笼统地说，这两个方面都是为了谋取城市的发展而展开的治理行动，但是两者在行动的指向和侧重上又是有所区别的。前者是主动、自觉的发展，是“趋利”的治理行动，获得新发展是核心指向；后者则更突显无法回避、不得不如此的性质，更倾向于是“避害”的治理行动，防范和化解风险威胁是根本目标。为了叙述的方便，这里把前者称为发展治理，后者称为风险治理。原则上来说，风险治理是发展治理的一种特殊状况，风险治理的最终目标是为了实现城市的更好发展。随着城市风险社会的凸显，风险治理在城市治理中的影响度被突出出来，不仅因风险的增加和加剧使得风险治理成为紧迫的要求，更为重要的是，风险治理的不足已经成为城市治理的瓶颈，风险治理的欠缺在根本上影响着发展治理的展开和治理效度的获得。没有深度的风险治理，发展治理也难以深入进行。这已经成为当代城市治理的显见事实。我们只要看看2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情就可以明白这一点，疫情的肆虐极大地阻滞了经济社会的发展。正是在这样的意义上，城市风险社会的凸显，要求把风险治理作为当代城市治理的中心主题。

再次，城市风险社会的治理包含着二重的目标指向，要能够辩证地理解和看待这种二重的目标指向之间的关系，从而合理地引导现实的治理行动。一个方面，全球风险社会的到来立基于对人类的生存和发展构成根本性威胁的各种风险的增加和加剧。而社会风险的增加和加剧固然有其实践存在论的基础，更同利益的根本分裂和对立这一历史现象密切相关。对私人利益的片面追求，造成了实践的积极后果与消极后果之间的制衡关系被打破，实践的积极后果无法对消极形成充分、有效的制约，在物质财富巨大增长的同时，带来了社会风险的日益增加。只有最终消灭私人利益和公共利益的分裂与对立才能超越风险社会。(9)庄友刚：《跨越风险社会》，北京：人民出版社，2008年。因此，风险社会治理的终极目标指向消灭利益的分裂与对立。城市风险社会作为当代风险社会最具显示度的表现，同样以最终消灭利益的分裂与对立作为治理的终极目标指归。另一方面，利益的分裂与对立现象的消亡是一个历史进程，“一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段”(10)马克思：《资本论》第1卷，北京：人民出版社2004年，第9-10页。。在当代尚不具备根本消灭利益的分裂与对立现象的历史条件，因此，当代城市风险社会的治理还不能以超越风险社会本身作为直接现实目标。如前所述，在风险治理不足成为城市治理的瓶颈、成为发展治理根本性制约的状况下，如何最大限度地展开风险治理，以便不仅能够有效应对风险的威胁，更能够为进一步的发展治理创造充分的条件和空间，这成为当代城市风险社会的治理的现实目标。就当代中国的发展而言，这正是实现了治理体系和治理能力的现代化。在城市治理领域中，治理体系和治理能力是否实现了现代化，风险治理的效度及其对发展治理的促进程度是根本的衡量尺度。风险治理的效度越大、对发展治理的推进作用越强，表明治理体系和治理能力的现代化程度越高。需要强调的是，城市风险社会治理的二重目标是密切联系着的，前者是后者的价值指归，后者为前者的最终实现创造并积累着条件。必须合理理解和把握两者的关系，既不能片面强调终极理想目标而弱化现实的治理任务和要求，现实的实际行动不足势必会把理想变成乌托邦式的空谈，也不能片面地强调当代治理任务而遮蔽终极理想目标，只顾低头拉车而忘记抬头看路可能会造成方向的迷失。如此当代城市治理必将走向一个更加积极的未来。