加强和改进涉铁工程管理的思考

柯向喜

（中国铁路南宁局集团有限公司 科信部，高级工程师，广西南宁 530029）

1 引言

南宁局集团公司（以下简称集团公司）涉铁工程建设管理办法施行后，在规范涉铁工程项目申请、设计审查、建设管理模式对接、施工许可办理等方面，基本实现了集团公司管内涉铁工程建设归口统一管理，提高了涉铁工程施工审批管理效率，但在涉铁工程经营管理、综合创效方面尚存不小差距。笔者采取走访、座谈、征求意见、查找资料、统计分析数据等调研方式，对集团公司2018-2019 年度涉铁工程项目资源储备、开发、利用等经营链环节梳理分析，查找问题，分析成因，提出对策，期望有助于进一步加强和改进涉铁工程管理，提升国铁企业发展质量。

2 问题提出

2.1 涉铁工程经营链基本情况本次调研统计口径，项目资源储备仅限于公路（管道）跨（穿）铁路和邻近铁路营业线施工的项目，开累指2016 年1月1日-2019年12月31日的累计数据。项目资源开发指签订项目代建合同，项目资源经营指签订施工合同的项目，开累指2017 年5 月9 日-2019 年12 月31日的累计数据。

1）项目资源储备（项目方案审结）情况。集团公司总工室负责涉铁工程方案审查，2016 年审结68项、工程估算193741 万元，2017 年审结69 项、工程估算343 076 万元，2018 年审结75 项、工程估算582 651 万元；2019 年审结71 项、工程估算377 412 万元。开累审结283 项、工程投资估算合计1496 880万元。

2）项目资源开发（项目代建合同签订）情况。项目公司成立于2017年5月，当年签订合同7项、合同额19 652 万元；2018 年签订合同12 项、合同额119 430 万元；2019 年签订合同18 项、合同额73 797 万元；开累签订涉铁项目代建合同37 项、合同额212 879万元。

3）项目资源利用（项目施工合同签订）情况。铁建公司2017 年签订合同4 项、合同额4 257 万元，未中标3 项；2018 年签订合同9 项、合同额10 275 万元，未中标3项；2019年签订合同9项、合同额41 721万元，未中标9项。开累签订施工合同22项、合同额56 253万元，未中标15项。

2.2 涉铁项目经营链梳理分析

1）项目资源开发开累情况。项目公司在2017-2019年度共签订涉铁项目总承包和代建合同37项，有效开发项目占比13.1%；合同额计212879万元，项目投资利用率14.2%。不含已签代管合同37 项、待对接209项。

2）项目资源经营开累情况。铁建公司在2017-2019年度共签订涉铁项目施工合同22项，一次经营（指在项目公司代建工程施工招标中，中标或项目公司直接委托）的项目占比59.5%；合同额计56 253 万元，代建项目投资利用率26.4%。未投标15项（施工资质不够12 项）。共签专业分包合同15 项，二次经营（指对因施工资质不够未投标的项目公司代建工程，铁建公司与局外施工单位签订专业分包合同）有效项目占比28.8%。

2.3 涉铁项目经营链存在主要问题通过梳理资源储备（项目审结）—资源开发（项目代建）—资源经营（施工中标）过程，涉铁项目数量大幅衰减在一定程度上反映出经营链上的开发、经营问题。

1）项目建设管理单位对项目储备资源的开发比例偏低、代建比例不高。比如，开累资源储备（项目审结）283 项，开累资源开发（项目代建）只有37 项，有效开发项目占比13.1%。

2）涉铁工程尚未完全归口管理。广西沿海铁路公司管内的涉铁工程，在2019 年以前基本上未纳入归口管理。此外，在基建工程范围内存在个别涉铁项目，其地方投资较大，但未归口统一代建管理。

3）局内施工单位的施工资质等投标准入条件准备不足。比如，项目建设管理单位开累资源开发（项目代建）37 项，局内施工单位开累资源经营利用（项目施工中标）只有22 项、一次经营中标项目占比仅为59.5%。原因是局内施工单位未投标15 项，其中因施工资质不够放弃投标12项。

4）局内施工单位对涉铁项目二次经营重视不够，二次经营有效项目占比偏低。特别是2018～2019年度签订专业分包合同0项，二次经营未见效果。

5）涉铁项目统计上报工作存在不及时、不规范、不全面问题，影响闭环管理。

3 原因分析

3.1 铁路企业涉铁工程共性问题成因

1）建设管理存在难点。主要表现为有的业主对铁路关于涉铁工程的管理规定和要求不了解、不熟悉；对涉铁工程专业性强、结合部多、多部门（单位）协同作业的特点认识不充分、理解不到位；对涉铁工程在营业线上或邻近营业线施工的难度认识不够、理解不深；对涉铁工程相关补偿费用、成本增加的费用不理解。此外，涉铁工程设计文件存在编制不规范、甚至不合格问题。

2）经营管理存在困惑。多家铁路局集团公司探索多年，但一直困惑于全路统一的涉铁工程管理政策支持缺位。一是涉铁工程涉及的铁路运输损失补偿费、占用铁路用地、施工安全配合费等成本补偿费用（补偿给铁路局集团公司）的计取指导意见。二是涉铁工程涉及的安全措施费、建设管理费等成本支出增加（支付给项目代建管理机构）的收费要求。三是上述补偿费用、成本增加费用纳入涉铁工程设计文件中投资估算、概预算章节的有关规定。

3.2 集团公司涉铁管理问题成因

1）多数路局均将涉铁办定义为议事协调机构，挂靠总工室，涉铁办日常工作由总工室牵头落实、完成，扮演裁判员的角色。同时，集团公司总工室又承担涉铁工程项目申请受理、项目前期技术审查、向项目业主复函等工作，扮演运动员的角色，如此既是裁判员，又是运动员，涉铁办作用难以发挥。

2）涉铁工程协调配合难以形成合力。一个时期以来，集团公司业务部门及基层单位对涉铁工程经营的认识仍停留于“要我审、要我签字、要我配合”的固化思维状态，缺少企业改制后综合创效“一盘棋、大经营、一体化”大局意识，参与涉铁工程技术审查、施工审批、现场施工配合的积极性不高。

3）老政策制约涉铁非运输企业的综合创效。原铁道部《关于相互配合支持铁路与电力基础设施建设工作的实施办法》和《关于加强铁路、公路建设项目施工配合协调的会议纪要》等办法纪要明确的互相免收费用的规定，造成集团公司对部分涉铁工程无法计取补偿费用。

4）项目建设管理机构的经营思路拓展不够开阔。广西交投、新北投等项目业主跨（穿）越铁路工程较多，但往往在施工招标后才对接项目建设管理单位，其工程施工组织设计、概预算编制等方面管理失控、导致无法按代建方式经营。

4 加强和改进涉铁工程管理的思路

4.1 深化认识增强合力一要教育干部职工牢固树立涉铁工程经营、建设工作事关集团公司发展必须齐抓共管观念，努力形成明责落责、分工负责、专业负责、逐级负责、积极尽责良好局面。二要调整集团公司涉铁领导小组及其办公室成员和职责，由调整后的涉铁办牵头，统筹相关部门意见，组织修订和完善涉铁工程管理办法、工作细则等。

4.2 完善涉铁管理办法经修订的集团公司涉铁管理办法发布，涉铁办仍为议事机构，日常管理仍在总工室，但抽调专人成立日常事务组，负责项目申请受理、格式审查、信息传递、会务组织、纪要发布、制度制定、指导协调、督导考核等一系列工作。既对接项目业主、安排牵头部门审查方案设计，又对涉铁各相关部门（单位）进行考核。同时，总工室梳理出涉铁管理工作流程，实现网上办公――将全过程各个节点用信息系统（STSP 系统）记录，全过程透明化，让管理走向规范化。

4.3 明确分工严格考核制定涉铁工程相关部门、非运输企业、基层单位工作质量考核实施细则，强化检查、考核，督促、引导、鼓励相关部门、单位提升服务质量。

4.4 充分发挥政策作用一是呼吁国铁集团公司研究出台全路统一的包括建设、经营等涉铁工程管理制度，为铁路企业应对共性、突发问题提供遵循。二是依规合法收取相关涉铁费用。如，2019年10月1 日起施行的《广西壮族自治区铁路安全管理条例》第二十六条规定：“在铁路线路安全安全保护区内……施工作业的，应当事前与铁路运输企业协商一致并签订安全协议，给铁路运输企业造成损失的，应当给予补偿。”为此，要理直气壮执行本条款，有效维护企业合法权益。

4.5 创新涉铁工程“做大做强”经营管理思路一是抓好抓实涉铁项目“做大”的源头管理。加强涉铁工程的设计管理，合理确定涉铁项目设计范围，从源头上为扩大涉铁工程的代建规模奠定基础。集团公司牵头开展技术审查的部门要充分发挥主导作用，把铁路的诉求传到位，形成集团公司和设计单位合作共赢的态势。二是补齐短板，依法依规争取市场中标的最大份额。集团公司内部施工单位应充分发挥自身优势，择优开展战略合作，尽快补齐“施工资质不够”的企业短板，依法依规争取市场中标的最大份额；重视二次经营，保证涉铁项目资源优势更好地转化为经济效益。三是强化沟通对接，加大代建占比。加强与广西交投集团、广西北投集团、柳州轨道集团、广西电网公司、北港集团等大业主单位的对接，建立战略性合作，为涉铁工程经营、建设长期发展提供后劲。四是扩大代建范围，增加经营创收。涉铁工程具有邻近既有线施工、安全风险大、施工成本高、单独施工组织难度大的特点。项目建设管理单位应加强针对性经营工作，合理扩大代建范围和规模。

4.6 推进涉铁工程管理制度建设根据国铁集团深化改革发展的部署，集团公司正在开展新经营体制下涉铁工程管理机制研究，不断探索、完善形成集团公司涉铁工程技术审查工作实施细则、施工审批管理实施细则，涉铁工程工作质量考核办法、施工安全配合后评价管理办法，涉铁工程铁路运输损失补偿费计取标准、费用减免管理办法等一系列涉铁工程管理制度。

4.7 进一步提升涉铁工程审批服务能力

1）优化施工审批。南宁局集团公司涉铁工程营业线施工审批管理平台STSP 系统已于2019 年7 月15 日全面启用。截至2020 年11 月底，进入系统审批已有218 项、完成审批184 项；除业主原因外均在规定进度内完成，审批效率明显提升，施工审批服务能力赢得项目业主认可！2020 年11 月9 日起STSP系统施工审批“三项优化”实施，可实现线上审批“横向到边（广西沿海铁路公司）、纵向到底（防洪办、施工办）”和无纸化传递，施工审批优化工作一直在路上。

2）加强技术审查。为解决现状涉铁工程技术审查服务能力不足的问题，借鉴施工审批效率显著提升的经验，集团公司总工室牵头研发STSP 系统“涉铁项目技术审查”子系统。该子系统已于2020年11月1日起（3项涉铁工程）试运行，规定了明确的流程和进度，可客观、形象地显示技术审查涉及各部门、单位的工作进展，为追溯、分析、考核和闭环管理工作提供了有效平台。

5 结束语

在加强国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，开展新经营体制下涉铁工程管理机制的研究和探索，是南宁局集团公司依靠制度创新提升非运输企业综合创效能力的具体实践。笔者就此所作的调研、思考和探索期望抛砖引玉、集思广益，在不断完善涉铁工程管理、汇集推动国铁企业高质量发展力量上发挥更好更大作用。